環(huán)京津貧困地區(qū)在協(xié)同發(fā)展中實(shí)現(xiàn)脫貧問(wèn)題的對(duì)策建議

李 斌，李長(zhǎng)妍

(河北省經(jīng)濟(jì)信息中心，河北石家莊050000)

環(huán)京津貧困帶是指在承德、張家口、保定等京津周邊，存在的一個(gè)貧困程度較深且集中連片的區(qū)域。2005年8月17日，亞洲開(kāi)發(fā)銀行資助的一份調(diào)查報(bào)告首次提出“環(huán)京津貧困帶”的概念。近年來(lái)，“環(huán)京津貧困帶”不僅未能縮小與京津周邊郊縣的貧富差距，反而愈加落后。在我省全面建設(shè)小康社會(huì)的進(jìn)程中，如何讓環(huán)京津貧困地區(qū)在協(xié)同發(fā)展中實(shí)現(xiàn)脫貧，是無(wú)法回避的現(xiàn)實(shí)課題。

一、環(huán)京津貧困地區(qū)落后原因及現(xiàn)實(shí)機(jī)遇

環(huán)京津貧困帶的形成有多方面原因，歸納以來(lái)有如下幾個(gè)方面:

1．自然條件惡劣

環(huán)京津貧困地區(qū)大多位于高寒地帶和深山區(qū)，自然條件惡劣，干旱缺水，災(zāi)害頻繁，生態(tài)環(huán)境脆弱，農(nóng)民抗御自然災(zāi)害的能力較低，脫貧成本高，扶貧困難大，很多地方小災(zāi)小返貧，大災(zāi)大返貧，穩(wěn)定脫貧難度很大。

2．財(cái)力投入不夠

河北省特別是相關(guān)市縣財(cái)力有限，制約了扶貧投入，而山區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)投入成本，分別是平原的20倍和5倍。各級(jí)黨委政府對(duì)這些地區(qū)給予了一定的傾斜和支持，但是，由于總體投入不足，扶持力度不夠，加上地方財(cái)力薄弱，配套困難，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，群眾行路難、吃水難、產(chǎn)品交易難、與外界溝通難、信息利用難等問(wèn)題并沒(méi)有得到根本解決。

3．“政策致貧”因素

環(huán)京津地區(qū)負(fù)有為京津保護(hù)水源和生態(tài)的特殊使命，為了保證京津的供水和生態(tài)環(huán)境，國(guó)家對(duì)這些地區(qū)實(shí)行限制開(kāi)發(fā)政策，“政策致貧”因素不可小覷。比如，在這些地方全面禁牧，嚴(yán)格控制高耗水農(nóng)業(yè)，大規(guī)模關(guān)停高污染企業(yè)等等，在一定程度上導(dǎo)致了這些地區(qū)和周邊地區(qū)發(fā)展差距拉大，增加了脫貧致富難度。

4．人員素質(zhì)差

環(huán)京津地區(qū)各級(jí)政府部門的能力不足，難為扶貧工作提供有效的支撐，縣鄉(xiāng)村各級(jí)干部在發(fā)展中缺少思路與辦法，群眾思想比較保守，對(duì)新事物、新技術(shù)接受能力差，阻礙了脫貧致富步伐。扶貧資金的使用效率低下，扶貧項(xiàng)目難以發(fā)揮應(yīng)有作用，對(duì)扶貧資金的截流和虛報(bào)等違法違規(guī)現(xiàn)象相當(dāng)程度地存在。

目前，京津冀協(xié)同發(fā)展成為重大國(guó)家戰(zhàn)略，為環(huán)京津地區(qū)脫貧提供了重大的歷史發(fā)展機(jī)遇。

二、對(duì)策建議

面對(duì)前所未有的重大機(jī)遇，提出以下建議:

1．圍繞發(fā)展實(shí)際，優(yōu)化貧困縣考核目標(biāo)

在京津冀協(xié)同發(fā)展大局中，河北服務(wù)的角色是不可回避的政治任務(wù)，也是發(fā)展的前提，環(huán)京津貧困帶實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展是必然方向，應(yīng)大力發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)、休閑養(yǎng)老服務(wù)業(yè)等綠色產(chǎn)業(yè)。片面追求GDP已經(jīng)成為過(guò)去，但政府仍存在片面追求多建開(kāi)發(fā)區(qū)、多上大項(xiàng)目、多引招商額的情況，量化考核應(yīng)注重和當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況相結(jié)合，環(huán)京津貧困地區(qū)在確保綠色發(fā)展和扶貧工作的基礎(chǔ)上，改革政績(jī)考核辦法，給予寬松的政策環(huán)境，避免官員追逐短期效應(yīng)。

2．發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，加快脫貧步伐

環(huán)京津貧困帶多處山區(qū)，要調(diào)整和優(yōu)化林木種植結(jié)構(gòu)，把發(fā)展重點(diǎn)由生態(tài)林向經(jīng)濟(jì)林轉(zhuǎn)變，培育壯大林果和林下種養(yǎng)業(yè)，促進(jìn)群眾致富增收。通過(guò)大規(guī)模發(fā)展經(jīng)濟(jì)林，持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境，讓山更綠、水更清、天更藍(lán)，在實(shí)現(xiàn)“綠起來(lái)”的同時(shí)，讓“產(chǎn)業(yè)強(qiáng)起來(lái)、農(nóng)民富起來(lái)”。

保定市要利用目前的有利條件，加快脫貧步伐，打造綠色農(nóng)業(yè)品牌。加快沿太行山高標(biāo)準(zhǔn)公路建設(shè)，結(jié)合承接首都部分行政事業(yè)單位、高等院校、科研院所和醫(yī)療養(yǎng)老等功能疏解，提高綜合承載能力，增強(qiáng)對(duì)駐京外遷企事業(yè)單位的吸引力。太行山區(qū)整合旅游資源，建設(shè)旅游休閑基地，加快高新產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

張承地區(qū)應(yīng)該抓住申辦冬奧會(huì)的良機(jī)，提升基礎(chǔ)設(shè)施水平，改善當(dāng)?shù)厮?、電、路、訊等基本生產(chǎn)生活條件，特別是利用京張高鐵將張家口納入一小時(shí)交通圈的有利條件，積極發(fā)展服務(wù)業(yè)，重點(diǎn)發(fā)展體育、節(jié)水設(shè)施蔬菜、設(shè)施養(yǎng)殖、勞務(wù)經(jīng)濟(jì)等與冬奧會(huì)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)，打造綠色食品品牌，積極發(fā)展旅游、養(yǎng)老和休閑產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)相關(guān)地區(qū)脫貧致富。

3．推動(dòng)建立京津冀“生態(tài)經(jīng)濟(jì)共建區(qū)”

在京津水源地區(qū)域建立“生態(tài)經(jīng)濟(jì)共建區(qū)”，京津冀聯(lián)合制訂并組織實(shí)施區(qū)域特殊的相關(guān)政策。所有大中型生態(tài)建設(shè)和水資源環(huán)境保護(hù)工程由中央和京津冀共同投資，適當(dāng)提高對(duì)工程管護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和村干部待遇水平;加大國(guó)家和省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，在土地使用、開(kāi)發(fā)政策、資金配套上給予傾斜支持。建立水資源產(chǎn)權(quán)制度，按照市場(chǎng)化原則，制定水源地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，達(dá)到消除區(qū)域貧困與保證京津水質(zhì)、環(huán)境治理的雙贏。

4．加大投入，提高基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)服務(wù)水平

要承接京津功能疏解和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，就必須擁有相適應(yīng)的承載能力，環(huán)京津貧困地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施方面的差距無(wú)疑是巨大的，首先就是要加大資金投入，全力改善交通建設(shè)水平，為實(shí)現(xiàn)脫貧提供基礎(chǔ)保障。由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展限制，要把與京津的對(duì)接重點(diǎn)更多地放在第三產(chǎn)業(yè)上，實(shí)現(xiàn)聚人氣、增活力。而承接服務(wù)業(yè)對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)提出了更高的要求，城市基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療、教育、通信都需要加大投入、快速發(fā)展。

5．加強(qiáng)扶貧規(guī)劃統(tǒng)一協(xié)調(diào)，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧

各地都在逐村制定扶貧開(kāi)發(fā)規(guī)劃，在運(yùn)行過(guò)程中，由于缺乏溝通和統(tǒng)一協(xié)調(diào)，經(jīng)濟(jì)作物難以形成規(guī)模效益，影響了扶貧工作的效果。扶貧規(guī)劃在注重體現(xiàn)村民意愿和村內(nèi)特點(diǎn)的同時(shí)，應(yīng)打破村鄉(xiāng)乃至縣的行政界限，鼓勵(lì)有條件的村乃至縣鄉(xiāng)圍繞同一的產(chǎn)品進(jìn)行聯(lián)合開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益和協(xié)同效益最大化。

結(jié)合扶貧規(guī)劃，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，是目前扶貧的重點(diǎn)工作。真正把最困難、最需要幫扶的貧困群眾找出來(lái)，認(rèn)真梳理歸納致貧原因，因戶制宜、因戶施策，“量身定做”個(gè)性化的扶貧措施，切實(shí)提高幫扶的針對(duì)性、有效性，做到精準(zhǔn)扶貧、科學(xué)扶貧，確保貧困群眾真正受益、穩(wěn)定脫貧。

6．加強(qiáng)村干部培訓(xùn)和交流，提高貧困地區(qū)人員素質(zhì)

在目前已有工作的基礎(chǔ)上，加大對(duì)貧困地區(qū)支書(shū)、村主任的培訓(xùn)力度，既要注重知識(shí)傳授，也要組織到富裕村進(jìn)行考察學(xué)習(xí)，鼓勵(lì)先進(jìn)村和落后村采取村村聯(lián)合和村干部結(jié)對(duì)幫扶。加大對(duì)貧困地區(qū)以技能培訓(xùn)和助學(xué)為主的智力幫扶力度，提高勞動(dòng)者素質(zhì)。

7．加大對(duì)貧困地區(qū)的金融支持力度

加快培育村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司等適應(yīng)農(nóng)村需要的金融組織，推進(jìn)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)和網(wǎng)點(diǎn)向基層延伸，創(chuàng)新和豐富適合農(nóng)村發(fā)展需要的金融產(chǎn)品。創(chuàng)新和發(fā)展以擔(dān)保和小額貸款為主的金融信貸幫扶方式。在管理民主、運(yùn)行規(guī)范、帶動(dòng)力強(qiáng)的農(nóng)民合作社和供銷合作社基礎(chǔ)上，培育發(fā)展農(nóng)村合作金融，不斷豐富農(nóng)村地區(qū)金融機(jī)構(gòu)類型，開(kāi)展小額信貸農(nóng)戶自立服務(wù)社項(xiàng)目。

8．扶貧資金使用方式由補(bǔ)貼種地向補(bǔ)貼服務(wù)轉(zhuǎn)變

貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施差，抗風(fēng)險(xiǎn)能力低，種植管理技術(shù)缺乏，一時(shí)的補(bǔ)貼可以獲得現(xiàn)實(shí)的收益，但是面對(duì)自然災(zāi)害，很容易快速返貧，一次的打擊就會(huì)使村民失去信心，收成好時(shí)又會(huì)因?yàn)樾畔⒌娜狈﹄y以轉(zhuǎn)換成收益，因此，避免村民快速返貧比一次性的補(bǔ)貼更重要。應(yīng)探索將新增的扶貧資金由補(bǔ)貼種地向補(bǔ)貼服務(wù)轉(zhuǎn)變，為農(nóng)民提供農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險(xiǎn)服務(wù)、農(nóng)業(yè)技術(shù)支持服務(wù)等公共服務(wù)，可以起到類似扶植企業(yè)的銀行貼息的杠桿效果。在農(nóng)產(chǎn)品收獲季節(jié)，也可以通過(guò)扶持“農(nóng)超對(duì)接”、租賃超市攤位、向企業(yè)購(gòu)買專業(yè)物流服務(wù)等多種補(bǔ)貼方式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品從生產(chǎn)地到銷售的一路暢通。

三、扶貧工作應(yīng)重視的幾個(gè)問(wèn)題

1．發(fā)揮市場(chǎng)的主導(dǎo)作用

在扶貧工作中，應(yīng)避免短期的單純上項(xiàng)目、“砸資金”式扶貧，一切都要從實(shí)際情況出發(fā)，充分論證可行性，不具有市場(chǎng)前景的項(xiàng)目不能上，以政府有形之手啟動(dòng)產(chǎn)業(yè)，再以市場(chǎng)的無(wú)形之手推動(dòng)產(chǎn)業(yè)，逐步讓貧困村、貧困戶適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)由“輸血式”到“造血式”轉(zhuǎn)變。

2．發(fā)揮信息化的帶動(dòng)作用

信息化不僅可以切實(shí)幫助貧困地區(qū)縮短時(shí)空差距，填平“數(shù)字鴻溝”，還可以成為傳播農(nóng)業(yè)技術(shù)，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品銷售、帶動(dòng)貧困地區(qū)致富的有效手段。目前，省內(nèi)多個(gè)部門建立了類似“村村通”的系統(tǒng)，但缺乏整合，功能重復(fù)，很多沒(méi)有發(fā)揮出應(yīng)有的作用，特別是在貧困落后地區(qū)大多處于閑置的狀態(tài)。應(yīng)以服務(wù)三農(nóng)為核心，對(duì)基層的信息化系統(tǒng)進(jìn)行整合，圍繞農(nóng)業(yè)部門農(nóng)業(yè)信息綜合服務(wù)體系平臺(tái)、供銷社的農(nóng)村現(xiàn)代流通平臺(tái)、結(jié)合電子商務(wù)的交易平臺(tái)，把“信息化的手段用起來(lái)”納入駐村工作組的工作任務(wù)，將對(duì)扶貧工作有巨大的推動(dòng)作用。

3．將專業(yè)化和目標(biāo)責(zé)任相結(jié)合

在公共項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，出現(xiàn)不少爛尾項(xiàng)目，造林不見(jiàn)林是最為常見(jiàn)的，買了樹(shù)苗雇人種了，可到最后幾乎沒(méi)有效果，造成資金的極大浪費(fèi)。應(yīng)在公共項(xiàng)目建設(shè)中，使用專業(yè)化的公司進(jìn)行建設(shè)，最后根據(jù)完成的效果結(jié)算資金，確保錢花到位，工程效果同時(shí)到位，保證工作做實(shí)做好。

4．強(qiáng)化社會(huì)對(duì)扶貧資金的監(jiān)督作用

目前扶貧工作中形象工程、截留挪用甚至騙取扶貧款的情況仍然時(shí)有發(fā)生，應(yīng)完善現(xiàn)有監(jiān)管體系，采取更有力的措施確保扶貧資金用到實(shí)處，可采取駐村工作隊(duì)異地驗(yàn)收、村民組織抽檢、驗(yàn)收、大資金項(xiàng)目?jī)赡旰蠡卦L等形式，擺脫關(guān)系和利益干擾，用社會(huì)監(jiān)督作為部門監(jiān)督的有效補(bǔ)充。

5．優(yōu)化土地流轉(zhuǎn)方式

目前，在土地流轉(zhuǎn)的操作過(guò)程中，基層政府對(duì)土地集中充滿了極大的熱情，熱衷于圈大片地，上大項(xiàng)目。但在操作過(guò)程中出現(xiàn)了不少現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。越是貧困地區(qū)，村民知識(shí)有限，容易被勸說(shuō)簡(jiǎn)單采取土地轉(zhuǎn)讓租賃方式特別是被買斷，土地被挪用，未來(lái)的生活沒(méi)有基本保障，成為社會(huì)不穩(wěn)定因素。應(yīng)盡可能采取以入股取代常用的土地租賃模式，一方面可以防止因通貨膨脹帶來(lái)的租金過(guò)低引發(fā)的村內(nèi)矛盾，更重要的是將村集體、村民和公司共同捆綁為利益共同體，將促使三方共同努力將產(chǎn)業(yè)做好。但在公司運(yùn)作上，要加強(qiáng)監(jiān)管，公開(kāi)透明，確保村民的利益最大化。

6．對(duì)極度貧困地區(qū)在資金投入方式上給與支持

目前很多對(duì)貧困人口的補(bǔ)助或者扶持都要求農(nóng)戶進(jìn)行配套，也就是在國(guó)家補(bǔ)助一部分的同時(shí)，自己也要拿出一部分。然而，真正窮的人拿不出這個(gè)錢，上面給的錢又是有任務(wù)、有截止日期的，因此基層干部在操作過(guò)程中就容易轉(zhuǎn)變?yōu)檎l(shuí)有條件配套，名額就給誰(shuí)的情況，真正最貧困的反而拿不到補(bǔ)助。在“一事一議”資金使用的過(guò)程中，貧困村自籌部分資金籌集也是非常困難。建議對(duì)極度貧困地區(qū)在脫貧階段采取全部國(guó)家投入的模式或減少自籌比例。