重慶市煙草專賣立法及行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避對(duì)策

左勝超

(重慶市墊江縣煙草專賣局(分公司)，重慶 404100)

一、重慶市煙草專賣的立法問(wèn)題

《重慶市煙草專賣管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《重慶市條例》)第三十二條規(guī)定，生產(chǎn)、銷售假冒偽劣煙草專賣品的，由煙草專賣、工商或質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督等行政管理部門責(zé)令其停止生產(chǎn)、銷售，沒(méi)收其生產(chǎn)、銷售的假冒偽劣煙草專賣品、違法所得及用于生產(chǎn)、銷售假冒偽劣煙草專賣品的工具、設(shè)備和其他相關(guān)物資，并處違法生產(chǎn)、銷售假冒偽劣煙草專賣品貨值金額一倍以上三倍以下的罰款;貨值無(wú)法計(jì)算的，處一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的罰款;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

第三十三條規(guī)定，無(wú)煙草專賣零售許可證經(jīng)營(yíng)煙草制品零售業(yè)務(wù)的，由工商行政管理部門或煙草專賣行政主管部門責(zé)令停止經(jīng)營(yíng)煙草制品零售業(yè)務(wù)，沒(méi)收違法所得，并處違法經(jīng)營(yíng)總額百分之二十以上百分之五十以下的罰款;拒不改正的，并處沒(méi)收違法經(jīng)營(yíng)的煙草制品。

煙草專賣零售經(jīng)營(yíng)者被煙草專賣行政主管部門處罰兩次以上或者拒絕接受煙草專賣行政主管部門檢查或以暴力抗拒煙草專賣執(zhí)法的，煙草專賣行政主管部門可以責(zé)令停業(yè)整頓或吊銷煙草專賣零售許可證。

從上述條款可以看出，對(duì)于生產(chǎn)、售假的執(zhí)法主體有煙草專賣、工商或質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督等行政管理部門，對(duì)于無(wú)證經(jīng)營(yíng)的執(zhí)法主體有工商或煙草專賣主管部門。

而《煙草專賣法》(以下簡(jiǎn)稱《專賣法》)第三十五條規(guī)定，無(wú)煙草專賣零售許可證經(jīng)營(yíng)煙草制品零售業(yè)務(wù)的，由工商行政管理部門責(zé)令停止經(jīng)營(yíng)煙草制品零售業(yè)務(wù)，沒(méi)收違法所得，并處罰款。

第三十六條規(guī)定，生產(chǎn)、銷售沒(méi)有注冊(cè)商標(biāo)的卷煙、雪茄煙、有包裝的煙絲的，由工商行政管理部門責(zé)令停止生產(chǎn)、銷售，并處罰款。

生產(chǎn)、銷售假冒他人注冊(cè)商標(biāo)的煙草制品的，由工商行政管理部門責(zé)令停止侵權(quán)行為，賠償被侵權(quán)人的損失，可以并處罰款;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

從上述條款可以看出，對(duì)于制假售假的行政案件，行政執(zhí)法的主體為工商行政管理部門，對(duì)于無(wú)證經(jīng)營(yíng)煙草制品的行政案件，其執(zhí)法主體也為工商行政管理部門，且《專賣法》無(wú)授權(quán)條款，根據(jù)法的適用規(guī)則，《專賣法》為全國(guó)人大常委制定的，屬于法律，效力高于重慶市人大常委制定的地方性法規(guī)《重慶市條例》，上位法與下位法沖突時(shí)，應(yīng)適用上位法。但在重慶地區(qū)，無(wú)證經(jīng)營(yíng)案件和制假售假的涉煙案件，是地方煙草專賣局依據(jù)《重慶市條例》而做出的行政處罰，從執(zhí)法主體和權(quán)限上來(lái)看，地方煙草專賣局無(wú)權(quán)限處理這兩類行政案件。

二、行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避與對(duì)策

(一)完善相關(guān)立法

從國(guó)家層面來(lái)看，煙草行業(yè)以《煙草專賣法》《煙草專賣實(shí)施條例》為核心，“三令”和“兩高”司法解釋為補(bǔ)充，構(gòu)成了整個(gè)煙草專賣法律體系。從重慶地方角度出發(fā)，只是多了一部《重慶市煙草專賣實(shí)施條例》，該條例賦予了重慶地方煙草行政主管部門更大的權(quán)限，即把《煙草專賣法》中，工商行政主管部門的權(quán)力授予給了煙草行政主管部門，從地方實(shí)際來(lái)考慮，這樣的授權(quán)確實(shí)讓假煙等案件的查處效率了不少，但國(guó)家《煙草專賣法》沒(méi)有明確授權(quán)地方可以將打假的權(quán)力設(shè)置給煙草專賣行政主管部門，這畢竟是一種立法沖突，依法行政的前提是適用的法律法規(guī)的正確性，如果下位法與上位法有沖突，那么發(fā)生沖突時(shí)，法院有權(quán)選擇上位法予以適用，這在不久的將來(lái)必然會(huì)帶來(lái)行政敗訴。如果需求中央上位法的修改，把打假的權(quán)限設(shè)置給煙草行政主管部門，難度非常大，且全國(guó)各個(gè)地區(qū)的行政處罰不一，其他地區(qū)有些打假售假的涉煙行政案件也要依法移交當(dāng)?shù)毓ど绦姓鞴懿块T，全國(guó)不好統(tǒng)一。在這樣的情況下，重慶只有根據(jù)自身情況修改市人大常委制定的《重慶市煙草專賣實(shí)施條例》以保持跟《煙草專賣法》的一致性，從而在立法上保障依法行政依據(jù)的合法性。

(二)設(shè)立綜合行政案件辦公室

重慶市條例賦予了重慶市煙草專賣局很大的權(quán)限，但這樣的權(quán)限設(shè)定，由于《煙草專賣法》和《煙草專賣實(shí)施條例》已經(jīng)把權(quán)力賦予了工商機(jī)關(guān)，在這樣的法律法規(guī)權(quán)限設(shè)定下，根據(jù)法的適用規(guī)則，重慶市條例同樣生效的情況下，在沖突的情況下，采用上位法的相關(guān)規(guī)定，即有部分案件如假煙案件，就屬于工商行政管理部門的管轄范疇，但在實(shí)踐中，這類涉煙案件是由重慶市煙草專賣局根據(jù)重慶市條例來(lái)進(jìn)行查處的。為了避免類似李慧娟種子案的情況發(fā)生，還是應(yīng)當(dāng)關(guān)注對(duì)上位法與下位法的沖突，煙草專賣法律體系到底有沒(méi)有給煙草專賣局授權(quán)，設(shè)定權(quán)限;而重慶市地方人大在設(shè)定權(quán)限的同時(shí)有沒(méi)有設(shè)定與上位法沖突的權(quán)限。從實(shí)踐來(lái)看，重慶市煙草專賣局處理的有些案件就屬于重慶市工商行政主管部門的案件。那么如何來(lái)解決這樣的問(wèn)題呢?第一，根據(jù)客觀實(shí)際的需要，修改上位法即《煙草專賣法》和《煙草專賣實(shí)施條例》的相關(guān)規(guī)定，來(lái)賦予煙草專賣局的相關(guān)權(quán)限。顯然，這樣的立法修改可行性非常低，全國(guó)修改立法的情況必須根據(jù)全國(guó)行政執(zhí)法的情況作為依據(jù)，重慶市的地方實(shí)際不能要求全國(guó)為地方實(shí)際來(lái)進(jìn)行立法，重慶市的實(shí)際情況，可以作為全國(guó)立法的參考地區(qū)之一，所以在修改立法上，寄希望于上位法的修改，難度相當(dāng)大，可行性也非常低。第二，根據(jù)地方實(shí)際的需要，修改重慶市條例，建立地方煙草工商聯(lián)動(dòng)機(jī)制、煙草工商案件移交機(jī)制等相應(yīng)制度。根據(jù)地方實(shí)際的需要，重慶市煙草專賣局負(fù)責(zé)所有的涉煙案件這本身無(wú)可厚非，既然在國(guó)家層面上有一部法律和一部行政法規(guī)作為總的指導(dǎo)，那么地方就不能與上位法沖突，根據(jù)上位法的權(quán)限設(shè)定，制定重慶市的法規(guī)就可以了，但在重慶市范圍內(nèi)，已經(jīng)形成了重慶市煙草專賣局處理所有涉煙案件(涉煙刑事案件除外)的局面，那么建立市煙草與工商聯(lián)動(dòng)、案件移交的機(jī)制就勢(shì)在必行。為了辦案效率，移交方便，工商與煙草可以組建聯(lián)合辦案辦公室，參照政府行政服務(wù)大廳的設(shè)置，把所有對(duì)外的許可證辦理整合到一起，方便群眾辦理許可證。該聯(lián)合辦公室可以由工商、公安、質(zhì)檢、煙草等部門人員組成，整合在一個(gè)辦案地點(diǎn)。查辦的案件經(jīng)過(guò)該辦公室的初審，可以最快地移交有權(quán)限的部門做處理。而該辦公室可以打破部門間的相對(duì)隔離，對(duì)于某些無(wú)法單獨(dú)執(zhí)法無(wú)法涉及到的領(lǐng)域可以通過(guò)聯(lián)合執(zhí)法的形式來(lái)進(jìn)行查處。如煙草專賣局無(wú)權(quán)對(duì)零售戶的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所進(jìn)行檢查，而有些零售戶知道這樣的規(guī)定，就把假煙、暗流煙等放在非經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所進(jìn)行私下售賣，對(duì)于這樣的違法行為，煙草專賣局的查處難度非常大，但公安能夠?qū)Ψ墙?jīng)營(yíng)場(chǎng)所進(jìn)行檢查。在實(shí)踐中，煙草與公安需要基于此進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法，但聯(lián)合執(zhí)法需要方案、審批、時(shí)間、人力、確切的投訴舉報(bào)等作為支撐，所以現(xiàn)在的聯(lián)合執(zhí)法形式和效率比較低，也是值得商榷的。如果整合各個(gè)部門人員，專門成立這樣的綜合辦案辦公室，會(huì)提高辦案效率，簡(jiǎn)便案件移交程序，節(jié)省人力資源，降低執(zhí)法成本。綜合行政案件辦公室構(gòu)成設(shè)計(jì)如表1所示。

該辦公室的設(shè)立不僅可以規(guī)避由于法律法規(guī)設(shè)定權(quán)限不一致所帶來(lái)的法律風(fēng)險(xiǎn)，還可以提高聯(lián)合執(zhí)法檢查的效率，省去許多聯(lián)合執(zhí)法檢查的繁瑣事項(xiàng)，且有利于聯(lián)合執(zhí)法檢查日常化發(fā)展。當(dāng)然在成立該辦公室的初期需要花費(fèi)大量的時(shí)間來(lái)審查法律法規(guī)規(guī)章中的規(guī)定，審查這些規(guī)定中相互沖突、相互配合、規(guī)定不一、互補(bǔ)的各種條款，然后需要某個(gè)單位或部門進(jìn)行牽頭，組織協(xié)調(diào)其他單位或部門進(jìn)行配合，廣泛征求各個(gè)單位或部門意見(jiàn)后，根據(jù)各方意見(jiàn)進(jìn)行匯總，得出整合意見(jiàn)，可以說(shuō)該綜合案件辦公室的成立需要各方行政機(jī)關(guān)的配合，成立起來(lái)有一定難度，但成立后的好處是顯而易見(jiàn)的。

三、結(jié)束語(yǔ)

執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避最終靠的是法律風(fēng)險(xiǎn)防范體系建設(shè)水平，法治煙草的任務(wù)實(shí)質(zhì)就是讓重慶煙草在法律上利于不敗之地，從而提升行業(yè)在社會(huì)中的形象。在不斷規(guī)范的市場(chǎng)環(huán)境下，重慶煙草更加注重的是行業(yè)形象的打造，法治形象才是法治煙草建設(shè)追求的最高利益。

［1］ 張洪見(jiàn)，李曉清．論市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下煙草專賣法的改革發(fā)展思路［J］．商業(yè)經(jīng)濟(jì)，2009(11)．

［2］ 白玉琦．論市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的《煙草專賣法》［J］．現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2007(2)．

［3］ 劉云．推進(jìn)行政執(zhí)法改革提升地方政府合法性［J］．行政與法，2013(11)．

［4］ 朱暉．現(xiàn)代企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)管理探究［J］．經(jīng)濟(jì)與法，2008(3)．