淺析宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題

□張 宇

(江蘇師范大學，江蘇 蘇州 215624)

農(nóng)村宅基地是農(nóng)民的重要財產(chǎn)，是農(nóng)民的“安身立命之所”。農(nóng)村宅基地使用權(quán)也是農(nóng)民的一項重要的用益物權(quán)，關(guān)系著農(nóng)民的切身利益，需要重視與保護。盡快建立與完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度，有利于維護廣大農(nóng)民的切身利益和促進經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

1 宅基地使用權(quán)的概念

我國的宅基地分為城市宅基地和農(nóng)村宅基地，而我國城市的土地屬于國有土地，農(nóng)村的土地屬于集體土地?！吨腥A人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第一章第十條對宅基地做出了界定:“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”因此，我國的宅基地即指農(nóng)村宅基地，并不包括城市宅基地。

《中華人民共和國物權(quán)法》(以下簡稱《物權(quán)法》)第十三章第一百五十二條對宅基地使用權(quán)做出了明確的法律規(guī)定:“宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施?！薄段餀?quán)法》的這一規(guī)定明確了宅基地使用權(quán)的客體是集體所有的土地，也即表示宅基地使用權(quán)是指農(nóng)村宅基地使用權(quán)，而不是城市宅基地使用權(quán)。

2 宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實困境

國家出于保護耕地的國家利益和維護農(nóng)民的切身利益等方面的考慮，法律法規(guī)一直以來都對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)進行嚴格地限制，這不僅沒有使耕地不斷減少的現(xiàn)象得到解決，也沒有維護好農(nóng)民的切身利益，反而在一定程度上損害了農(nóng)民的利益，使農(nóng)民沒有擁有完整的宅基地使用權(quán)這一用益物權(quán)。然而，目前有很多因素阻礙著宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的實現(xiàn)，具體而言，目前宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主要面臨著以下一些現(xiàn)實困境。

2.1 法律規(guī)定不健全，存在漏洞與矛盾

2.1.1 相關(guān)立法匱乏

目前，我國關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)方面的法律規(guī)定不僅數(shù)量較為有限，而且效力層次也相對比較低，我國至今仍沒有頒布一部專門關(guān)于宅基地使用權(quán)的法律。對宅基地使用權(quán)的管理和具體操作主要是依賴于一些規(guī)范性文件和地方性法規(guī)，很多地方也相繼制定了一系列關(guān)于宅基地使用權(quán)管理方面的政策和辦法，然而，由于各地制定的政策和辦法不盡一致，在很大程度上存在差異，而且在管理方式上也有所不同，因此，管理效果不盡理想。我國在城市國有土地使用權(quán)方面的立法相對較為完備，而在農(nóng)村宅基地使用權(quán)管理方面的法律規(guī)定則較為欠缺。目前，我國關(guān)于宅基地使用權(quán)的一些法律條文主要分布于《憲法》《物權(quán)法》《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)等法律中，這些法律條文不僅數(shù)量較少，而且僅僅只是對宅基地使用權(quán)的集體所有性質(zhì)和總體框架等作了較為籠統(tǒng)的規(guī)定，與其他的用益物權(quán)相比，在宅基地使用權(quán)方面的立法規(guī)定比較匱乏。這不僅給宅基地使用權(quán)的管理帶來了一定的難度，而且使宅基地使用權(quán)在整個行使過程中都無法可依，不利于農(nóng)民合法權(quán)益的行使與維護。

2.1.2 法律規(guī)定存在漏洞，且相互矛盾

《中華人民共和國擔保法》(以下簡稱《擔保法》)第三章第一節(jié)第三十七條規(guī)定:“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押。”然而，張國華博士指出，《物權(quán)法》又規(guī)定公民可以將所有權(quán)屬于自己的房屋進行抵押。［1］根據(jù)“地隨房走”的原則，在農(nóng)村居民抵押自己房屋的同時，必然也會造成將宅基地使用權(quán)同時抵押的情況。這一社會現(xiàn)實反映出了法律規(guī)定之間存在的矛盾。

《土地管理法》第五章第六十二條規(guī)定:“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地?！倍诂F(xiàn)實生活中，當農(nóng)村村民的子女繼承父母的房屋時，必然也繼承了房屋所占的宅基地，這就使他們擁有了不止一處宅基地。這種“一戶多宅”的情況是法律規(guī)定存在的漏洞所致。

《物權(quán)法》第十三章第一百五十二條規(guī)定:“宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利。”但是，并沒有對“宅基地使用權(quán)人”這一主體進行明確的說明和規(guī)定。

以上關(guān)于宅基地使用權(quán)方面的這些法律條文存在的漏洞，相互之間存在的矛盾，不僅不利于對宅基地使用權(quán)的管理，而且給執(zhí)法和司法過程也帶來了很多不便之處，影響農(nóng)民權(quán)益的保障。

2.2 農(nóng)村村民的權(quán)利受到侵害，且難以融資

2.2.1 農(nóng)村村民的用益物權(quán)殘缺不全

《物權(quán)法》第十三章設(shè)專門的一個章節(jié)對宅基地使用權(quán)進行了規(guī)定，并將其歸于第三編用益物權(quán)之內(nèi)，這是我國第一次以基本法的形式對宅基地使用權(quán)進行規(guī)范，實屬一大突破?！段餀?quán)法》第十章第一百一十七條規(guī)定:“用益物權(quán)人對他人所有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利?！比欢谑碌谝话傥迨l規(guī)定:“宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利。”很顯然，這表示法律并不認可農(nóng)村村民對宅基地使用權(quán)的收益權(quán)，僅僅只賦予其占有和使用的權(quán)利，這使農(nóng)村村民所擁有的宅基地使用權(quán)成了殘缺不全的、并不完整的用益物權(quán)，這在實質(zhì)上并沒有使農(nóng)村村民的權(quán)利得到維護和保障。

此外，嚴格限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)即使在一定程度上有利于農(nóng)村村民住房權(quán)的保障，但是，卻在更大程度上阻礙了農(nóng)村村民身份的轉(zhuǎn)換和移居的自由。而且，在不斷發(fā)展的社會主義市場經(jīng)濟體制下，嚴格限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)使其價值不能得以充分實現(xiàn)，使農(nóng)村村民缺失收益權(quán)，這使其擁有的用益物權(quán)也因此變得不完整。有學者指出，應(yīng)淡化宅基地使用權(quán)取得后作為對住房權(quán)保障的功能，而是僅僅使宅基地使用權(quán)在其設(shè)立階段體現(xiàn)一定的社會保障性質(zhì)［2］，以賦予農(nóng)村村民完整的宅基地使用權(quán)。

2.2.2 農(nóng)村村民難以實現(xiàn)融資

目前，我國的城市化進程在不斷推進，社會主義新農(nóng)村建設(shè)也在不斷完善，越來越多的農(nóng)村村民往城市流動，或是轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，自己從事經(jīng)營產(chǎn)業(yè)，這就難免會遇到資金短缺的困難。而宅基地及其地上的房屋是農(nóng)村村民最主要的財產(chǎn)，也是其籌措資金的重要資產(chǎn)。有學者指出，宅基地使用權(quán)具有巨大的潛在市場價值，其不能實現(xiàn)流轉(zhuǎn)，也就不能使其潛在價值轉(zhuǎn)變?yōu)槭找?，成為農(nóng)村村民進城就業(yè)和定居的資本。［3］此外，嚴格限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)使農(nóng)村村民失去實現(xiàn)融資的重要渠道，從而難以擴大其產(chǎn)業(yè)。

2.3 宅基地大量閑置使土地資源利用率低，不利于耕地保護

由于法律上存在的漏洞與矛盾，通過合法繼承或贈予等方式獲得宅基地的現(xiàn)象屢有發(fā)生，這使得不少農(nóng)村村民通過合法的途徑擁有了多處宅基地，與法律規(guī)定的“一戶擁有一處宅基地”相違背，然而目前的法律嚴格限制宅基地的流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致多處宅基地閑置，無人居住。另一方面，隨著城市化的不斷發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化進程的不斷推進，越來越多的農(nóng)村村民向城市轉(zhuǎn)移，有的長期留在城市工作，很少回農(nóng)村，有的隨子女去城市居住，有的在城市買房定居，他們都長期留在城市，導(dǎo)致在農(nóng)村長期居住的人口逐漸減少，而宅基地的數(shù)量卻反而只增不減，這使得無人居住的宅基地及房屋長期閑置。有學者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在河南省平輿縣，經(jīng)濟較為發(fā)達的村莊的空戶率達到30%，較貧困的村莊達到20%～25%。［4］宅基地的大量閑置，使我國有限的土地資源更為緊缺，大大降低了土地資源的利用效率。

2.4 隱形流轉(zhuǎn)現(xiàn)象大量存在，房屋買賣糾紛不斷

2.4.1 隱形流轉(zhuǎn)現(xiàn)象大量存在

一方面，隨著城市化和社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟水平迅速提高，很多農(nóng)村村民或向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移或開始從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，但當在城鎮(zhèn)生活出現(xiàn)困難或者在想要擴大生產(chǎn)規(guī)模的時候，都會面臨缺乏資金的問題。宅基地是農(nóng)村村民最重要也是最主要的資產(chǎn)，而如今的法律法規(guī)卻對宅基地使用權(quán)嚴格限制甚至禁止，這使農(nóng)村村民難以通過合法流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)的途徑獲得資金，這就促使了農(nóng)村村民將宅基地使用權(quán)進行私下交易。有學者經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有60%左右的農(nóng)村村民進行買賣房屋的交易時不履行房屋登記手續(xù)，而且很多農(nóng)村村民也不知道該如何登記，去哪里完成登記手續(xù)。［5］可見，相關(guān)部門的管理也存在不到位。另一方面，城市的房價一直居高不下，一些城鎮(zhèn)居民就會選擇在城鄉(xiāng)接合部等地購買價格較為便宜的房屋，如“小產(chǎn)權(quán)房”。也有些城鎮(zhèn)居民想離開喧囂的城市，向往農(nóng)村的田園風光，有意向在農(nóng)村買房，也有的想租住農(nóng)村房屋以休閑度假等，這些都使得農(nóng)村宅基地使用權(quán)擁有了流轉(zhuǎn)的市場。農(nóng)村村民想要轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)，城鎮(zhèn)居民想要被轉(zhuǎn)讓，這供與求雙方面的存在，導(dǎo)致宅基地使用權(quán)私下交易、隱形流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象大量存在。

2.4.2 房屋買賣糾紛不斷

目前的法律法規(guī)對宅基地使用權(quán)的相關(guān)規(guī)定尚不完善，存在很多漏洞與矛盾之處，而且宅基地使用權(quán)和其地上附隨房產(chǎn)的登記是任意事項。［6］這就使得宅基地使用權(quán)的私下交易及房屋買賣不受法律保護，房屋買賣的糾紛案件也日趨增加。私下交易發(fā)生后，當房價上漲或遇到拆遷補償時，很多農(nóng)村村民利益的誘惑，對宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓產(chǎn)生悔意，以致將受轉(zhuǎn)讓的城鎮(zhèn)居民或其他集體經(jīng)濟組織成員訴至法院。劉凱湘教授了解發(fā)現(xiàn)，北京通州區(qū)宋莊鎮(zhèn)畫家村至今已形成13起農(nóng)民討房訴訟，皆是賣房農(nóng)民因反悔而起訴畫家的案件。［7］房屋買賣糾紛的不斷發(fā)生主要是我國法律對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的不合理限制以及尚未形成完善的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度所造成的。房屋買賣糾紛的日趨增加，不僅由于缺乏相關(guān)的法律依據(jù)而不利于司法部門的執(zhí)行與管理，也不利于社會的和諧與穩(wěn)定。

3 宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的若干構(gòu)想

我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的最終建立及其完善是一個系統(tǒng)且復(fù)雜的過程，不僅需要其自身制度的完善，同時也需要一系列完善的相關(guān)配套制度及系統(tǒng)且目標明確的理論基礎(chǔ)為其作支撐。因此，要建立起一個符合我國目前實際需要的結(jié)構(gòu)嚴謹?shù)恼厥褂脵?quán)流轉(zhuǎn)體系，必須要構(gòu)建系統(tǒng)的理論基礎(chǔ)以及建立與完善相關(guān)的配套制度。

3.1 加強立法，健全相關(guān)法律法規(guī)

完善的社會法律制度和系統(tǒng)的法律體系是社會穩(wěn)定有序發(fā)展的基礎(chǔ)和保證。目前，我國還沒有一部關(guān)于宅基地使用權(quán)的完整、系統(tǒng)的法律，并且，在目前的法律規(guī)定中，關(guān)于宅基地使用權(quán)的部分存在漏洞與矛盾之處，有些含糊其辭，操作性不強，這不僅不利于農(nóng)村村民利益的保護，同時也給行政與司法部門在實踐中的具體操作帶來較大難度。因此，加強相關(guān)立法規(guī)定，健全與完善宅基地使用權(quán)方面的相關(guān)法律法規(guī)，制定一部專門關(guān)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律迫在眉睫。有學者指出，目前我國農(nóng)村宅基地方面的問題產(chǎn)生的根本原因就在于我國現(xiàn)行法律制度上面存在的設(shè)計缺陷，因此，解決現(xiàn)存宅基地問題的根本性出路就是對現(xiàn)行的宅基地法律制度進行研究與完善。［8］我國現(xiàn)行法律對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)做出了較多的嚴格限制性規(guī)定，致使現(xiàn)今的宅基地使用權(quán)幾乎無法自由流轉(zhuǎn)，這也就導(dǎo)致了目前很多非法流轉(zhuǎn)情況的出現(xiàn)，不僅造成對農(nóng)村村民權(quán)利的侵害，也挑戰(zhàn)了法律的權(quán)威性，不利于法律對人們行為的強制性約束。所以，當務(wù)之急是應(yīng)先由相關(guān)部門對現(xiàn)實情況進行實地調(diào)研與取證，然后結(jié)合實際情況對目前的與宅基地使用權(quán)相關(guān)的法律法規(guī)進行修改與完善，最終制定出一部專門的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度，從而對宅基地使用權(quán)的取得、行使、流轉(zhuǎn)條件、流轉(zhuǎn)程序等做出具有可操作性、具體的規(guī)定，實現(xiàn)宅基地使用權(quán)的規(guī)范、有序流轉(zhuǎn)。

3.2 建立完善的農(nóng)村社會保障制度

農(nóng)村社會保障是國家通過法律的形式為那些因為疾病、傷殘以及年老等喪失勞動能力而生活困苦的農(nóng)村村民提供社會保障服務(wù)以保障他們的生存與發(fā)展。［9］當農(nóng)村村民自身具備勞動能力時，他們可以通過自己的勞動獲取自身生存和發(fā)展的基本來源，而當他們喪失了勞動能力的時候，即使他們擁有一塊受法律保護的使用權(quán)不能轉(zhuǎn)讓的宅基地，也不能因此而具有生活來源，同樣無法保障其生存和發(fā)展，此時，只能由國家通過建立完善的社會保障機制來解決其最基本的生存問題，以提高農(nóng)村的社會保障功能。因此，以宅基地作為農(nóng)村村民基本社會保障的思路應(yīng)得到改變，應(yīng)逐步建立完善的以農(nóng)村養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等為內(nèi)容的農(nóng)村社會保障體系。徐保根教授指出，實現(xiàn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的一個極為重要的外部經(jīng)濟條件和社會條件，就是建立農(nóng)村醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等社會保障制度，不斷推進城鄉(xiāng)一體化的各種社會保障制度，以保障遷居的農(nóng)村村民擁有可靠的生活來源。［10］要實現(xiàn)宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)就要建立完善的農(nóng)村社會保障制度，因為只有這樣才能使農(nóng)村村民在轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)后沒有后顧之憂。此外，目前我國在農(nóng)村的社會保障方面已經(jīng)有了可喜的進步。夏和平教授指出，據(jù)中國人口統(tǒng)計年鑒的數(shù)據(jù)顯示，我國2004年至2010年參與農(nóng)村新型合作醫(yī)療的農(nóng)村人口從0.8億增長到了8.36億，在這十年間，增長率由75.2%上升到了96.0%。而根據(jù)中經(jīng)網(wǎng)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我國農(nóng)村居民最低保障人數(shù)自2009年起的3年以來分別為4760萬人、5214萬人、5313.5萬人。［11］由此可見，我國農(nóng)村的社會保障體系正在不斷地得以完善。因此，以宅基地作為農(nóng)村村民的基本社會保障為由而禁止宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，既不合理，也與社會現(xiàn)實相違背，不僅不能發(fā)揮保障農(nóng)村村民合法權(quán)益的作用，而且不利于城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系的建立。

3.3 建立無償與有償相結(jié)合的制度，完善宅基地的退出機制

3.3.1 建立無償與有償相結(jié)合、有期限使用的制度

目前，我國實行的是無償取得與使用的宅基地使用權(quán)制度，這曾在一定程度上發(fā)揮了保障農(nóng)民利益的作用，然而，社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展和人民收入水平的不斷提高，使得繼續(xù)實行該制度的弊端日益暴露出來。有學者指出，若繼續(xù)貫徹無償使用制度，將不利于合理分配宅基地資源，使土地資源和耕地日漸緊張。［12］因此，筆者認為應(yīng)實行無償與有償相結(jié)合的宅基地使用權(quán)制度。一方面，雖然我國農(nóng)村的社會保障制度已在逐步完善之中，但要實現(xiàn)社會保障制度惠及所有農(nóng)村村民還需要一段時間，因此，在宅基地的初始取得階段，仍應(yīng)使符合法律規(guī)定的農(nóng)村村民無償申請取得。另一方面，為避免土地資源的浪費，針對“一戶多宅”及閑置宅基地等情況，應(yīng)對占有超出相應(yīng)規(guī)定標準宅基地的農(nóng)村村民收取一定的費用，以減少浪費土地資源的情況。有學者強調(diào)，將無償使用與有償使用相結(jié)合，不僅可以減少多占濫占宅基地的現(xiàn)象，提高土地資源的利用效率，還可以有效發(fā)揮土地的市場價值，使房產(chǎn)價值得以盤活。［13］因此，應(yīng)逐步建立無償與有償相結(jié)合的宅基地使用權(quán)制度，以節(jié)約、集約利用土地資源，有效保護耕地。

此外，還應(yīng)對宅基地的使用規(guī)定合理的期限?，F(xiàn)行法律規(guī)定，宅基地使用權(quán)只能在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)流轉(zhuǎn)，而對宅基地的使用期限并沒有做出明確的規(guī)定，在現(xiàn)實生活中，農(nóng)村村民對宅基地的使用往往是無期限的。而當宅基地使用權(quán)實現(xiàn)自由流轉(zhuǎn)時，其無期限使用的狀況也應(yīng)隨之發(fā)生變化。有學者指出，實行有期限使用的宅基地制度可以將宅基地在期滿不需使用時予以收回，以節(jié)約土地資源，而該期限可以參照我國城市國有土地上住宅的土地使用權(quán)期限為70年的規(guī)定。［14］筆者認為，暫時可以先試行期限為70年，而宅基地的使用期限具體為多少年更為合理，還需理論界的進一步研究和實務(wù)界的繼續(xù)探索。

3.3.2 完善宅基地的退出機制

目前，我國農(nóng)村對宅基地多占、濫占以及將宅基地閑置的情況實屬多數(shù)，這對土地資源的集約利用和耕地的保護具有極大的不利影響。楚德江博士也指出:“實現(xiàn)農(nóng)民從農(nóng)村有序退出，既是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然要求，也是推進城市化進程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！保?5］然而，目前有效的宅基地退出的獎勵和懲罰市場機制尚未建立，宅基地的退出機制不夠健全，農(nóng)村建新房拆舊房的行為也難以避免。［16］有學者指出，應(yīng)通過逐步建立宅基地的收回補償機制和多元化的農(nóng)村住房保障體系，對退出的宅基地給予合理的補償，以使農(nóng)村村民自愿退出宅基地。［17］張世全博士強調(diào)，在建立宅基地退出機制的過程中，一方面，政府要構(gòu)建穩(wěn)定的宅基地退出補償資金的來源，以給予宅基地退出補償機制可靠的資金支持;另一方面，在鼓勵退出、建立退出機制的過程中，要尊重農(nóng)村村民自身的意愿，要考慮到各方面的承受能力，保證社會的穩(wěn)定。［18］總而言之，要節(jié)約集約用地、保護耕地、解決宅基地大量閑置的問題、提高土地資源的利用效率，必須建立并完善宅基地的退出機制，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推動社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

3.4 建立規(guī)范、有序的宅基地市場，規(guī)范隱形流轉(zhuǎn)

在社會主義市場經(jīng)濟體制逐步建立之后，土地要素市場也隨之逐漸建立起來，而因我國法律一直以來嚴格限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，宅基地的交易市場也因此難以建立。［19］實現(xiàn)宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)、建立宅基地的交易市場并不是任由其無規(guī)則地隨意流轉(zhuǎn)，與之相反，必須對其進行嚴格規(guī)范，一方面，通過宅基地的流轉(zhuǎn)使農(nóng)村的房產(chǎn)得以盤活，另一方面，也要保證流轉(zhuǎn)過程有序進行。［20］宅基地的隱形流轉(zhuǎn)，不僅不斷引發(fā)房屋買賣糾紛，而且不利于農(nóng)村村民權(quán)利的保護。因此，必須通過不斷探索逐步建立規(guī)范、有序的宅基地交易市場，引導(dǎo)宅基地合理、規(guī)范地進行流轉(zhuǎn)，使隱形流轉(zhuǎn)得以規(guī)范。

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