略論先富治村背景下的基層權(quán)力制約

韓海俠

（無(wú)錫機(jī)電高等職業(yè)技術(shù)學(xué)校，江蘇 無(wú)錫 214028）

先富治村是改革開(kāi)放以來(lái)農(nóng)村基層政權(quán)受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的思維模式影響下的必然結(jié)果。所謂農(nóng)村先富群體是指改革開(kāi)放以來(lái)，在黨的政策的鼓勵(lì)、影響下，率先實(shí)現(xiàn)富裕的一個(gè)特有群體，主要包括農(nóng)村種植、養(yǎng)殖大戶、個(gè)體工商戶、私營(yíng)企業(yè)主等。先富群體通過(guò)各種方式參與并主持村委會(huì)和村黨支部，形成了特有的先富治村現(xiàn)象。富人治村給農(nóng)村帶來(lái)了一定的積極意義，能夠利用其掌握的經(jīng)濟(jì)資源帶動(dòng)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)共同富裕，能夠利用其豐富的社會(huì)資源加速鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展。但是由于制度不健全和監(jiān)督管理不力，先富治村也暴露出了富人村官獨(dú)斷專行、破壞民主、甚至以權(quán)謀私、貪污腐化等現(xiàn)象。如何制約先富治村背景下的農(nóng)村基層權(quán)力濫用就成為亟待解決的問(wèn)題。

一、基層權(quán)力異化的表現(xiàn)

公共權(quán)力是由政府和非政府公共組織掌握并行使的，用以處理公共事務(wù)，維護(hù)公共秩序和增進(jìn)公共利益的強(qiáng)制力。如果公共權(quán)力在運(yùn)行過(guò)程中背離了自己的公共利益目的，或者公共權(quán)力主體運(yùn)用公共權(quán)力以謀取私人利益，便出現(xiàn)了公共權(quán)力的異化現(xiàn)象，它包括權(quán)力的濫用，權(quán)力的尋租等權(quán)力私有化使用行為。農(nóng)村基層權(quán)力區(qū)別于政府的公共權(quán)力，但是農(nóng)村政權(quán)作為我國(guó)村民自治組織，權(quán)力同樣具有分配公共資源的職能，帶有一般權(quán)力所具有的特征。村干部對(duì)于權(quán)力擁有支配權(quán)，在利益刺激的前提下，往往出現(xiàn)尋租或資源滲漏，使得基層權(quán)力使用出現(xiàn)了異化現(xiàn)象，而權(quán)力異化主要體現(xiàn)在政治、經(jīng)濟(jì)、作風(fēng)三方面：

1.權(quán)力異化的政治表現(xiàn)。政治上的權(quán)力異化，既表現(xiàn)為權(quán)力濫用的越位，也表現(xiàn)為權(quán)力閑置的缺位。權(quán)力濫用主要表現(xiàn)在用人問(wèn)題上，某些村干部違背了群眾公認(rèn)的基本原則，使得村干部選拔任用的制度程序等遭到破壞，出現(xiàn)任人唯親、搞裙帶關(guān)系的現(xiàn)象。甚至一些腐敗分子乘機(jī)竊取權(quán)力，欺上壓下，弄虛作假，迷失了政治方向。還有個(gè)別村干部、躲避村級(jí)事務(wù)，放棄自己的職責(zé)，造成了政治失職，管理缺位的現(xiàn)象。這其中還有一些富人村官不在自己的村莊居住，遠(yuǎn)離自己就職的農(nóng)村，與村民溝通較少、不了解村莊的實(shí)際情況，當(dāng)官只為了圖虛名，在其位不謀其政，嚴(yán)重阻礙了了鄉(xiāng)村各項(xiàng)事務(wù)的發(fā)展進(jìn)程。

2.權(quán)力異化的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)方面是農(nóng)村干部濫用權(quán)力的主要層面，首先，主要涉及的是侵吞、貪污集體財(cái)產(chǎn)等方面，在某些較富裕的村莊表現(xiàn)更甚。村干部故意攪亂村級(jí)賬目，或者以收入不入賬等方式侵吞、占有公共財(cái)富。其次，以權(quán)謀私現(xiàn)象嚴(yán)重，富人村官大部分從事商業(yè)經(jīng)營(yíng)，其參政的目的往往是為了借助政治手段謀求經(jīng)濟(jì)的利益。再次，權(quán)力尋租現(xiàn)象繁多。由于農(nóng)村監(jiān)督機(jī)制不完善，對(duì)農(nóng)村干部的權(quán)力制約機(jī)制存在漏洞，在村級(jí)治理中，決策權(quán)往往存在于村干部中的一人或者少數(shù)幾人手中，在遇有土地出讓等情況時(shí)，某些人往往以租用權(quán)力的形式達(dá)到非法目的，比如通過(guò)經(jīng)濟(jì)收買(mǎi)為主的方式并尋求到村干部的認(rèn)同，往往就能夠達(dá)到目的。

3.權(quán)力異化的作風(fēng)表現(xiàn)。在當(dāng)選的村級(jí)干部中，有的是私營(yíng)企業(yè)主，他們經(jīng)營(yíng)著自己的店鋪或者企業(yè)，長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)私人企業(yè)所形成的老板作風(fēng)很容易帶到鄉(xiāng)村治理中，使得管理模式帶有明顯的家長(zhǎng)制作風(fēng)。農(nóng)村相對(duì)閉塞，村民民主素質(zhì)相對(duì)較低，隨大流的心態(tài)遠(yuǎn)勝于當(dāng)家作主的心態(tài)。與此同時(shí)，某些富人村官在多年的經(jīng)商中，練就了較為寬廣的視野，擁有了較為強(qiáng)大的社會(huì)資源和號(hào)召力，出于心態(tài)和習(xí)慣使然，他們?cè)趫?zhí)行鄉(xiāng)村管理的職能時(shí)往往過(guò)于講集中，忽視講民主，自己當(dāng)家作主搞一言堂，聽(tīng)不進(jìn)不同的意見(jiàn)和聲音。另外一方面，忽視對(duì)自己的要求，公款吃喝，大肆揮霍。少數(shù)人驕奢淫佚、腐化墮落，完全喪失了起碼的政治道德。

二、基層權(quán)力異化的原因

1.村民自治的法制缺失

富人治村現(xiàn)象是轉(zhuǎn)型時(shí)期新出現(xiàn)的一種現(xiàn)象。作為一種新生事物，總有它的不完善。目前，規(guī)范富人治村的有關(guān)法律、法規(guī)尚不健全，法制存在缺位現(xiàn)象。1998年《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》的頒布，從法律上將村民自治作為一種民主制度確立了下來(lái)。村民自治法制地位的確定在農(nóng)村管理中起到了顯著的成效，但是其中的缺陷也大大的制約了村民自治的良性發(fā)展。首先，村民委員會(huì)組織法只是從原則上規(guī)定了村民自治，但是具體的決策制度、監(jiān)督制度、罷免制度都沒(méi)有作具體的規(guī)定，使得監(jiān)督、管理在現(xiàn)實(shí)意義上可操作性差。其次，當(dāng)前的選舉制度實(shí)行的是一人一票的直選制度。這在現(xiàn)實(shí)意義上，得票高者即勝出。這種模式使得個(gè)別當(dāng)選者在一定程度上存在賄選嫌疑。

2.個(gè)別村官能力素質(zhì)不高

權(quán)力主體的個(gè)人能力素質(zhì)主要包括知識(shí)水平、品德修養(yǎng)、經(jīng)驗(yàn)閱歷、領(lǐng)導(dǎo)決策水平、組織動(dòng)員能力、革新創(chuàng)造能力等。權(quán)力主體的能力素質(zhì)直接影響到政治管理的效果?，F(xiàn)實(shí)生活中，富人村官一般具有較強(qiáng)的經(jīng)商能力，商業(yè)素質(zhì)較高，但不意味著在鄉(xiāng)村治理中的能力素質(zhì)也高。合格的商人并不代表在鄉(xiāng)村治理中是一個(gè)合格的村干部。首先，法制觀念淡薄。一些村干部在執(zhí)行管理職責(zé)時(shí)一切想當(dāng)然，或者僅僅從道德的角度決策問(wèn)題，忽視了合理與合法的界限。其次，政治素質(zhì)不高。由于缺乏為人民服務(wù)教育、艱苦奮斗教育、“三觀”教育，有些村官放松了對(duì)自己的思想改造，理想、信念被個(gè)人主義、金錢(qián)主義、享樂(lè)主義所取代，蛻變成金錢(qián)的奴隸，致使一些意識(shí)薄弱者“一切向錢(qián)看”的私欲膨脹，鋌而走險(xiǎn)，實(shí)施犯罪。再次，知識(shí)水平不高導(dǎo)致決策水平低下。有些富人村官知識(shí)水平不高，教育水平的欠缺可能導(dǎo)致這些經(jīng)濟(jì)能人不能很好的學(xué)習(xí)、領(lǐng)悟到黨的方針、理論和政策，進(jìn)而影響到鄉(xiāng)村治理的效果。

3.鄉(xiāng)村管理制度不健全

制度是保證權(quán)力運(yùn)行軌道化的關(guān)鍵，現(xiàn)實(shí)生活中，我國(guó)村級(jí)管理監(jiān)督制度不健全也讓農(nóng)村干部權(quán)力異化有機(jī)可乘。首先，關(guān)于選舉過(guò)程的監(jiān)督存在漏洞。當(dāng)前農(nóng)村黨組織的選舉采用的是民選與組織選配相結(jié)合的制度。現(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)村黨組織的選舉在很大程度上體現(xiàn)了上級(jí)黨組織意圖，導(dǎo)致上級(jí)黨組織確定的考察人選在選舉中容易勝出，這在一定程度上弱化了普通村民黨員當(dāng)選的權(quán)力。其次，農(nóng)民民意表達(dá)途徑不暢通。富人村官當(dāng)政現(xiàn)象加劇了農(nóng)村資源的集中，壓縮了普通村民表達(dá)訴求的空間。

4.監(jiān)督管理不力

有力的監(jiān)督與制約是防止權(quán)力異化、令權(quán)力軌道化運(yùn)行的基本保障。現(xiàn)實(shí)生活中，村級(jí)政權(quán)存在著的下級(jí)監(jiān)督弱、上級(jí)監(jiān)督遠(yuǎn)的現(xiàn)象成為整個(gè)權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制的一個(gè)黑洞，成為了富人村官以權(quán)謀私，權(quán)力異化的根源。首先，民主監(jiān)督太弱。村民對(duì)于村干部的監(jiān)督是弱者對(duì)于強(qiáng)者的監(jiān)督，這種勢(shì)力不均衡的監(jiān)督往往流于形式。“我國(guó)農(nóng)民受封建思想的影響在一段時(shí)間內(nèi)依舊深遠(yuǎn)，對(duì)權(quán)威的恐懼和膜拜加上懾于被打擊報(bào)復(fù)的考慮使得農(nóng)民不敢對(duì)富人進(jìn)行監(jiān)督”。其次，上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)。作為村級(jí)政權(quán)的管理組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府忙于其自身事務(wù)無(wú)暇監(jiān)督，同時(shí)由于中國(guó)政府的條塊管理形式，使不同的事務(wù)歸于不同的部門(mén)，各部門(mén)之間容易出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象，難以形成監(jiān)督合力。

三、構(gòu)建基層權(quán)力制約機(jī)制

1.完善村民選舉制度

建立完善的基層權(quán)力制約機(jī)制，首先應(yīng)該完善村民選舉制度，遴選既有較強(qiáng)的政治素質(zhì)，又有較強(qiáng)的能力，能夠帶領(lǐng)村民共同致富的合格干部，從源頭上避免農(nóng)村干部權(quán)力異化的現(xiàn)象。完善農(nóng)村選舉制度，建立公平的選舉機(jī)制，堅(jiān)持事務(wù)公開(kāi)，完善選舉程序，在選拔、任用、考核村干部時(shí)，要堅(jiān)持選舉事務(wù)公開(kāi)，將村委會(huì)選舉的制度和程序透明化。其次建立科學(xué)規(guī)范，易于操作，切實(shí)可行的選舉機(jī)制。要加大力度，規(guī)范選舉行為，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的選舉環(huán)境。同時(shí)建立選舉承諾考察機(jī)制，對(duì)于候選人做出的捐贈(zèng)、幫扶承諾加以規(guī)范并按時(shí)考察，防止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。

2.完善村官培訓(xùn)制度

對(duì)于選舉出的村官，上級(jí)政府應(yīng)該加強(qiáng)教育培訓(xùn)，完善對(duì)選舉村官的教育培訓(xùn)機(jī)制。實(shí)施村官崗前培訓(xùn)和定期培訓(xùn)與適時(shí)培訓(xùn)相結(jié)合的制度。對(duì)村干部的培訓(xùn)要做到常態(tài)化、規(guī)則化、專業(yè)化。重點(diǎn)對(duì)村干部進(jìn)行黨的理論、方針、政策教育、執(zhí)政能力教育、心理健康教育。引導(dǎo)先富村官正確認(rèn)識(shí)黨的政策與富民強(qiáng)民的關(guān)系。引導(dǎo)他們正確的處理執(zhí)政中遇到的先富與共富的關(guān)系，個(gè)人與組織的關(guān)系，干部與群眾的關(guān)系等，不斷提高先富群體村官的思想政治素質(zhì)、提高為村民服務(wù)的覺(jué)悟，加強(qiáng)村級(jí)事務(wù)管理能力。

3.完善村級(jí)運(yùn)行制度

首先，完善村民代表大會(huì)制度，使村民代表大會(huì)定期舉行。其次，落實(shí)村務(wù)公開(kāi)制度?！耙獙?shí)行辦事公開(kāi)，增強(qiáng)工作透明度，制訂“財(cái)務(wù)公開(kāi)監(jiān)督制度”、“工程公開(kāi)招投標(biāo)制度”等。特別是與村民利益有密切關(guān)系的，如計(jì)劃生育、土地轉(zhuǎn)讓、山林發(fā)包、發(fā)放救災(zāi)扶貧款物等方面的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，都應(yīng)嚴(yán)格依法進(jìn)行，實(shí)行辦事程序、辦事結(jié)果公開(kāi)，盡量直觀明了地給村民一個(gè)明白，讓群眾有知情權(quán)、參與權(quán)，防止干部濫用職權(quán)，中飽私囊，杜絕貪污、腐敗源頭。”再次，要完善財(cái)務(wù)制度。實(shí)施村級(jí)財(cái)務(wù)規(guī)范化管理制度，實(shí)行財(cái)務(wù)公開(kāi)。規(guī)范收支憑據(jù)，杜絕白條、虛報(bào)重報(bào)。規(guī)范財(cái)務(wù)主體，設(shè)立專職會(huì)計(jì)、出納，各自履行職務(wù)，并相互制約，防止村干部插手搞自收自支。規(guī)范財(cái)務(wù)審批程序，實(shí)行一支筆審批，做到責(zé)任明確。

4.完善權(quán)力監(jiān)督制度

建立健全對(duì)先富群體村官的監(jiān)督管理制度，完善民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的各項(xiàng)制度，強(qiáng)化各項(xiàng)監(jiān)督制度的科學(xué)性和可操作性。嚴(yán)厲打擊違反黨的政策、國(guó)家法律，給村民帶來(lái)傷害的各種不法行為。首先，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的監(jiān)督作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織作為農(nóng)村組織的上級(jí)管理部門(mén)，對(duì)村干部的約束和監(jiān)督最為有效。理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)的監(jiān)督渠道，加強(qiáng)上級(jí)監(jiān)督是防止先富群體村官貪腐腐敗、以權(quán)謀私等權(quán)力異化的重要手段。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該建立專門(mén)的監(jiān)督專員，實(shí)行責(zé)任負(fù)責(zé)制，使監(jiān)督常態(tài)化、科學(xué)化。同時(shí)要正確處理與村級(jí)政權(quán)的關(guān)系，既不缺位，也不能越位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府要擺正自己的位置，加強(qiáng)村務(wù)監(jiān)督的同時(shí)不能領(lǐng)導(dǎo)村務(wù)，要用科學(xué)的方法引導(dǎo)農(nóng)村治理的方向而不是管理。其次，加強(qiáng)同級(jí)監(jiān)督。相比于上級(jí)監(jiān)督，同級(jí)監(jiān)督的時(shí)效性更強(qiáng)，對(duì)于農(nóng)村情況更加了解。監(jiān)督更加及時(shí)。要建立和完善村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度，作為村民代表大會(huì)的一個(gè)專門(mén)組織來(lái)實(shí)施對(duì)村干部的監(jiān)督。另外，充分發(fā)揮非制度化的監(jiān)督渠道。農(nóng)村社會(huì)以血緣為主要聚集因素，是一個(gè)宗族色彩鮮明的社會(huì)。農(nóng)村宗族作為一種非制度化的監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)于村干部的監(jiān)督力量不容小覷。同時(shí)，要嚴(yán)厲打擊腐敗退化的村干部。加大對(duì)腐敗村官的懲罰力度，維護(hù)法律的權(quán)威。

[1]王愛(ài)萍.富人治村所顯現(xiàn)的基層權(quán)力異化原因探究[J].甘肅農(nóng)業(yè)，2010，（9）.

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[3]孟憲欣，等.富人治村的政治學(xué)考量[J].遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，（3）.