論法治視野下的煙草專賣零售許可改革—— 以重慶煙草為視角

陳 蓉

(重慶市渝中區(qū)煙草專賣局(分公司)，重慶 400010)

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和政府深化行政審批制度改革，傳統(tǒng)的煙草專賣零售許可審批和管理制度嚴(yán)格控制零售許可條件，制約和阻礙了卷煙市場(chǎng)的發(fā)展。2015年國(guó)家煙草專賣局以重慶、深圳為試點(diǎn)，拉開零售許可改革的序幕。本文將從法治視角來探索零售許可改革的路徑。

一、煙草專賣零售許可改革的必要性

(一)煙草專賣零售許可改革是法治精神的直接體現(xiàn)

法治，英文為“Rule of Law”或“Rule by Law”，即法律之治，通過法律治理國(guó)家。很多學(xué)者給法治下過定義，英國(guó)學(xué)者哈耶克認(rèn)為:“法治意思就是指政府在一切行動(dòng)中都受到事前規(guī)定并宣布的規(guī)則的約束——這種規(guī)則使得一個(gè)人有可能十分肯定地預(yù)見到當(dāng)局在某一情況中會(huì)怎樣使用它的強(qiáng)制權(quán)力，和根據(jù)對(duì)此的了解計(jì)劃他自己的個(gè)人事務(wù)。”［1］我國(guó)著名法學(xué)家張文顯認(rèn)為法治是一種治國(guó)方略或社會(huì)調(diào)控方式，其基本意義是指依法辦事，在制定了法律之后，任何個(gè)人和組織的社會(huì)性活動(dòng)均應(yīng)該受到既定法律規(guī)則的約束，法治精神的核心是政府機(jī)關(guān)及其工作人員嚴(yán)格依法辦事［2］。綜上可以看出，法治的基本功能是控制政府的權(quán)力，核心是保護(hù)公民權(quán)利。

煙草專賣零售許可改革是法治的權(quán)力制約原則的體現(xiàn)，即限制公權(quán)力、依法治國(guó)。權(quán)力制約是法治國(guó)家的保障。美國(guó)著名法理學(xué)家博登海默認(rèn)為:“法律的基本作用之一乃是約束和限制權(quán)力，在法律統(tǒng)治的地方，權(quán)力的自由行使受到了規(guī)則的阻礙，這些規(guī)則迫使掌權(quán)者按一定的行為方式行事?！保?］權(quán)力制約原則要求煙草專賣行政主管部門通過放松間距限制、優(yōu)化合理布局、簡(jiǎn)化審批流程等方式取消過去實(shí)施的一些不必要的管制，將自由還給市場(chǎng)主體，從而使煙草部門權(quán)力和卷煙零售經(jīng)營(yíng)戶及消費(fèi)者權(quán)利達(dá)到合理配置的社會(huì)狀態(tài)。

煙草專賣零售許可改革是法治的權(quán)利本位精神的體現(xiàn)。權(quán)利本位是法治國(guó)家的本質(zhì)要求。權(quán)利本位認(rèn)為權(quán)力的目的是服務(wù)權(quán)利，政府的權(quán)力為公民的權(quán)利提供服務(wù)。權(quán)利本位精神要求煙草專賣零售許可改革，將許可方式化難為易、變繁為簡(jiǎn)，更加方便申請(qǐng)人，使行政審批真正體現(xiàn)科學(xué)配置資源、服務(wù)市場(chǎng)主體、滿足消費(fèi)需求，把煙草行政許可的權(quán)力變成便民利民服務(wù)老百姓的責(zé)任［4］。

(二)煙草專賣零售許可改革是政府簡(jiǎn)政放權(quán)的客觀要求

進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)、深化行政審批制度改革，是黨的十八大、十八屆三中全會(huì)提出的重要任務(wù)。簡(jiǎn)政放權(quán)是建立高效、公正的人民滿意的服務(wù)型政府的重要途徑。簡(jiǎn)政就是簡(jiǎn)化手續(xù)，提高行政效率，放權(quán)就是放給市場(chǎng)，由市場(chǎng)起決定作用［5］。

簡(jiǎn)政放權(quán)，要求減少行政審批項(xiàng)目、精簡(jiǎn)行政審批程序，把該放的放掉，把該管的事務(wù)管好，大力提升行政效能。煙草專賣零售許可是煙草主管部門行政審批的主要內(nèi)容。煙草是一種特殊商品，我國(guó)對(duì)煙草實(shí)行專賣專營(yíng)，并嚴(yán)格管控卷煙零售商的市場(chǎng)主體資格和條件。煙草專賣行政主管部門采用間距標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)態(tài)面積標(biāo)準(zhǔn)、總量控制標(biāo)準(zhǔn)等對(duì)卷煙零售點(diǎn)進(jìn)行布局規(guī)劃。這一布局模式在市場(chǎng)資源配置、市場(chǎng)秩序維護(hù)方面發(fā)揮著不可替代的重要作用，但市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻過高，與當(dāng)前國(guó)家簡(jiǎn)政放權(quán)、深化行政審批制度改革大趨勢(shì)不相適應(yīng)。

(三)煙草專賣零售許可改革是市場(chǎng)化取向改革的迫切需要

當(dāng)今社會(huì)是一個(gè)高度開放的市場(chǎng)化社會(huì)，要求充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置作用中的決定性作用，從而實(shí)現(xiàn)資源充分合理配制。然而，目前我國(guó)煙草行業(yè)依然采取的是專賣專營(yíng)體制下的單一供貨模式，由煙草主管部門基于行政手段對(duì)卷煙市場(chǎng)進(jìn)行指揮，對(duì)卷煙零售點(diǎn)的辦證條件做了很多限制，包括間距限制、數(shù)量限制等，卷煙資源沒有得到合理有效分配。以重慶為例，據(jù)調(diào)查顯示，重慶常住人口2 945萬人，吸煙率高達(dá)29．3%，隨著居民收入的提高，卷煙消費(fèi)者將持續(xù)增長(zhǎng)，吸煙檔次也逐步提高，卷煙市場(chǎng)需求量漸漸加大。為了解決目前的卷煙市場(chǎng)模式滿足不了市場(chǎng)需求的問題，2014年煙草行業(yè)開始開展卷煙營(yíng)銷市場(chǎng)化取向改革。

煙草零售許可改革有助于激發(fā)市場(chǎng)內(nèi)在活力，通過放寬許可條件、嚴(yán)格后續(xù)監(jiān)管，促進(jìn)卷煙資源的合理配置。隨著市場(chǎng)化取向改革的進(jìn)展，市場(chǎng)對(duì)卷煙的需求增大，傳統(tǒng)的煙草專賣零售許可審批和管理適應(yīng)不了新常態(tài)發(fā)展。許可證的價(jià)值在于保障卷煙銷售的規(guī)范和便利，為了更好地促進(jìn)消費(fèi)、方便購(gòu)買、服務(wù)便捷，保障規(guī)范有序的市場(chǎng)狀態(tài)，煙草主管部門要不斷優(yōu)化零售許可流程、強(qiáng)化規(guī)范管理、市場(chǎng)監(jiān)管，做好卷煙零售許可改革，為營(yíng)銷流程調(diào)整保駕護(hù)航。

二、重慶市煙草專賣零售許可改革的現(xiàn)實(shí)背景

2015年，國(guó)家煙草專賣局將重慶作為全國(guó)煙草行業(yè)開展零售許可改革的試點(diǎn)單位。重慶作為新興直轄市，其獨(dú)特的發(fā)展格局使得煙草專賣零售許可改革顯得尤為重要和緊迫。

近幾年，重慶城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快(如表1所示)，城市人口增多，卷煙消費(fèi)者數(shù)量上升，城鎮(zhèn)地區(qū)辦證需求相對(duì)較大，原有零售點(diǎn)布局已不能滿足消費(fèi)者需求，常因辦證戶太少引起社會(huì)就業(yè)不滿，留下違法銷售市場(chǎng)空間。同時(shí)城鎮(zhèn)化建設(shè)中帶來大量的人口流動(dòng)和拆遷改造，出現(xiàn)很多卷煙零售經(jīng)營(yíng)者地址發(fā)生變更，需要辦新證卻受到現(xiàn)有零售點(diǎn)布局的限制，給煙草專賣零售許可證發(fā)放和管理工作帶來了難題和挑戰(zhàn)。

表1 2012—2014重慶市常住人口及城鎮(zhèn)化率① 數(shù)據(jù)來源于重慶統(tǒng)計(jì)局信息網(wǎng)官方網(wǎng)站

重慶山區(qū)多，地貌復(fù)雜，受地理、交通等條件影響，許多農(nóng)村地區(qū)較為偏遠(yuǎn)、交通不便，原有的煙草零售點(diǎn)布局規(guī)劃導(dǎo)致一些農(nóng)村市場(chǎng)沒有被卷煙銷售網(wǎng)絡(luò)覆蓋，成為“空白村”。同時(shí)，政府為了優(yōu)化人口、空間、資源合理布局，開展行政村拆并、農(nóng)戶搬遷形成了許多新聚居地，出現(xiàn)了新的卷煙消費(fèi)群體。加之，近幾年重慶農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢(shì)良好，農(nóng)民物質(zhì)生活水平提高(如表2所示)，富余資金增多，對(duì)卷煙的消費(fèi)需求量增長(zhǎng)、需求檔次提高，農(nóng)村卷煙市場(chǎng)潛力巨大。然而，現(xiàn)有的零售許可條件、零售點(diǎn)布局不能滿足農(nóng)村市場(chǎng)的新變化，導(dǎo)致無證經(jīng)營(yíng)、假冒偽劣卷煙增加，嚴(yán)重?cái)_亂市場(chǎng)秩序。

表2 2010年—2013年農(nóng)村居民家庭人均純收入①

三、重慶市煙草專賣零售許可改革的實(shí)踐探索

為了解決存在的困境和難題，重慶煙草按照國(guó)家煙草專賣局“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合”總思路，結(jié)合重慶市獨(dú)特的地理環(huán)境和城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀，以“城區(qū)集鎮(zhèn)全面放寬，農(nóng)村山區(qū)滿足需求”為導(dǎo)向，堅(jiān)持許可管理“便捷高效、規(guī)范統(tǒng)一、寬進(jìn)嚴(yán)管”總原則，積極探索“關(guān)注民生、促進(jìn)發(fā)展、準(zhǔn)入從寬、監(jiān)管從嚴(yán)”的行政許可新思路。主要采取了以下措施。

(一)優(yōu)化合理布局，放寬準(zhǔn)入條件

制定了《修訂煙草制品零售點(diǎn)合理布局規(guī)定的指導(dǎo)意見》，糾正人為設(shè)定間距、控制辦證總量的做法，放寬準(zhǔn)入門檻，挖掘市場(chǎng)潛力，高度關(guān)注農(nóng)村市場(chǎng)許可證需求，消除許可證空白村。取消不合法、不合理的限制性辦證條件。

探索實(shí)行行政許可負(fù)面清單制度，制訂了《重慶市煙草專賣零售許可負(fù)面清單》，將限制性條件與禁止性條件相結(jié)合，從申請(qǐng)主體資格、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、經(jīng)營(yíng)模式、特殊區(qū)域等方面明確全市煙草專賣零售許可禁辦情形及禁辦區(qū)域。

(二)簡(jiǎn)化審批流程，提升許可效率

制定《簡(jiǎn)化零售許可審批程序優(yōu)化管理服務(wù)的指導(dǎo)意見》，簡(jiǎn)化辦證程序。通過簡(jiǎn)化零售許可申辦材料，放寬經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所認(rèn)定條件，簡(jiǎn)化零售許可辦理流程、縮短零售許可辦理時(shí)限等措施提高零售許可審批效率，優(yōu)化零售許可管理服務(wù)。以辦理時(shí)限為例，如表3所示，可以明顯看出簡(jiǎn)化前后的變化。

表3 煙草專賣零售許可辦理相關(guān)時(shí)限簡(jiǎn)化前后對(duì)比

(三)強(qiáng)化后續(xù)監(jiān)管，規(guī)范市場(chǎng)秩序

重慶煙草制訂了《加強(qiáng)煙草專賣零售許可后續(xù)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)化對(duì)許可證后續(xù)監(jiān)管的責(zé)任落實(shí)。注重監(jiān)管內(nèi)容、機(jī)制、手段、方式等探索創(chuàng)新，建立許可證兩清工作機(jī)制、異常許可證處置機(jī)制、許可證快速退出機(jī)制、零售客戶誠(chéng)信機(jī)制等管理措施，形成完善的長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制。強(qiáng)化部門間協(xié)同配合，實(shí)現(xiàn)信息共享和傳遞，實(shí)現(xiàn)對(duì)零售許可證的全程有效監(jiān)管。

重慶煙草專賣零售許可改革是一次全覆蓋、力度大的改革，具有許多亮點(diǎn)和特色:一是注重整體聯(lián)動(dòng)、上下協(xié)同，由市局統(tǒng)一制定標(biāo)準(zhǔn)體系，各基層單位在其領(lǐng)導(dǎo)下和授權(quán)范圍下與上級(jí)相銜接;二是零售許可審批向負(fù)面清單管理模式邁進(jìn)，負(fù)面清單制度遵循的是“除非法律禁止的，否則就是法律允許”的解釋邏輯，體現(xiàn)的是“法無禁止即自由”的法律理念［6］;三是零售許可管理從事前審批向事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，注重放權(quán)后的配套管理。目前為止，改革進(jìn)展較為順利，但煙草專賣零售許可改革不是一朝一夕的事情，不可能一蹴而就，重慶煙草在改革中要正視新問題、適應(yīng)新常態(tài)，力爭(zhēng)發(fā)揮其對(duì)行業(yè)零售許可改革的示范、突破、帶動(dòng)作用。

四、在法治視野下完善煙草專賣零售許可改革

法治是治國(guó)理政的基本方式。作為實(shí)施煙草專賣管理體制的行業(yè)，煙草行業(yè)致力于將法治建設(shè)付諸實(shí)踐，要求全面深入推進(jìn)法治煙草建設(shè)，確保行業(yè)在法治軌道上持續(xù)健康發(fā)展。法治煙草核心就是“將行業(yè)各項(xiàng)工作全面納入法治化軌道，運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)煙草行業(yè)改革與發(fā)展的法治化”。因此，煙草專賣零售許可改革要在法治軌道上進(jìn)行，在深入挖掘積極探索零售許可審批改革的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，不斷完善改革的法治化路徑。需要理順4個(gè)關(guān)系。

(一)依法理順縱向、橫向關(guān)系

理順市局與基層單位的縱向關(guān)系。要堅(jiān)持全市“一盤棋”思想，各基層單位在市局的領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)一改革步伐和進(jìn)度，不得對(duì)上級(jí)確定的申辦材料、許可條件、辦事程序、審批時(shí)限隨意添加或減少。市局單位制定全局性方案，積極指導(dǎo)區(qū)縣級(jí)基礎(chǔ)單位規(guī)范運(yùn)行，各基層單位要認(rèn)真制定并細(xì)化執(zhí)行、監(jiān)督等方案。

理順地區(qū)之間的橫向關(guān)系。注意地區(qū)差異，中國(guó)幅員遼闊，各地區(qū)之間差異較大，尤其是城市和農(nóng)村，在資源、經(jīng)濟(jì)、交通等各方面都存在很大差異，導(dǎo)致每個(gè)市場(chǎng)的消費(fèi)情況有差異。因此，在進(jìn)行改革時(shí)要結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)水平、卷煙市場(chǎng)、人口數(shù)量、交通狀況、消費(fèi)能力等因素，在上級(jí)主管部門授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行變通。

(二)依法理順改革探索與依法行政的關(guān)系

依法行政是政府活動(dòng)的基本準(zhǔn)則，也是社會(huì)公平公正的重要保障。煙草專賣零售許可改革既要遵循依法辦事的前提，又要有靈活度，要在可改能改的事項(xiàng)和程序上進(jìn)行改革，做到于法周全，于事簡(jiǎn)便。對(duì)一些改革中的難點(diǎn)問題，鼓勵(lì)各地先行先試，在法律框架內(nèi)的要大膽探索推進(jìn)，對(duì)于成熟的改革經(jīng)驗(yàn)，要及時(shí)上升到法律規(guī)范，用法制固化改革成果。遇到問題要加強(qiáng)跟蹤決策，及時(shí)調(diào)整，不斷完善［7］。

(三)依法理順“減法”與“加法”的關(guān)系

“減法”就是簡(jiǎn)化許可審批程序、優(yōu)化辦理流程、松綁合理布局限制，放寬準(zhǔn)入條件，“加法”就是加大許可證后續(xù)監(jiān)管力度。隨著零售許可改革的推進(jìn)，煙草市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體大幅增長(zhǎng)，許可證后續(xù)監(jiān)管面臨的新情況、新問題將會(huì)越來越多，必須加大對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管力度，將“寬進(jìn)”和“嚴(yán)管”真正結(jié)合。要提高創(chuàng)新能力，豐富監(jiān)管形式、完善監(jiān)管手段。要注重監(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié)及空白地帶，尤其在山區(qū)農(nóng)村里，普遍面臨卷煙零售戶文化水平低、網(wǎng)絡(luò)設(shè)施不能全覆蓋、交通狀況差及人員居住分散的問題，造成專賣管理工作盲區(qū)，更需要專賣執(zhí)法力量的保駕護(hù)航。

(四)依法理順監(jiān)督權(quán)責(zé)關(guān)系

“監(jiān)督”一詞，在我國(guó)《辭源》中的解釋是“監(jiān)察督促”。加強(qiáng)監(jiān)督的意義就在于防止或糾正違法或不當(dāng)?shù)男袨閳?zhí)法行為，做到“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，違法必追究”，以維護(hù)煙草行業(yè)的健康有序發(fā)展。“徒法不足以自行”，依法對(duì)零售許可改革的運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)督，保證改革的順利進(jìn)行。一是加強(qiáng)煙草內(nèi)部監(jiān)督，強(qiáng)化對(duì)許可證辦理質(zhì)量檢查工作，健全落實(shí)量化考核制度和評(píng)比工作制度。二是加強(qiáng)行政相對(duì)人的監(jiān)督，建立健全專賣零售許可辦理跟蹤回訪制度，及時(shí)對(duì)許可辦理情況實(shí)行跟蹤回訪，了解專賣執(zhí)法人員在許可辦理過程中是否存在違法違紀(jì)行為。三是加強(qiáng)政務(wù)公開和社會(huì)監(jiān)督。將零售許可辦證相關(guān)情況進(jìn)行網(wǎng)上公開，使其陽(yáng)光化、透明化，便于公眾了解，接受社會(huì)的監(jiān)督。

五、結(jié)束語

煙草專賣零售許可改革關(guān)系煙草行業(yè)、卷煙零售客戶、消費(fèi)者的重大利益，依法規(guī)范零售許可制度的運(yùn)行具有重大意義，要確保其在法治軌道上推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)零售許可改革的法治化。

［1］ 哈耶克．通往奴役之路［M］．北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2006:73．

［2］ 張文顯．法理學(xué)［M］．北京:高等教育出版社、北京教育出版社，2003:333．

［3］ 埃德加·博登海默．法理學(xué):法律哲學(xué)與法律方法［M］．北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004:371．

［4］ 郭人菡，夏立安．簡(jiǎn)政放權(quán)的法治維度分析——基于“權(quán)力清單”“權(quán)利清單”和“負(fù)面清單”的思考［J］．中共杭州市委黨校學(xué)報(bào)，2014(6):48．

［5］ 魏瓊．簡(jiǎn)政放權(quán)背景下的行政審批改革［J］．政治與法律，2013(9):58－60

［6］ 龔柏華．中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外資準(zhǔn)入“負(fù)面清單”模式法律分析［J］．世界貿(mào)易組織動(dòng)態(tài)與研究，2013(6)．

［7］ 韓兵．深化行政審批制度改革的法律問題思考［J］．浙江經(jīng)濟(jì)，2014(4):41