對煙草專賣零售許可證市場準入機制的思考

田小江

(重慶市永川區(qū)煙草專賣局，重慶 402160)

一、煙草專賣零售許可證準入機制在實踐中出現(xiàn)的問題

(一)無證經(jīng)營現(xiàn)象仍然存在

雖然我國對打擊非法經(jīng)營煙草的行為一直保持著高壓的態(tài)勢，但仍有一些人或因自身法律意識淡薄，或受違法行為所帶來的誘人利潤的驅使，闖入法律的禁區(qū)，非法進行煙草經(jīng)營活動，破壞現(xiàn)有的煙草專賣體制。在零售市場準入機制中，這些具有破壞性的違法經(jīng)營活動主要體現(xiàn)為無證經(jīng)營行為。也就是不具有煙草管理部門按法律程序頒發(fā)的零售許可證卻事實上從事煙草零售業(yè)務的行為。這種零售活動不僅逃避了煙草部門的市場準入審核，破壞了良好的市場秩序，更嚴重的是由于其難以通過合法的通道獲得正規(guī)煙草產(chǎn)品，這些無證經(jīng)營點很可能淪為假煙、私煙的銷售渠道，進而損害消費者的身體健康和財產(chǎn)利益。

(二)現(xiàn)有許可證總量“虛高”，利用效率低

現(xiàn)代煙草零售終端建設是以“品牌終端”為目標的，零售市場準入機制應當以此為導向，服務于這一目標的實現(xiàn)。而當前許多煙草部門在踐行市場準入機制過程中，零售網(wǎng)點分布不合理現(xiàn)象日益突出，主要表現(xiàn)為局部地區(qū)零售網(wǎng)點過于密集，零售許可證利用率偏低。在客源有限的情況下，這種布局方式不僅不能打開銷量，還會削弱經(jīng)營者的定價主動權，造成各零售戶利潤空間的普遍降低?！熬頍熈闶劢K端密度過大，地區(qū)卷煙經(jīng)營戶之間為了占有有限的市場資源相互傾軋、變相降價而引發(fā)的矛盾沖突屢見不鮮，嚴重地擾亂了正常的市場秩序。”［1］此外，這種不合理的布局也阻礙了煙草零售網(wǎng)絡建設的集約化、科學化。

(三)私下受讓許可證等非法市場進入方式難以有效遏制

實踐中，私下受讓許可證的行為仍然比較活躍，而且方式日趨隱蔽，手段也越來越多樣化。其大致可分為兩類:一類是為規(guī)避煙草布局規(guī)劃，這些經(jīng)營者通過合法的零售市場準入機制無法獲得煙草零售許可，便訴諸非法的私下受讓方式。另一類是在偏遠地區(qū)或者農村地區(qū)，經(jīng)營小商店的許可證持有人因為外出務工的需要或者年老等其他原因而將商店轉手他人，許可證隨同一起轉讓。

二、原因探析

(一)零售戶法律意識淡薄，對專賣制度的有關規(guī)定認識不足

在從事無證經(jīng)營和私下轉讓等逃避市場準入機制的人中，固然有些是知悉法律的規(guī)定卻受利益的誘惑而抱著僥幸心理知法犯法的不法分子。但也不乏因對專賣制度缺少了解而越過法律紅線的商戶，尤其是那些不以非法盈利為目的的經(jīng)營者。比如，雖無證經(jīng)營少量卷煙卻并未銷售假煙、私煙的情形。總的來說，社會上存在兩大誤區(qū):第一，在市場經(jīng)濟高度發(fā)達的今天，很多人誤以為煙草也是普通商品，可以自由的買賣，不了解煙草專賣的有關規(guī)定。這在文化素質不高的廣大農村地區(qū)，尤為嚴重。第二，對于煙草零售專賣許可證，部分經(jīng)營者法律意識淡薄，以為證是自己辦的，自己就有權處分，即使轉讓給他人也是自己的自由。

(二)許可證申辦程序復雜，申辦材料多

對市場準入機制的規(guī)避行為既有經(jīng)營者自身的原因，也有現(xiàn)有市場準入機制本身存在的問題。按照我國《煙草專賣許可證管理辦法》的規(guī)定，申請煙草專賣零售許可證應當具備的條件包括:(1)有與經(jīng)營煙草制品零售業(yè)務相適應的資金;(2)有與住所相獨立的固定經(jīng)營場所;(3)符合當?shù)責煵葜破妨闶埸c合理布局的要求;(4)國務院煙草專賣行政主管部門規(guī)定的其他條件。單就這些條件來看，辦理許可證似乎并不困難，但是由于部分地區(qū)的煙草行政部門行政服務意識不夠，原本簡易的煙草零售市場準入機制被嚴重復雜化了。首先，這些煙草主管機關并未建立起健全的公示制度，而且審核人員也大多并不履行告知義務，申請人不能一次獲悉申報許可證所需的全部材料和程序，往往是今日來了缺這個文件，明日來了又缺那個文件，辦理程序變得十分漫長。一個證辦下來要跑多次煙草監(jiān)管部門。其次，某些煙草部門出于以后執(zhí)法便利等方面的考量，在材料審查時于法定審核材料之外添加了其他材料。這些不行為和亂作為的現(xiàn)象無疑加重了申請人的經(jīng)濟和時間成本。對那些收益有限，經(jīng)營規(guī)模較小，或是為聚集人氣而捎帶經(jīng)營煙草的經(jīng)營戶來說，這些程序顯得過于繁瑣，因而為了圖方便，索性無證經(jīng)營或私下受讓許可證來規(guī)避法定的市場準入機制［2］。

(三)零售點布局方案科學性有所欠缺

煙草主管機關在制定零售點布局方案時一般都會進行大量的信息搜集工作，但由于受傳統(tǒng)視角的束縛，這些信息搜集工作常常沒有考慮到所有與煙草銷售有關的社會經(jīng)濟因素，而且前瞻性普遍不足，再加上工作程序本身的瑕疵，搜集的信息并不能準確反映各具體區(qū)域煙草消費者的實際需求及其未來的可能變動。建立在這種信息基礎上的零售點布局方案也容易衍生出各種各樣的問題:煙草零售許可證需求量多的區(qū)域實際名額分配較少，這就一定程度上催化了私下轉讓行為的產(chǎn)生;實際需求量不大的區(qū)域卻被分配給了較多的名額，這又導致了該地區(qū)許可證總量“虛高”，利用率低的不良現(xiàn)象。

(四)監(jiān)管乏力

煙草主管部門強有力的市場監(jiān)管是市場準入機制有效發(fā)揮作用的保障，反之監(jiān)管上的乏力則會助推違法者僥幸心理的產(chǎn)生。當前監(jiān)管工作中面臨的困難和監(jiān)管制度本身暴露出來的重大不足是規(guī)避市場準入機制違法行為頻發(fā)的一個重要原因。

1．調查取證難度大，執(zhí)法成本高

有些違反市場準入機制的行為發(fā)生在偏遠地區(qū)，執(zhí)法成本很高，而且違法經(jīng)營者往往和周邊居民有著親密的關系，執(zhí)法人員很難了解到違法事實。即使了解到了相關事實，也很難取證。還有一些違法行為手段不斷升級，變得越來越隱蔽，就拿許可證的私下轉讓來說，很多轉讓人都通過聯(lián)營、轉租、雇傭等合法形式掩蓋私下轉讓的事實，要舉證其違法轉讓行為十分困難［3］。

2．專賣監(jiān)管標準化水平偏低

從目前的情況來看，雖然很多煙草主管機關建立的管理體制已經(jīng)基本達到了權責明確的要求，但在部門內部規(guī)范化管理和標準化水平上還是有所欠缺。這就給其工作人員留下了較大的自由處分空間。當然，在一定程度上不對工作人員進行統(tǒng)一要求，賦予其隨機應變的處分權無可厚非，甚至還可以借此調和制度的剛性和執(zhí)法的靈活性。但因為工作人員本身素質參差不齊，又加之沒有有效的監(jiān)管和考核機制，這種自由很容易被工作人員濫用，作為逃避職責和濫用權力的理由，進而損害監(jiān)管效率和個案公平。執(zhí)法人員之所以長期沒有對無證經(jīng)營和私下買賣許可證行為進行有效治理，同專賣監(jiān)管標準化水平偏低，考核機制彈性過大有密切的關系。

3．監(jiān)管協(xié)作機制不健全

監(jiān)管協(xié)作機制存在的問題可以分為兩塊:一是煙草部門和工商、公安等部門之間的協(xié)作交流還不夠暢通，比如由于欠缺統(tǒng)一的商事登記管理信息平臺，煙草部門難以獲得經(jīng)營者工商登記的有關信息(經(jīng)營情況、經(jīng)營范圍等)，為開展有針對性的監(jiān)管活動提供信息支持。二是煙草部門內部各部門協(xié)作機制不健全，市場管理員、客戶經(jīng)理、送貨員之間缺乏聯(lián)系和溝通，沒能形成有效的配合。

三、對優(yōu)化當前機制的若干思考

(一)加強宣傳教育工作

通過第二部分的原因分析可以看出有相當一部分規(guī)避市場準入機制的違法行為都是因經(jīng)營者專賣法律意識不足所造成的。針對這種情況，需要加強宣傳教育工作，讓經(jīng)營者和社會民眾切實知悉專賣制度及相關法律規(guī)定，樹立起自覺守法的理念，進而實現(xiàn)法律預防的效果。具體可從以下3個方面著手。

1．豐富宣傳教育形式

以往許多煙草部門的行政人員，不注意宣傳的方式方法，往往采用照本宣科的方式，機械地進行法條解讀和制度宣傳。不僅普通民眾覺得沒有吸引力，不愿參與，就連事關自己切身利益的煙草零售經(jīng)營戶有時也因宣教內容枯燥無味，而消極應付執(zhí)法人員的宣傳。未來要提高宣教工作的質量，就要豐富宣教形式，根據(jù)受眾特點，不拘一格采用多樣化的宣教形式和手段。比如對經(jīng)營戶采用寓制度于案例的方式，通過講述在其身邊實際發(fā)生的案例，不僅讓其了解到的“死”規(guī)定，還讓其明白制度就“活”在他周邊的現(xiàn)實中。另外，再如在特定節(jié)日宣傳和普通街頭宣傳中可適當添入少量文藝演出，借此吸引民眾，擴大受眾群。

2．擴大宣傳教育范圍

長期以來，對專賣制度的宣傳教育主要偏向在城鎮(zhèn)地區(qū)，農村地區(qū)尤其是偏遠的農村地區(qū)常常是宣傳工作的薄弱地帶。而農村地區(qū)、偏遠地區(qū)恰恰是法制意識欠缺的地方，正應該是法制工作的重點所在。長期的宣傳教育工作的乏力使這些地區(qū)違法規(guī)避煙草零售市場準入機制的行為更加惡化，成為了破壞零售市場準入機制的重災區(qū)。因此，未來的宣傳教育工作應結合本轄區(qū)的實際情況，逐步擴大既有的宣教范圍，構建起城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調的宣傳教育工作體系，并配套相應的考核機制，保證宣教工作的具體落實。

3．增強宣傳教育力度

現(xiàn)有的宣傳教育力度仍然有較大的提升空間。人員配備和經(jīng)費預算不變的條件下，我們可以通過創(chuàng)新工作方式，進一步挖掘宣教工作力度提升的潛力。比如和大專院校法學院系合作，以實踐教學的方式，安排大學生到宣教系統(tǒng)實習或者參與宣教活動，這既為學生提供了實踐的平臺，又節(jié)約了煙草機關的財費人員負擔，是一種雙贏的合作形式。當然，在參與宣教工作之前，一定要結合具體工作需要，對他們進行面試和培訓，使其具備宣教工作的能力。

(二)樹立行政服務意識，切實解決辦證難問題

辦證難問題的根源不在市場準入機制的頂層設計，而在于部分煙草主管部門在機制具體實施時因行政服務意識不強所導致的程序冗雜化。為此，要響應十八大關于建立“服務型政府”的號召，加強行政服務意識培訓和學習，并落實到具體的工作當中去。具體來說，首先要精簡法定以外的申報材料，使市場準入機制恢復其本來面貌。對行政監(jiān)管的加強可以通過后期監(jiān)管措施的完善來跟進，而不必在準入階段設置過多的條件;對不屬于自己審核范圍內的事情不要管，比如對固定經(jīng)營場所的認定，只需審查是否具有固定經(jīng)營場所即可，而不必審查是否改變了房屋原規(guī)劃使用的用途［4］。其次是健全公示制度，通過多種渠道、多種形式、多種手段公布辦理許可證所需的條件、材料、程序、時限等詳細信息，方便群眾查詢。最后，加強“一站式”服務，凡是已經(jīng)齊備所有申報材料的，盡量做到申請、審批、審核一次性完成，材料有欠缺的，一次性告知申請人所有申辦所需材料，不讓申請人多次往返。

(三)提高信息搜集質量，制定更趨科學的零售點布局方案

要增強零售點布局方案的科學性，關鍵是要提高方案制定之前信息搜集工作的質量。針對當前信息搜集工作中存在的不足，筆者覺得可從以下幾個方面去改進。首先，擴大信息搜集面，全面搜集可能影響到零售點布局的各種信息，不僅包括針對現(xiàn)在的信息，比如當下特定地區(qū)的人口密度、經(jīng)濟狀況、交通條件以及所服務人群的特點，還要包括面向未來的信息，比如本地區(qū)的未來城市、交通規(guī)劃，使零售點布局方案具有前瞻性。其次，制定合理的信息搜集程序，加大民眾參與。如切實發(fā)揮聽證會的作用，充分聽取利益各方的意見，避免出現(xiàn)信息搜集工作的漏洞。

(四)加強監(jiān)管力度

1．提高執(zhí)法方式的靈活性，解決調查難、取證難問題

對于困擾執(zhí)法人員的舉證難問題，可以從以下幾點予以突破:

第一，創(chuàng)新違法信息搜集方式。以往煙草主管機關搜集違法信息多依賴自身執(zhí)法人員，但囿于執(zhí)法人員的數(shù)量不足，煙草主管部門事實上很難通過大規(guī)模的實地調查去發(fā)現(xiàn)隱藏在社會各個角落的違法行為。對此，我們可以借鑒公安機關的懸賞制度，提供違法行為舉報熱線，并結合具體案件給予舉報人適當?shù)莫剟?。以此調動廣大人民群眾同違規(guī)煙草經(jīng)營行為進行斗爭的積極性。

第二，加強對許可證延續(xù)申請環(huán)節(jié)的管控。以辦理煙草許可證延續(xù)手續(xù)必須提供工商營業(yè)執(zhí)照為契機，爭取得到工商部門的支持，在規(guī)避執(zhí)法機關舉證義務的同時實現(xiàn)同等的規(guī)制效果。具體做法是根據(jù)許可證轉讓后，經(jīng)營地址一般也會發(fā)生改變的事實，先調查出私自轉讓零售許可證的經(jīng)營戶，再和工商機關進行溝通，由工商部門出面對其擅自改變具有地址的行為作出行政處罰，然后煙草部門再做出不準予其延續(xù)申請的決定。

第三，以經(jīng)營戶的某些外部特征為切入點，搜集其違法轉讓許可證的證據(jù)。比如“外部可以從房屋所有權人、房屋使用權人、周邊知情人處收集協(xié)議合同等書證和相關證人證言”［5］，進而證明其違法事實。

2．切實提高專賣監(jiān)管標準化水平

第一，加強內部規(guī)范化管理。煙草監(jiān)管機關要為內部各部門制定一系列標準化的管理規(guī)范，確保各項工作的開展有章可循，限制工作人員的恣意，提高行政效率，維護個案公平。

第二，提升執(zhí)法人員業(yè)務素質。定期對執(zhí)法人員進行業(yè)務培訓，著重提高執(zhí)法人員的業(yè)務知識，尤其是對“一法兩例”、《煙草專賣許可證管理辦法》等法律法規(guī)的理解和掌握。

第三，做好行政監(jiān)督，落實責任追究。對執(zhí)法各環(huán)節(jié)執(zhí)法人員的工作進行多種方式、全方位的監(jiān)督，比如健全投訴制度和舉報制度等，“強化社會監(jiān)督，調動社會輿論的積極性，對煙草行政執(zhí)法加以監(jiān)督，從而擴大監(jiān)督的主體范圍”［6］，確保執(zhí)法人員按章辦事。既杜絕執(zhí)法懈怠，也防止執(zhí)法權力的濫用。

3．健全監(jiān)管協(xié)作機制

協(xié)作機制的建立要統(tǒng)籌好對外協(xié)作和部門內部協(xié)作兩個方面。對外協(xié)作方面，要暢通信息共享，比如建立統(tǒng)一的工商管理信息平臺，此外，還要注重凝結各機關力量，發(fā)起聯(lián)合執(zhí)法，比如“聯(lián)合工商、公安等相關執(zhí)法部門，定期開展專項整治行動”［7］。對內協(xié)作方面主要是加強各部門之間的相互交流和溝通，形成不同部門間的合力。使一部門在履行本部門職能時所獲得的信息資源，能為其他部門所掌握，促進其工作的開展，最后在降低整個煙草主管機關的行政成本的同時提高行政效率。就對規(guī)避市場準入機制的違法行為的監(jiān)管上來說，最主要的是要建立市場管理員、客戶經(jīng)理、送貨員的“三員聯(lián)動”機制，以強化市場管理，及時發(fā)現(xiàn)并規(guī)制無照經(jīng)營、私下轉讓許可證等違法行為。

4．運用PDCA持續(xù)改進循環(huán)模型推動監(jiān)管工作的改進

PDCA循環(huán)，是由美國質量管理專家戴明博士提出的質量管理方法，“包含策劃、實施、檢查、改進等環(huán)節(jié)”［8］，是質量管理過程中普遍遵循的一套現(xiàn)代化的科學程序。PDCA模型在煙草監(jiān)管工作中的展開可以遵循以下路徑:首先是策劃環(huán)節(jié)，它體現(xiàn)為執(zhí)法方案的確定和執(zhí)法體系的構建;其次是實施階段，在煙草監(jiān)管零領域主要是指監(jiān)管工作的實際開展;再次是檢查，此處可以理解為考核，也就是上級對稽查大隊、市場監(jiān)管員落實執(zhí)行計劃、方案的情況進行考評，以確定目標實現(xiàn)情況;最后是改進階段，就是對監(jiān)管實際效果進行總結、分析，將未解決的問題投入到下一個PDCA持續(xù)改進循環(huán)模型中。在最后這個階段，稽查大隊、市場監(jiān)管員應分別以周、月、季度分別為時間節(jié)點，對問題的解決情況和工作的進度以及取得的效果進行總結，然后撰寫總結報告并上報部門負責人進行匯總。以此，PDCA模型不斷循環(huán)，不斷發(fā)現(xiàn)監(jiān)管中的問題，并予以改進。PDCA模型和普通的工作總結、反思相比，不同的地方就在于它有一套系統(tǒng)嚴密的評價和改正機制，有量化的標準可供把握。更符合現(xiàn)代管理科學化、數(shù)字化、精細化的要求。國家煙草專賣局副局長李克明說:“從經(jīng)驗管理、傳統(tǒng)管理到科學管理、到現(xiàn)代管理，這是一個過程?！倍鴮DCA模型這樣一套科學、嚴密的體系引進煙草監(jiān)管領域，不失為推動煙草主管機關管理現(xiàn)代化的一種有益嘗試。

［1］ 顧海濱．卷煙零售“瘦身”將終端做精［J］．上海商業(yè)，2009(10)．

［2］ 譚鑫．關于無煙草專賣零售許可證經(jīng)營行為行政處罰權的探討［D］．湘潭:湘潭大學，2010．

［3］ 王玉．對煙草專賣零售許可證轉讓熱的冷思考［J］．重慶與世界(學術版)，2013(12)．

［4］ 王世平．關于煙草專賣零售許可幾個具體問題的探討［J］．浙江煙草，2012(3)．

［5］ 錢豐．關于建立煙草專賣零售許可證退出機制的思考［C］//廣西煙草學會2013年學術年會論文集——專賣管理篇．2013．

［6］ 周群星．我國煙草專賣執(zhí)法管理中存在的問題及對策［J］．網(wǎng)友世界，2014(8)．

［7］ 周詩悅．淺談如何強化和完善煙草專賣零售許可證管理［C］//廣西煙草學會2013年學術年會論文集——專賣管理篇．2013．

［8］ 彭濤．淺析PDCA持續(xù)改進循環(huán)模型在基層煙草專賣市場監(jiān)管中的應用［J］．經(jīng)營管理者，201(1)．