關(guān)于我國掛職制度的幾點思考

孫國棟，潘 洋

(1．安徽醫(yī)科大學，安徽 合肥 230601;2．安徽省擔保集團，安徽 合肥 230001)

黨的十八大報告指出:“堅持和發(fā)展中國特色社會主義，關(guān)鍵在于建設一支政治堅定、能力過硬、作風優(yōu)良、奮發(fā)有為的執(zhí)政骨干隊伍?！薄皟?yōu)化領導班子配備和干部隊伍結(jié)構(gòu)，注重從基層一線培養(yǎng)選拔干部，拓寬社會優(yōu)秀人才進入黨政干部隊伍渠道。加強和改進干部培訓，加大培養(yǎng)選拔優(yōu)秀年輕干部力度?！毙率兰o新階段，我黨要大力建設高素質(zhì)的執(zhí)政骨干隊伍，不斷提高黨的領導水平和執(zhí)政水平以及拒腐防變和抵御風險能力，就必須進一步深化干部人事制度改革。作為干部人事制度改革的重要方式，掛職鍛煉在優(yōu)化干部隊伍結(jié)構(gòu)、培養(yǎng)選拔優(yōu)秀年輕干部的過程中有著重要作用。

一、中國掛職制度的形成歷史及其“中國特色”

(一)形成歷史

中國掛職鍛煉制度可以上溯至20世紀30年代，當時日本帝國主義大肆入侵中國，為進一步鍛煉我黨年輕干部和投奔延安的青年學生，黨中央根據(jù)革命形勢的發(fā)展，大規(guī)模地選派干部、知識分子和學生“下鄉(xiāng)”，在對農(nóng)村社會進行改造的同時，使前者接受自我思想教育，增強與群眾的聯(lián)系、感情，可謂中國掛職的雛形。建國后，我黨為保障土地改革運動的順利進行，下派工作組、優(yōu)秀干部到農(nóng)村“蹲點”指導農(nóng)村工作;到了“文革”期間，這一形式變相發(fā)展成“上山下鄉(xiāng)”運動，即政府組織城市“知識青年”離開城市，在農(nóng)村勞動、定居的政治運動。“上山下鄉(xiāng)”主觀上是為了消滅“三大差別”(即工農(nóng)差別、城鄉(xiāng)差別和體力與腦力勞動差別)，雖帶有積極的理想主義色彩，但一定程度上改造了城市青年的思想也使其得到了鍛煉，對農(nóng)村、山村和下層生活有了親身體會，也開發(fā)了農(nóng)村和邊疆地區(qū);但由于此時的下鄉(xiāng)運動是基于“文革”背景下實施的，也造成了諸如教育荒廢、家庭分離等問題。直到20世紀90年代，黨中央國務院還從縣以上黨政機關(guān)抽調(diào)干部下農(nóng)村以工作隊的形式深入宣傳黨的路線、方針和政策，此舉旨在培養(yǎng)鍛煉公務員、推進公務員法制化進程。

真正意義上的“掛職鍛煉”，始于1993年10月施行的《國家公務員暫行條例》。該《條例》規(guī)定:國家公務員實行交流制度。掛職鍛煉作為交流制度的一種重要方式，是指國家行政機關(guān)有計劃地選派在職國家公務員在一定時間內(nèi)到基層機關(guān)或企事業(yè)單位擔任一定職務。在掛職鍛煉期間，不改變與原機關(guān)的人事行政關(guān)系。掛職鍛煉制度通過交流、任職，為國家行政機關(guān)、企事業(yè)單位培養(yǎng)了大批優(yōu)秀人才，同時也在一定時期內(nèi)為基層或企事業(yè)單位的發(fā)展注入了新的活力，這些下派干部為基層帶來了新的工作理念與工作作風，為我國經(jīng)濟和社會的發(fā)展做出了較大的貢獻。

2000年6月，中組部在《深化干部人事制度改革綱要》中要求“有計劃地選派西部地區(qū)的干部到中央、國家機關(guān)和東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)掛職鍛煉”，又一次對干部掛職做出了明確定位，并稱之為“干部掛職鍛煉制度”。這意味著掛職鍛煉制度成為深化黨政領導干部選拔任用制度改革，推進黨政領導干部能上能下的一項重要制度得到了進一步確認。

(二)中國特色

2006年施行的《中華人民共和國公務員法》十一章第六十六條規(guī)定:“根據(jù)培養(yǎng)鍛煉公務員的需要，可以選派公務員到下級機關(guān)或者上級機關(guān)、其他地區(qū)機關(guān)以及國有企業(yè)事業(yè)單位掛職鍛煉。公務員在掛職鍛煉期間，不改變與原機關(guān)的人事關(guān)系?！边@樣就把掛職鍛煉制度根據(jù)實踐發(fā)展和現(xiàn)實要求作了進一步完善和拓展。掛職鍛煉具有諸多形式，從掛職流向上來看，主要包括下掛、上掛、平掛和外掛等形式。然而，在現(xiàn)實政治生活中，許多地方政府突破常規(guī)，創(chuàng)造了豐富多彩的掛職鍛煉形式。譬如“平掛”，即國家各部門之間、各對口省市之間實施大量的交流干部互相掛職，如“援藏”“支邊”等。另外，還有“外掛”，這是中國特色的掛職制度的延伸和拓展，即中國地方政府和外國地方地府互派公務員到對方相關(guān)、相近部門進行掛職，以學習經(jīng)驗、交流公務為目的。

掛職人員按職務安排和工作強度來劃分，一般包括兩種類型:一是虛職，如副書記、書記助理、農(nóng)村工作指導員;二是實職，包括副縣長、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委副書記、副鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長、街道黨工委副書記等黨政副職和村黨支部書記等少量正職。一般情況下，下派掛職一般擔任實職居多，而去異地掛職和“上掛”，絕大多數(shù)都是出任虛職。出現(xiàn)這種情況往往跟掛職性質(zhì)、派出單位和接收單位的態(tài)度有密切關(guān)系。

按照掛職領域來劃分，掛職還可以分為地區(qū)交叉掛、行業(yè)交叉掛、職位交叉掛等。地區(qū)交叉掛一般是指在跨地區(qū)甚至國家間實施干部交流制度，如2000年以來，中組部、統(tǒng)戰(zhàn)部和國家民委每年聯(lián)合組織西部地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)干部到中央國家機關(guān)和發(fā)達地區(qū)掛職，這是“上掛”形式的地區(qū)交叉掛;“外掛”也是地區(qū)交叉掛的特例。行業(yè)交叉掛一般是指掛職干部突破行業(yè)界限，在黨政、群團、企業(yè)、事業(yè)單位等領域進行跨行業(yè)的干部交流，如團中央和教育部聯(lián)合實施的選派高校共青團干部到縣級團委基層鍛煉，也是高等院校與地方政府合作共建，促進青年干部成長的嶄新模式;另外，北京高校法學學者到基層檢察院掛職副檢察長也是這方面的創(chuàng)新案例。職位交叉掛一般情況是指掛職干部在派出單位、接收單位具有雙重或者多重身份并且掛職職位的性質(zhì)出現(xiàn)較大變化，如省級以上國有企業(yè)的中層干部到縣級人民政府掛職副縣長，等等。

按照掛職時間來劃分，下掛職時間一般為一年或兩年，還有較長的，如“援藏”“援疆”“支邊”等掛職時間;“外掛”時間一般是半年。

但掛職類型無論是按流向、地域，還是領域與時間劃分，它們都有著共同點，即掛職人員的人事關(guān)系和工資關(guān)系均保留在原單位，改變的僅是其在掛職期間的工作關(guān)系。

二、中國掛職制度的必要性及其存在的困境

綜觀國際國內(nèi)大勢，世情、國情、黨情繼續(xù)發(fā)生深刻變化，經(jīng)濟全球化、政治多極化和文化多元化交融、交匯，發(fā)展機遇和風險挑戰(zhàn)并存交織。當今世界正處在大發(fā)展大變革大調(diào)整時期，要鞏固黨的執(zhí)政地位、實現(xiàn)執(zhí)政使命兩個重大課題，不斷提高黨的領導水平和執(zhí)政水平以及拒腐防變和抵御風險能力，就必須進一步改革干部人事制度，培養(yǎng)、選拔優(yōu)秀年輕干部。

掛職鍛煉制度作為深化干部人事制度改革、干部交流制度的一種模式，在培養(yǎng)青年優(yōu)秀干部、提高青年干部工作能力、優(yōu)化領導班子配備和干部隊伍結(jié)構(gòu)等方面發(fā)揮了重要作用，成為我國政府部門人力資源開發(fā)的重要途徑。但在實踐操作中，掛職鍛煉制度也存在“走樣”和一些不容忽視的問題，制約了我國干部交流制度的進一步發(fā)展。

1．實施單位對掛職干部的鍛煉和培養(yǎng)缺乏科學、合理的規(guī)劃，缺乏統(tǒng)一性的指導文件。實施單位根據(jù)《公務員法》干部交流制度，為了鍛煉、培養(yǎng)本系統(tǒng)的年輕干部，一般是以專門文件的形式進行規(guī)定，對掛職工作進行部署和安排，但各級政府在貫徹、落實上一級部門、政府下發(fā)文件的過程中，缺少可具操作性和實用性比較強的全國統(tǒng)一或全省統(tǒng)一的管理條例和制度，致使掛職形式違背制定初衷，從而“走形”。另外，即使各級政府部門根據(jù)自身的情況頒布一些掛職管理條例和考核制度，但是內(nèi)容也都比較簡單抽象，在實踐中無法作為操作的依據(jù)，這也為不合理的掛職運作創(chuàng)造了可伸縮的空間。

2．派出單位、接收單位心態(tài)不正，缺乏溝通與合作機制。派出單位的“吃虧心態(tài)”:實施單位為了促進基層發(fā)展，保證自己實施的掛職任務順利完成，一般要求各單位要嚴格遵守選派人員標準，必須選派政治堅定、年富力強而又具有很高組織才能的干部，將本單位年輕的、有培養(yǎng)前途的公務員派出去掛職，對自身來說，在短期內(nèi)的工作上無疑是一種損失，而且還要負擔掛職人員的工資獎金、差旅費以及掛職補貼。所以，有的派出單位在選拔掛職人員過程中，往往不能從人才培養(yǎng)的長遠計劃出發(fā)，存在著消極應付上級差事的思想，因而會存在把關(guān)不嚴、選派對象素質(zhì)不高、年齡偏大等現(xiàn)象，難以滿足接收單位對人才的需求情況。

接收單位的“應付心態(tài)”:接收單位重視程度不夠，認為掛職干部既不熟悉人事環(huán)境和工作業(yè)務，又不熟悉地方“潛規(guī)則”，僅熟悉當?shù)厥屡c人，就要花費半年左右時間。最后一個月左右還要寫總結(jié)、考核等，對掛職時間為一年的干部而言，真正工作的時間也就是三四個月，掛職結(jié)束后還要與接收單位進行工作交接，費時費力，所以接收單位一般不給掛職干部實質(zhì)性的工作，僅僅讓其“掛名”或者擔任虛職，有名無實，自然而然地使掛職干部得不到實質(zhì)性的鍛煉。還有，就是派出單位和接收單位各自的事務均較繁雜，無暇顧及掛職干部，雙方就掛職干部的工作、生活和身心健康缺乏相應的溝通與協(xié)調(diào)。

3．掛職干部的監(jiān)管和考核機制不健全，缺乏完整統(tǒng)一的管理條例和制度。目前，在我國還沒有領導干部掛職培養(yǎng)的統(tǒng)一法規(guī)，掛職干部身份的雙重性和特殊性，容易使他們游離于派出單位和接收單位的監(jiān)管和考核機制之外，從而導致對掛職干部的管理和教育出現(xiàn)真空和死角。一方面，派出單位的組織部門鞭長莫及，無暇對掛職干部進行全程跟蹤管理，只能定期到掛職地進行形式上的看望;另一方面，接收單位的組織部門由于將掛職干部的鍛煉工作作為一項政治任務完成，而且基于掛職干部的短期任職考慮，并不重視對干部掛職期間的實質(zhì)監(jiān)管。在這種管理的真空下，干部掛職的形式主義十分嚴重，能夠在掛職地做出實質(zhì)的、開創(chuàng)性成績的干部并不太多。不少掛職干部在掛職單位工作不上心，沉溺于營造“人脈”之中，更有甚者違法亂紀，走上犯罪道路。有些派出單位和接收單位對掛職干部采取放任自流的態(tài)度使掛職干部處于無人管理的“真空”狀態(tài);有些派出單位和接收單位聯(lián)系不夠緊密，對掛職干部的管理經(jīng)常會出現(xiàn)空當;有些接收單位把掛職干部特別是“下掛”干部視為“貴客”，疏于管理或管理不嚴，對干部掛職期滿后缺乏認真的考核。因此，管理上的疏漏致使干部掛職工作常常流于形式。

4．接收單位當?shù)氐恼紊鷳B(tài)環(huán)境不佳，容易造成掛職干部的工作作風不正，引發(fā)犯罪“政治生態(tài)環(huán)境是政治主體、政治組織、政治制度和政治文化等的綜合體。良好的政治生態(tài)環(huán)境有利于規(guī)范主體的行為方式，有利于協(xié)調(diào)政治主體之間的關(guān)系。”［1］(P12)作為政治主體的其中一種，掛職干部尤其是“下掛”干部一般是到基層政府掛職，基層政府由于受傳統(tǒng)政治文化和特定政治文化的雙重因素影響，在這種政治生態(tài)環(huán)境下，往往為權(quán)力尋租提供了滋生的溫床。掛職干部由于是初來乍到，又具有想與當?shù)馗刹看虺梢黄膬A斜心態(tài)，容易受到當?shù)夭涣颊紊鷳B(tài)環(huán)境的影響，使部分掛職干部在工作實踐中放棄了黨性原則，甚至走上犯罪的道路。如此結(jié)果，不但對自己沒有起到正導向鍛煉的效用，還損害了黨和政府的形象。

5．掛職干部本身認識不足，角色出現(xiàn)偏離。［2］鑒于上述存在的主客觀弊端，以及掛職干部存在“過客”“鍍金”心態(tài)，造成掛職干部自身角色定位不清，經(jīng)常出現(xiàn)“空位”“越位”或者“缺位”現(xiàn)象。部分掛職干部以“局外人”身份為人處事，不敢主動介入工作，變“客”為“主”;有的掛職干部借助原單位的強勢地位充當“指導員”，做事眼高手低，但又對事情指手畫腳;還有一些掛職干部為了能更早、更好地融入當?shù)亍叭ψ印敝?，不惜放棄原則，借助自己的人脈資源和原單位的組織資源，使用“潛規(guī)則”千方百計從上級政府爭取項目、貸款和財政專項資金，以顯示自己的實力，進而贏得接收單位的認同。上述這些認識均影響掛職干部的健康成長。

可見，中國掛職鍛煉制度在實際操作中存在著諸多問題。鑒于掛職鍛煉制度在當今公務員交流中的重要作用以及國家下發(fā)的關(guān)于掛職鍛煉制度的若干政策，迫使我們必須高度重視掛職鍛煉制度的建設、完善和創(chuàng)新。

三、創(chuàng)新中國掛職制度的若干途徑

掛職鍛煉制度在加強公務員經(jīng)驗交流，促進年輕干部健康成長和提升公務員綜合素質(zhì)中有著重要地位和作用。當前黨的建設面臨的“四大考驗”“四大危險”，要求我們在黨管人才的前提下，必須堅持科學發(fā)展，以人為本，加強制度建設，完善機制體制，營造良好的掛職環(huán)境，從而更好更快地促進掛職干部健康成長。

1．以科學發(fā)展觀為指導，制定符合中國國情、具有“中國特色”的科學合理的掛職鍛煉制度。實施單位根據(jù)《公務員法》干部交流制度，對掛職干部的鍛煉、培養(yǎng)，制定科學、合理的規(guī)劃以及統(tǒng)一性的指導文件。并根據(jù)實際情況，使掛職文件成為可操作性和實用性比較強的全國統(tǒng)一或全省統(tǒng)一的管理條例和制度。干部管理部門要建立起一套科學合理、行之有效的管理體制和辦法，確保管理工作制度化、常態(tài)化，使掛職干部管理工作有法可依、有章可循。另外，提高崗前培訓的針對性，掛職實施單位要著力從思想政治意識、工作方法、當?shù)匚幕确矫嬗枰源罅ε嘤?，整合教育資源，探索建立動態(tài)管理的教育培訓師資庫，研究建立跨省、跨地區(qū)的資源共享保障體系，探索利用社會培訓資源服務年輕干部教育培養(yǎng)的有效辦法和途徑，并要了解年輕干部培養(yǎng)需求，加大掛職干部的培訓力度，不能以會議代替培訓，更不能不予以培訓。

2．以人為本。以人為本是科學發(fā)展觀的核心，要堅持以人為本，理解掛職干部、尊重掛職干部、關(guān)心掛職干部，把滿足掛職干部的全面需求和促進掛職干部的全面發(fā)展作為實施單位、派出單位和接收單位三者進行掛職工作的根本出發(fā)點和落腳點，對掛職鍛煉工作注入人文關(guān)懷，不能一味要經(jīng)濟效益，更要突出“人味”。因此，實施單位要根據(jù)實際制定的掛職鍛煉實施細則，加強后備干部創(chuàng)新保障體系建設。派出單位要積極支持和配合整個掛職工作，讓掛職干部與派出單位具體工作脫鉤，不再為掛職干部安排本單位的業(yè)務，并妥善處理外出掛職干部留下工作的銜接和人員的調(diào)配問題。還要時刻關(guān)注掛職干部的生活、學習和工作情況，避免出現(xiàn)“工作上兩邊忙，管理上兩邊松，生活上兩不管”的現(xiàn)象。接收單位要對掛職干部進行業(yè)務幫助、指導和管理，對掛職干部要放心、放開、放手，并在工作中可能出現(xiàn)的問題、失誤予以適當寬容，并能及時對其進行補救，使失誤降到最低，使掛職鍛煉工作真正取得實效，掛職干部真正得到鍛煉。

3．完善健全制度，實施單位、派出單位、接收單位和掛職人員之間權(quán)責要明確。鄧小平同志提出，“制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性?！薄秶夜珓諉T法》第六十六條為掛職的實施提供了基本依據(jù)，但僅僅只是作為公務員交流的形式之一被簡單提及，缺乏具體的操作規(guī)定，對掛職的具體實施并沒有作出詳細的規(guī)范。因此，實施單位要健全管理體制和銜接機制，出臺相關(guān)制度文件，對干部掛職鍛煉工作的管理模式、工作程序、選派條件、跟蹤監(jiān)督、掛用結(jié)合、組織領導等作出科學細致的規(guī)定，逐步使這項工作科學化、規(guī)范化、制度化、程序化。要建立一套科學合理、行之有效的激勵機制，全面落實有關(guān)掛職工作政策，各地區(qū)還需要根據(jù)實際，制定本單位內(nèi)部關(guān)于掛職的實施辦法，如制定《關(guān)于加強干部掛職鍛煉的暫行辦法》《掛職干部考核辦法》等規(guī)章制度。另外，派出單位、接收單位要權(quán)責明確、相互配合派出單位要嚴格選拔標準，真正把符合條件的年輕干部選派到基層去掛職鍛煉，同時要加強監(jiān)督管理，跟蹤考察。接收單位要嚴格要求、嚴格管理、嚴格監(jiān)督，要經(jīng)常給掛職干部交任務壓擔子，創(chuàng)造有利于學習、鍛煉、提升的環(huán)境條件。尤其是接收單位的組織部門要對掛職干部進行從嚴監(jiān)管，要采用科學的方法，嚴格績效管理，推行民意調(diào)查和實績分析，通過日常觀察掛職鍛煉考察、專項測評、定期訪談、年終考評等方法，全面評價實績。要充實考核內(nèi)容，全面考核干部的德、能、勤、績、廉，既要注重考核工作實績，更要注重考核思想政治和道德品質(zhì)要進一步采取可具操作性的措施，防止和克服考核失真、失實現(xiàn)象。要注重跟蹤管理，加強與選派干部的交流溝通，隨時掌握其思想動態(tài)，增強管理的有效性。要實施動態(tài)管理，通過建立掛職干部在鍛煉期間的管理檔案，定期將他們的政治思想表現(xiàn)、工作實績、組織紀律等方面的情況記入個人檔案，作為以后考核和提拔使用的依據(jù)。掛職期滿后，組織部門要聯(lián)合掛職單位、紀委等部門，對掛職干部的表現(xiàn)認真地進行民主評議、政績考核及總結(jié)鑒定工作。還有，要落實管理責任。要進一步明確派出單位、接收單位和掛職干部等各主體的權(quán)限和責任，形成掛職干部、派出單位、接收單位“三位一體”的管理格局。要落實工作責任制，將此項工作列入各單位重要議事日程，把掛職年輕干部培養(yǎng)鍛煉工作情況作為班子考核的一項重要內(nèi)容，確保目標和任務的落實，促進選派掛職的年輕干部早日成才，強化互動監(jiān)督，確保年輕干部歷練出實效。

4．加強政治生態(tài)環(huán)境建設，營造有利于年輕干部健康成長的良好氛圍。政治生態(tài)環(huán)境建設的目標，就是實現(xiàn)政治生態(tài)健康、和諧。健康和諧的政治生態(tài)有利于政治主體尤其是掛職干部的積極性、創(chuàng)造性的充分發(fā)揮，從而實現(xiàn)政治主體、政治組織和政治文化的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。因此，掛職單位所在地的黨和政府要積極正確地落實中央制定的各項規(guī)章、制度、政策，切實有效地轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，努力構(gòu)建“職能科學、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”。當?shù)仡I導干部要堅決克服形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風等“四風”問題，以優(yōu)良黨風帶動政風民風，并在工作中“講黨性、重品行、作表率，做社會主義道德的示范者、誠信風尚的引領者、公平正義的維護者”，［3］旗幟鮮明地反對腐敗，努力做到干部清正，政府清廉，政治清明，為掛職干部營造風清氣正、昂揚奮進的政治生態(tài)環(huán)境，為掛職干部健康成長提供良好的精神支撐。

5．掛職干部要加強自律，提高自身修養(yǎng)和工作藝術(shù)。掛職干部是掛職鍛煉中的主角，因此，掛職干部要在保持黨性和原則的前提下，端正掛職動機，真正認識到掛職鍛煉目的。并切實改進工作作風，積極主動融入當?shù)鼗鶎庸ぷ髦腥?，變客為主、變虛為實，要克服“鍍金”思想和短期行為，既不急功近利，也不消極無為，變“鍍金”為“充電”，實現(xiàn)角色轉(zhuǎn)變，正確處理好掛職與任職、理論與實踐、短期鍛煉與長遠發(fā)展的關(guān)系，努力向基層干部、基層群眾學習，珍惜掛職機遇，認真履行好工作職責，自覺地把掛職工作當作自我歷練的過程，當作提高領導能力和工作藝術(shù)水平的過程。掛職干部要謙虛謹慎，不驕不躁，發(fā)揚能吃苦、能戰(zhàn)斗、能奉獻的精神，不越位、不缺位，學會“補位”。同時，加強黨性修養(yǎng)，強化道德素養(yǎng)，注重“慎獨”，做到自重、自省、自警、自勵，在各方面都要嚴格要求自己，自覺遵守各項紀律和掛職單位制定的有關(guān)規(guī)章制度。在掛職實踐中，規(guī)范個人言行，堅持克己奉公、清正廉潔，經(jīng)得住考驗，擋得住誘惑自覺把自己置于當?shù)亟M織、同事和群眾的監(jiān)督之下，從而塑造掛職干部掛職鍛煉期間勤政廉政的良好形象。

［1］章建敏．以科學發(fā)展觀統(tǒng)領安徽政治生態(tài)建設［A］．安徽省社會科學界聯(lián)合會．科學興皖:全面·協(xié)調(diào)·可持續(xù)［C］．合肥:安徽人民出版社，2008．

［2］尹冬華．當代中國掛職現(xiàn)象解析［J］．中共天津市委黨校學報，2008，(3)．

［3］胡錦濤在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報 告 ［EB/OL］．http://news．xinhuanet．com/18cpcnc/2012-11/17/c_113711665．htm．