大數(shù)據(jù)時代城市社區(qū)治理新探索——成都市成華區(qū)的實踐探索與啟示

文 （.成都行政學院，四川成都 600；.國家行政學院，北京 00089）

所謂“大數(shù)據(jù)”技術(shù)，就是對眾多信息進行專業(yè)化收集、分析、處理，得出科學結(jié)論，以增強管理者的洞察發(fā)現(xiàn)力、決策力和流程優(yōu)化能力，從而提高管理效率與質(zhì)量的科學方法。大數(shù)據(jù)時代是一個將數(shù)據(jù)當作核心資產(chǎn)的時代，數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出戰(zhàn)略化、資產(chǎn)化和社會化等特征。［1］在信息化和網(wǎng)絡化快速發(fā)展的新時代，大數(shù)據(jù)技術(shù)已開始運用于經(jīng)濟社會建設各個方面。新形勢下如何將大數(shù)據(jù)技術(shù)運用到城市社區(qū)治理中，是需要各級政府認真思考和研究的問題。近期，我們對成都市成華區(qū)運用大數(shù)據(jù)創(chuàng)新社區(qū)治理的實踐進行調(diào)研了解，該區(qū)在城市社區(qū)治理中，運用了大數(shù)據(jù)技術(shù)，成效明顯，其實踐探索值得參考借鑒。

一、成都市成華區(qū)運用大數(shù)據(jù)創(chuàng)新社區(qū)治理的實踐探索

成華區(qū)位于成都市區(qū)東北部，是成都五個中心城區(qū)之一，該區(qū)針對新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的新情況，以社區(qū)為單位確立管理服務網(wǎng)格，通過大數(shù)據(jù)技術(shù)，將全區(qū)近百個社區(qū)劃分為400多個網(wǎng)格，設立1200多名網(wǎng)格負責人和網(wǎng)格員，將綜治維穩(wěn)、安全生產(chǎn)、環(huán)境整治、便民服務、民生保障等工作沉到社區(qū)、納入網(wǎng)格，全面實行“網(wǎng)格問需、集成分解、零距離服務”，形成了用大數(shù)據(jù)構(gòu)建的社區(qū)全域服務體系，社區(qū)管理呈現(xiàn)出嶄新氣象，被評為“全國社會管理創(chuàng)新最佳案例”，確定為“全國創(chuàng)新社會管理示范基地”。其實踐探索如下：

（一）收集數(shù)據(jù)信息，建立社區(qū)服務信息庫

大數(shù)據(jù)技術(shù)運用的前提是必須擁有真實可靠的數(shù)據(jù)信息。成華區(qū)通過調(diào)研，獲得了大量的社區(qū)治理數(shù)據(jù)信息，通過對數(shù)據(jù)信息的分析認識到，過去的居民服務方式方法已經(jīng)不適應新形勢的需要，必須以大數(shù)據(jù)技術(shù)創(chuàng)新服務方式方法。為此，該區(qū)提出“小事不出院落，大事不出社區(qū)”的服務目標。在全面調(diào)研摸底基礎上，運用大數(shù)據(jù)技術(shù)，建立了網(wǎng)格劃分檔案、人口信息冊、人口結(jié)構(gòu)地圖等基礎材料，啟動社區(qū)電子化管理系統(tǒng)工程，建設社區(qū)黨建、民政、勞動、社保等政務管理系統(tǒng)，以及居民事務、網(wǎng)格化檔案等社區(qū)服務系統(tǒng)，打造“網(wǎng)格問需、集成分解、零距離服務”數(shù)字化平臺，初步實現(xiàn)了為居民提供標準化、信息化、個性化服務的目標。

（二）建章立制，實施社區(qū)網(wǎng)格化服務

大數(shù)據(jù)時代是一個更開放的社會、一個權(quán)力更分散的社會、一個網(wǎng)狀的大社會。成華區(qū)根據(jù)大數(shù)據(jù)這一特點，出臺了《社區(qū)網(wǎng)格化服務管理實施意見》等配套文件，規(guī)范有序地推進網(wǎng)格化服務。區(qū)委、區(qū)政府將網(wǎng)格化管理服務納入全區(qū)目標管理，實行目標督查和考核。各街道建立定期聯(lián)系網(wǎng)格制度，黨工委書記為第一責任人，班子成員和科室負責人分片包干指導。社區(qū)實行每周例會制，建立研判、指揮協(xié)調(diào)機制，初步形成了科學完善的制度體系。同時，按照“還權(quán)、賦能、歸位”的原則，出臺了《區(qū)級部門工作事項下沉管理辦法》，明確了“部門申請——區(qū)規(guī)服辦、區(qū)民政局審核——符合標準下沉”的工作流程，嚴把服務下沉準入關(guān)。目前，已將9大類77項服務事項權(quán)限下沉至街道，9大類75項服務事項權(quán)限下放社區(qū)，并結(jié)合街道機構(gòu)改革新設立了“街道社區(qū)服務中心”，構(gòu)建了網(wǎng)格化管理服務網(wǎng)絡平臺。

（三）整合政府部門職能，暢通政務服務通道

大數(shù)據(jù)具有更強的流動能力，社會化增強；每個人都是自媒體，個性化增強；更大范圍的連接，網(wǎng)絡化增強。成華區(qū)通過優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，整合和優(yōu)化政府部門職能，能有效地積聚新的組織資源，理順各方面職能關(guān)系，暢通政務服務通道，運用大數(shù)據(jù)，實現(xiàn)組織資源價值最大化和組織績效最大化。一是對區(qū)政府職能進行優(yōu)化調(diào)整。按照“簡政放權(quán)，理順機制，減少管理事項，增加服務事項”的部門職能優(yōu)化要求，對政府職能進行優(yōu)化調(diào)整，將13個部門調(diào)整、合并為6個。同時還優(yōu)化、調(diào)整了200多個事業(yè)單位的職能，進一步增強服務街道、社區(qū)和一線基層的能力。二是對街道辦事處職能進行歸類。按照“統(tǒng)一、高效、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)”的原則，對街道辦事處公共服務、社會管理職能進行了職能歸類，歸并為內(nèi)部管理類、社會建設類、城市管理類、社會管理類、城市化推進類（涉農(nóng)街道）五大類職能，避免了街道內(nèi)設機構(gòu)的職責交叉，方便了社區(qū)群眾“一門辦事”。結(jié)合強化街道公共服務職能，將街道下屬事業(yè)單位調(diào)整為公共服務中心、文化活動中心和會計核算中心。三是強化社區(qū)服務功能。建立社區(qū)衛(wèi)生服務中心12個，將政務服務、志愿者服務通過社區(qū)網(wǎng)格等渠道和載體，暢通無阻地“下沉”到社區(qū)院落甚至家庭。

（四）構(gòu)建社區(qū)服務體系，創(chuàng)新社區(qū)治理方式

大數(shù)據(jù)只有與人發(fā)生了關(guān)系，展示了人類行為的規(guī)律性，才真正具有意義。成華區(qū)運用大數(shù)據(jù)這一原理，一是構(gòu)建社區(qū)治理體系，密切干群關(guān)系。按照社區(qū)自治細胞化、事務民主化、院落自治化、管理規(guī)范化、服務社會化、社區(qū)干部教育全域化的要求，構(gòu)建“大社區(qū)”的工作格局。目前，全區(qū)97個社區(qū)均建立居民議事會制度，每個社區(qū)還設立了社區(qū)民意代表、民情受理室、社情民意受理箱。部分社區(qū)還建立了“社區(qū)事務新聞發(fā)言人”、“居民代表聯(lián)系戶”等制度，有效密切了干群關(guān)系。二是建立社區(qū)全域服務體系，讓服務精細全域化。組建社區(qū)服務聯(lián)盟，探索政府購買服務的方法、途徑和范圍，提升社區(qū)網(wǎng)格化的服務能力。在20多個社區(qū)實施“扁平一體化”管理，通過“小網(wǎng)格”實施“大服務、組團服務”，實現(xiàn)服務動態(tài)化、人性化。三是構(gòu)建“區(qū)—街道—社區(qū)—院落”四級服務體系，提升公共服務水平。區(qū)政務中心通過服務內(nèi)容和方式的拓展，集辦事服務、政民互動和信息資訊服務于一體；街道便民服務中心承上啟下，強化綜合服務、管理、社區(qū)服務指導；社區(qū)服務站則直接面對群眾，主要開展醫(yī)保社保、民政救助、養(yǎng)老助殘、文化教育等公共服務，開設市民講堂、藝術(shù)畫廊，開展少年之家、心理咨詢等特色服務，打造“社區(qū)會所”、“老人家空間”、“430”學校等各種服務平臺；院落則在社區(qū)的指導下，為群眾提供形式多樣、零距離的社區(qū)服務。

二、成華區(qū)運用大數(shù)據(jù)創(chuàng)新城市社區(qū)治理的主要成效

大數(shù)據(jù)是新形勢下提升治理能力和水平的重要手段，成華區(qū)通過運用大數(shù)據(jù)創(chuàng)新城市社區(qū)治理，取得了明顯成效。

（一）社區(qū)公共服務效能得到極大提升

大數(shù)據(jù)技術(shù)的最終目的，就是通過數(shù)據(jù)信息為人類社會服務，與我們黨全心全意為人民服務的根本宗旨是一致的。成華區(qū)著眼于滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要，著眼于保障人民群眾依法享有各項權(quán)益，著眼于創(chuàng)造人民群眾平等發(fā)展的社會環(huán)境，不斷使人民群眾得到更多實惠。一是網(wǎng)絡化管理落實到位，社區(qū)管理者變成了“服務員”。按照“任務相當、方便管理、界定清晰”的要求和社區(qū)居民分布、人口構(gòu)成等實際狀況，根據(jù)社區(qū)管理類型、服務對象、服務戶數(shù)、服務面積以及物業(yè)管理狀況等因素，按每個網(wǎng)格300戶—500戶的標準，將14個街道所屬的97個社區(qū)劃分兩個片區(qū)400多個網(wǎng)格，橫向到邊、縱向到底，不留空白區(qū)域，實現(xiàn)了全覆蓋。配備1200多名社區(qū)網(wǎng)格負責人和網(wǎng)格員，負責政策宣傳、社情民意的收集、入戶調(diào)查、協(xié)調(diào)處理居民矛盾糾紛和突發(fā)事件、協(xié)助辦理各項公共服務等事項，并通過建立工作臺帳，填寫日常工作記錄。同時，強化考評，規(guī)范社區(qū)工作者補貼和績效獎勵標準，建立與其承擔的工作任務相匹配的薪酬體系，充分調(diào)動社區(qū)工作者的積極性、主動性。二是變等客上門為問需服務。將現(xiàn)有社區(qū)勞動保障站、流動人口管理站等機構(gòu)統(tǒng)一整合到“社區(qū)服務站”，形成“兩委一站”運行模式，并將社區(qū)“兩委”成員、服務站人員、各類協(xié)管員、社區(qū)大學生等整合使用，要求社區(qū)網(wǎng)格員對服務事項“一專多能”，對居民日常事務“一口清”。統(tǒng)一編制了《社區(qū)網(wǎng)格化工作手冊》，繪制網(wǎng)格信息處置流程，實現(xiàn)了社區(qū)服務的“隨叫隨到、民思我想、民困我?guī)汀?。三是實施惠民工程，社區(qū)公共服務效能得到強化。通過門戶網(wǎng)站、政務微博等形式搭建網(wǎng)絡問政平臺，及時收集、研判、反應社情民意。成立社區(qū)網(wǎng)格化服務聯(lián)盟，及時征詢社區(qū)居民意見和建議，對服務渠道和內(nèi)容進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，進一步拓寬服務渠道，增加服務內(nèi)容。將網(wǎng)格化管理服務與老舊院落改造、文明院落打造同步推進，大力推廣社區(qū)環(huán)境自治協(xié)會模式，實現(xiàn)了社區(qū)院落整治與居民自治有效結(jié)合。第四，強化志愿服務，實施了社會組織的培育發(fā)展工程。建立區(qū)社會組織聯(lián)合會和孵化基地，大力引進培養(yǎng)社會組織，重點培育公益服務類社會組織，盡量將不該管的事交由市場、社會組織來承擔。目前，全區(qū)共登記各類社會組織359家，備案類社會組織1339家。第五，規(guī)范服務，實施了社區(qū)標準化建設工程。引入CIS（企業(yè)識別系統(tǒng)）理念，對社區(qū)標識標牌、服務設施及辦公活動場地進行規(guī)范設計，實現(xiàn)社區(qū)形象和網(wǎng)格化服務內(nèi)容的規(guī)范和統(tǒng)一，提升成華區(qū)社區(qū)的整體形象。第六，增強社區(qū)凝聚力，實施了社區(qū)文化品牌工程。全面推進“一區(qū)一品牌、一居一特色”文化品牌建設工程，采取“政府指導、社團組織、文藝發(fā)動、居民參與”的方式，讓社區(qū)“唱起來、跳起來”，增強社區(qū)的凝聚力和幸福指數(shù)。第七，激發(fā)“網(wǎng)格”活力，實施社工人才工程。完善長效培訓機制，加快社工專業(yè)化步伐，與市和諧社區(qū)發(fā)展促進會等社團組織攜手，開展了“社區(qū)繼續(xù)教育”活動，對社區(qū)工作者進行網(wǎng)格化專題輪訓，力爭80%的社區(qū)至少配備1名社工師。

（二）社區(qū)居民自治能力明顯增強

城市社區(qū)治理的最終目的是增強社區(qū)居民自我管理和自我服務能力。成華區(qū)以培育發(fā)展社會組織，拓寬群眾自我管理自我服務渠道為重點，通過出臺《社區(qū)社會組織培育和發(fā)展管理實施方案》等一系列文件，積極探索政府購買服務的方式，大力培育公益性社會組織，努力構(gòu)架“多方參與、利益協(xié)調(diào)、共駐共建、管理有序”的社區(qū)管理運行機制，不斷拓寬服務渠道。通過街道工作向社區(qū)下沉，優(yōu)化社區(qū)基層治理結(jié)構(gòu)，讓居民全方位參與社區(qū)建設，初步構(gòu)建了社會廣泛參與的“大社區(qū)”的工作格局和社區(qū)基層治理體系。目前，成華區(qū)在97個社區(qū)全面建立了居民議事會制度，在農(nóng)民集中居住區(qū)建立了“居民代表聯(lián)系戶制度”，每個社區(qū)均設立了社區(qū)民意代表、民情受理室、社情民意受理箱，多數(shù)社區(qū)實行了“社區(qū)事務新聞發(fā)言人”制度，社會組織作用不斷強化，社區(qū)自治組織、社會組織、企事業(yè)單位、志愿者和社區(qū)群眾參與社區(qū)管理服務的熱情高漲，社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督的能力明顯增強。

（三）社區(qū)居民公共服務制度不斷完善

運用大數(shù)據(jù)創(chuàng)新城市社區(qū)治理，提升城市社區(qū)居民服務效能，必須有制度作為保障。成華區(qū)為保障社區(qū)治理規(guī)范有序推進，制定出臺了《關(guān)于調(diào)整街道財政管理體制的意見》等政策，把保障和改善民生作為公共財政支出的主要投向，確立了“明確事權(quán)范圍、核定收支基數(shù)、區(qū)街財力分成、轉(zhuǎn)移支付補助”的改革框架，為推行網(wǎng)格化管理服務提供了財力保障。對街道經(jīng)濟和社會職能進行剝離，明確街道辦事處的目標考核內(nèi)容為“社會管理和公共服務”，徹底調(diào)整了多年以來經(jīng)濟目標占絕對優(yōu)勢的街道目標考核體系。區(qū)級各部門、各街道確需由社區(qū)承擔的臨時性、非常規(guī)性工作，按照“權(quán)隨責走、費隨事轉(zhuǎn)”原則，委托給社區(qū)或社區(qū)社會組織承擔。

三、啟示與思考

大數(shù)據(jù)作為信息社會發(fā)展的一個新生事物，已被廣泛運用。因此，在城市社區(qū)治理中，我們要運用大數(shù)據(jù)技術(shù)，實現(xiàn)城市社區(qū)居民自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督的目標。成華區(qū)的實踐探索，使我們得到以下啟示與思考。

（一）大數(shù)據(jù)技術(shù)對城市社區(qū)治理的作用需要進一步深化認識

認識是行動的前提，只有認識到位，才能產(chǎn)生好的效果。隨著數(shù)據(jù)信息作為國家戰(zhàn)略資產(chǎn)意識的增強，以及越來越多的國家將數(shù)據(jù)管理上升到戰(zhàn)略層面，大數(shù)據(jù)勢必會以更加積極的姿態(tài)進入到經(jīng)濟、政治、文化、社會建設和政府治理以及城市社區(qū)治理等各個領(lǐng)域。大數(shù)據(jù)時代是一個將數(shù)據(jù)當作核心資產(chǎn)的時代，數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出戰(zhàn)略化、資產(chǎn)化和社會化等特征。將大數(shù)據(jù)運用于城市社區(qū)治理，對城市社區(qū)治理理念、治理方式、治理內(nèi)容、治理手段、治理考核標準、治理信息反饋等產(chǎn)生不同程度的影響。在看待大數(shù)據(jù)時，要建立全面、系統(tǒng)的大數(shù)據(jù)意識，要看到大數(shù)據(jù)在創(chuàng)造社會價值、變革行為方式等社會屬性的“大”，而不僅僅只是其物理屬性的“大”。通過分析得出，在城市社區(qū)治理中，傳統(tǒng)數(shù)據(jù)與大數(shù)據(jù)具有明顯差別：傳統(tǒng)數(shù)據(jù)詮釋宏觀、整體的狀況，用于影響城市治理的政策與決策；大數(shù)據(jù)除分析宏觀外，可以分析微觀、個體狀況，體現(xiàn)個體化、多樣性服務。因此，城市管理者要加強學習，研究分析大數(shù)據(jù)對城市社區(qū)治理帶來的機遇與挑戰(zhàn)，積極主動將大數(shù)據(jù)運用到城市社區(qū)治理中，提升城市社區(qū)治理能力與水平。

（二）大數(shù)據(jù)時代城市社區(qū)治理必須轉(zhuǎn)變思維與更新理念

大數(shù)據(jù)發(fā)展到今天，其內(nèi)涵已經(jīng)不僅僅局限于技術(shù)維度，而是在演變過程中其概念和涵義不斷擴展，進而形成了一個語義更加豐富、維度更加多元的綜合性的概念。因此，在城市社區(qū)治理中，要轉(zhuǎn)變治理思維，更新治理觀念。一是確立辯證統(tǒng)一思維。即用辯證唯物主義的世界觀和方法論指導城市社區(qū)治理。習近平總書記指出：“要學習掌握認識和實踐辯證關(guān)系的原理，堅持實踐第一的觀點，不斷推進實踐基礎上的理論創(chuàng)新。”因此，在城市社區(qū)治理中，要堅持物質(zhì)第一性，精神第二性的哲學原理，抓好“維護好群眾切身利益”這一主要矛盾，用運動的、發(fā)展的、彼此聯(lián)系的觀點處理城市社區(qū)的各種問題。二是關(guān)聯(lián)的思考問題。要加強調(diào)查研究，堅持發(fā)展而不是靜止、全面而不是片面、系統(tǒng)而不是零散、普遍聯(lián)系而不是單一孤立地觀察事物，準確把握客觀實際，真正掌握規(guī)律，妥善處理各種重大關(guān)系。城市管理者在社區(qū)治理中，無論認識問題、分析問題、思考問題，還是解決問題，都需要進行“關(guān)聯(lián)”分析，包括人的關(guān)聯(lián)、物的關(guān)聯(lián)、人與物的關(guān)聯(lián)、生態(tài)環(huán)境的關(guān)聯(lián)、經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)聯(lián)、區(qū)域地理位置空間的關(guān)聯(lián)、社區(qū)之間的關(guān)聯(lián)、多維度的關(guān)聯(lián)等，妥善處理好城市社區(qū)治理中的各種關(guān)系。三是增強法治理念。在城市社區(qū)治理中，要祟尚法律，敬畏規(guī)則，尊法守法，嚴格依法辦事，要善于運用法治思維和法治方式處理和解決城市治理中各方面的問題。四是以新型行政文化引領(lǐng)。新型行政文化稱之為政府公共行政管理的靈魂，通過新型行政文化，增強地方政府管理創(chuàng)新的內(nèi)生動力，塑造“服務、高效、廉潔、法治、創(chuàng)新”的現(xiàn)代公共行政精神，不斷提升領(lǐng)導干部的學習力、執(zhí)行力、信息力和協(xié)同力，培育良好的行政風格、行政態(tài)度、行政作風、行政風氣。

四、大數(shù)據(jù)時代城市社區(qū)治理必須創(chuàng)新治理方式

大數(shù)據(jù)技術(shù)的戰(zhàn)略意義不僅需要掌握龐大的數(shù)據(jù)信息，而且要對眾多的數(shù)據(jù)信息進行專業(yè)化分析與處理，用于推動管理改革創(chuàng)新。大數(shù)據(jù)時代的到來，是傳統(tǒng)社區(qū)管理走向科學治理的重大機遇。這就要求地方政府要創(chuàng)新治理方式。一是推行精細化治理。它是一種以最大限度地減少管理所占用的資源和降低管理成本為主要目標的治理方式。其要求：在制定政策與決策是，要闡明政策、決策、任務的內(nèi)容、目的和意義；將執(zhí)行的責任落實到具體的部門和個人，多部門或多人共同執(zhí)行時，明確誰是唯一責任人或第一責任人、第二責任人、相關(guān)責任人；提出執(zhí)行的質(zhì)量和數(shù)量標準、進度要求、完成時限；對執(zhí)行的重點、難點、易出差錯之處給予提示；說明操作方法和流程；建立嚴格的檢查考核評估、監(jiān)督和責任追究制度。二是推行柔性治理。即變整治為疏導，變剛性為柔性，以體現(xiàn)人性化治理。在大數(shù)據(jù)時代背景下，沒有任何人能掌握知識的絕對權(quán)，必須對獲得的數(shù)據(jù)信息進行認真分析，了解現(xiàn)狀，分析原因，提出對策措施。因此，在城市社區(qū)治理中要遵循平等和尊重、信息共享、虛擬整合、競爭性合作、差異性互補等基本原則，實現(xiàn)社區(qū)治理的人性化。三是推行問題導向治理。即根據(jù)事物之間相互聯(lián)系和相互制約的原理，把問題作為切入點，以挖掘問題和有效解決問題為核心的管理方法。要深入調(diào)查研究，找準問題；實事求是，客觀、全面、本質(zhì)地認識問題，分析問題產(chǎn)生的原因、因果關(guān)系、相互聯(lián)系和難易程度，然后妥善處理問題。四是推行“契約化”治理。契約原本是民事法律的基本制度，指平等主體之間為了達到某種目的，在追求各自利益的基礎上簽訂的一種協(xié)議。政府可借鑒這種方式，通過書面形式達成協(xié)議，明確各自權(quán)利和義務，實現(xiàn)各自利益最大化。五是推行“加減乘除法”治理。做好加法，即增加公共產(chǎn)品供給，強化公共服務，改善和保障民生。做好減法，即減政放權(quán)、減少行政審批項目、減少管理，減少環(huán)節(jié)，減少手續(xù)，減少層級，減少衙門習氣，減少治理成本。做好乘法，即借用乘法倍增力，創(chuàng)新管理、務求實效，放大工作效應。做好除法，即消除思想障礙，清除以權(quán)謀私、官僚主義、形式主義、貪圖享受等不良風氣，營造社區(qū)良好文化氛圍。

［1］唐斯斯.大數(shù)據(jù)對政府治理的影響及挑戰(zhàn)［J］.電子政務，2014（06）.