構(gòu)建“協(xié)防糾懲”四位一體法制監(jiān)督體系——以監(jiān)督煙葉流程運(yùn)轉(zhuǎn)為視角

劉 超

(重慶市煙草公司巫山分公司，重慶 404000)

一、引言

2012年12月4日，由工業(yè)和信息化部、衛(wèi)生部、外交部、財(cái)政部、海關(guān)總署、工商總局、質(zhì)檢總局、煙草專賣局等8個(gè)部門組成的“煙草控制框架公約履約工作部際協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組”制定印發(fā)了《中國煙草控制規(guī)劃(2012～2015年)》。該規(guī)劃明確提出了將以減少煙草需求和控制煙草供給為主線，這無疑為煙草行業(yè)的發(fā)展出了一道難題。眾所周知，煙葉是制造香煙的原材料，是煙草行業(yè)的生命線，同樣也是外界不法分子造假的工具。作對(duì)煙葉種植生產(chǎn)等相關(guān)事宜有監(jiān)督職能的法制科，應(yīng)順應(yīng)形勢變化，創(chuàng)新監(jiān)督方式，構(gòu)建以“防教查糾懲”為核心的法制監(jiān)督體系，減少各環(huán)節(jié)的作假、不規(guī)范造成的浪費(fèi)，提高煙葉質(zhì)量，讓被控制了產(chǎn)量的煙葉充分發(fā)揮優(yōu)勢，使煙草行業(yè)煥發(fā)新的生命力。

二、法制工作在監(jiān)督方面存在的問題

(一)監(jiān)督意識(shí)淡薄，監(jiān)督氛圍不濃厚

主要表現(xiàn)在不敢監(jiān)督，認(rèn)為監(jiān)督得罪人，對(duì)發(fā)現(xiàn)的錯(cuò)誤行為不敢發(fā)表自己的看法。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督怕打擊報(bào)復(fù);對(duì)同事監(jiān)督怕傷了情面，損了和氣，不好相處，顧慮多，監(jiān)督流于形式，嚴(yán)重影響了法制監(jiān)督的實(shí)施效果。

(二)監(jiān)督手段單一，缺乏創(chuàng)新

大部分監(jiān)督都是事后監(jiān)督，事前監(jiān)督缺位嚴(yán)重。且主動(dòng)監(jiān)督意識(shí)不夠，過分依賴事發(fā)線索，長此以往，難以形成長效監(jiān)督氛圍，不利于公司的發(fā)展。

(三)監(jiān)督手段不過硬，執(zhí)行力低

部分法制監(jiān)督員缺乏責(zé)任心，又顧慮是自己單位同事，導(dǎo)致文件不落實(shí)，合同不重視，該查處的沒有查處，該追究責(zé)任的沒有追究責(zé)任。即便是監(jiān)督糾正，也僅通過教育來懲罰，起不到良好震懾效果，改后再犯，甚至一犯再犯時(shí)有發(fā)生，法制監(jiān)督員的形象和威信受到了很大的影響。

三、建立“協(xié)防糾懲”四位一體監(jiān)督體系

(一)協(xié):作為法制監(jiān)督部門，要正確處理幾個(gè)關(guān)系，為構(gòu)建監(jiān)督體系奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

1．正確處理與生產(chǎn)經(jīng)營部門的關(guān)系。法制科與生產(chǎn)經(jīng)營部門均是煙草企業(yè)的重要部門，只是職能不同，相互間的工作關(guān)系應(yīng)是平等的。所以法制科在開展法制監(jiān)督時(shí)，不能以監(jiān)督為由強(qiáng)加干預(yù)，更不能越俎代庖，要加強(qiáng)事前的溝通協(xié)調(diào)，避免對(duì)企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營秩序的造成妨礙;煙草其他部門負(fù)責(zé)人要切實(shí)履行“一崗雙責(zé)”職責(zé)，支持、配合法制科的工作，通過例會(huì)或協(xié)調(diào)會(huì)等形式，加強(qiáng)對(duì)某些疑難問題的相互溝通協(xié)商，進(jìn)一步提升法制監(jiān)督的效果。

2．正確處理與其他綜合部門的關(guān)系。要體現(xiàn)法制監(jiān)督的力度和深度，不是僅靠法制科一己之力能辦到，需要通過法制科牽頭協(xié)商，檢查、審計(jì)部門督辦、綜合科等多個(gè)部門的通力合作，相互協(xié)作，相互配合、相互支持，才能有效實(shí)現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督合力和效果的最大化，為推進(jìn)監(jiān)督制度的正確實(shí)施提供有力保障。

3．正確處理好本公司與直屬單位的關(guān)系。通常情況下，法制科隸屬于是市局，是受市局委派依公司規(guī)章對(duì)區(qū)縣公司煙草生產(chǎn)、銷售等環(huán)節(jié)進(jìn)行法制監(jiān)督，而法制人員的工資、評(píng)先由接受監(jiān)督的公司負(fù)責(zé)。不免讓部分法制科員工產(chǎn)生擔(dān)憂，是否會(huì)因監(jiān)督過多會(huì)影響評(píng)比職稱和工作表現(xiàn)。事實(shí)上，這兩者并不沖突，而是內(nèi)在統(tǒng)一的。無論是對(duì)市局負(fù)責(zé)還是本公司負(fù)責(zé)，都是以監(jiān)督的方式清除企業(yè)蛀蟲，糾正錯(cuò)漏，護(hù)航煙草行業(yè)發(fā)展。所以，法制人員應(yīng)本著“實(shí)事求是，公正監(jiān)督”的宗旨做好自己的本職工作，認(rèn)真履行賦予的職責(zé)。

4．正確處理內(nèi)部監(jiān)督與愛護(hù)員工的關(guān)系。要淡化監(jiān)督者和被監(jiān)督者之間的對(duì)立關(guān)系，及時(shí)消除可能在少數(shù)人中產(chǎn)生的“這是自己人在整自己人”的想法，濃化“提醒、愛護(hù)、關(guān)愛”等人文關(guān)懷，既要體現(xiàn)敢于監(jiān)督的剛性，也要體現(xiàn)善于監(jiān)督的柔性，讓廣大員工愿意接受監(jiān)督，形成良好的監(jiān)督氛圍，更好地引導(dǎo)員工牢固樹立“文明、實(shí)干、誠信”的工作理念，從而增強(qiáng)煙草行業(yè)內(nèi)部約束力，提升企業(yè)整體形象，保障生產(chǎn)經(jīng)營有序開展。

(二)防:加強(qiáng)對(duì)煙葉生產(chǎn)經(jīng)營過程中易發(fā)多發(fā)問題的源頭排查，達(dá)到預(yù)防的目的

對(duì)象和范圍:確立重點(diǎn)預(yù)防的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，強(qiáng)化源頭治理，最大限度地減少煙葉在生產(chǎn)經(jīng)營扭轉(zhuǎn)過程中的失控。一是收購環(huán)節(jié):是否按合同收購，有無超合同、無合同收購煙葉;有無跨地區(qū)收購煙葉;有無加價(jià)收購、提級(jí)壓級(jí)收購煙葉;有無內(nèi)外勾結(jié)、體外循環(huán)、非法從系統(tǒng)外收購煙葉。二是煙葉合同簽訂和落實(shí)環(huán)節(jié):核實(shí)煙葉種植戶數(shù)、種植面積、種植田塊、煙葉生產(chǎn)農(nóng)用扶持物資的使用等。三是煙葉交接環(huán)節(jié):監(jiān)督檢查規(guī)范煙葉工商交接行為和對(duì)煙葉工商交接等級(jí)質(zhì)量。四是廢棄煙葉處理環(huán)節(jié):是否按照廢棄煙葉監(jiān)管對(duì)煙葉收購中碎煙、霉變煙葉集中采集，指定封存，登記入賬，是否建立完備的出、入庫手續(xù)臺(tái)賬，專人負(fù)責(zé)，是否存在嚴(yán)禁未經(jīng)批準(zhǔn)擅自處理的行為，是否待收購結(jié)束由縣局法制部門現(xiàn)場監(jiān)督銷毀。

手段:堅(jiān)持將預(yù)防手段貫穿于煙葉處理全過程。(1)事前介入。戴圣曾說:凡事豫則立，不豫則廢;言前定，則不跲;事前定，則不困;行前定，則不疚;道前定，則不窮。①戴圣．《禮記·中庸》這段話描述了事前介入的重要性。對(duì)煙草行業(yè)而言，表現(xiàn)為加強(qiáng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)煙站信息的流動(dòng)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)煙站負(fù)責(zé)人要加強(qiáng)對(duì)煙葉移栽階段的監(jiān)控，由負(fù)責(zé)稱量部門對(duì)其數(shù)量、質(zhì)量、品種、價(jià)格進(jìn)行初步審查，然后將審查結(jié)果報(bào)送法制科備案，以便審查移栽階段是否有違法、違規(guī)情況。利用信息管理系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)問題，找出異常。通過預(yù)警系統(tǒng)與業(yè)務(wù)系統(tǒng)結(jié)合，查詢相關(guān)數(shù)據(jù)變動(dòng)情況，對(duì)可能出現(xiàn)的與煙農(nóng)間的法律糾紛或合同糾紛應(yīng)提前作好預(yù)案。(2)事中介入。法制科事前列席生產(chǎn)經(jīng)營部門的會(huì)議。相關(guān)部門主持召開生產(chǎn)經(jīng)營分配會(huì)議前通知法制科，對(duì)職能部門會(huì)議主持情況開展現(xiàn)場監(jiān)察。重點(diǎn)督察:煙葉的處理是否按照事前公司計(jì)劃的要求執(zhí)行，煙葉的數(shù)量及生產(chǎn)加工品質(zhì)與規(guī)定有無重大出入，在生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)有無人員出現(xiàn)違規(guī)違法作業(yè)，影響公司生產(chǎn)經(jīng)營秩序等。(3)事后反饋。制作反饋表格，加強(qiáng)要情收集。一張為領(lǐng)導(dǎo)調(diào)查表，定期由分管領(lǐng)導(dǎo)對(duì)生產(chǎn)過程中的出現(xiàn)的法律糾紛以及糾紛處置情況做出評(píng)價(jià)。另一張為工作人員互評(píng)表，讓同科室員工匿名互相評(píng)價(jià)在生產(chǎn)經(jīng)營煙葉中的工作表現(xiàn)，及時(shí)對(duì)可能或者已經(jīng)出現(xiàn)的法律糾紛提出解決意見。以上兩張表格均由法制科制作和備案，作為完善監(jiān)管流程、督察煙葉合規(guī)合法運(yùn)行的重要書面依據(jù)。

(三)糾:有效引入投訴機(jī)制及評(píng)估機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)煙葉過程的跟蹤監(jiān)控，及時(shí)糾正，防范反復(fù)性問題

1．試點(diǎn)建立規(guī)范投訴機(jī)制。以市場經(jīng)營者，消費(fèi)者，企業(yè)內(nèi)部工作人員的投訴檢舉評(píng)價(jià)為契機(jī)，試點(diǎn)設(shè)立與煙葉生產(chǎn)加工等環(huán)節(jié)相關(guān)的投訴機(jī)制，強(qiáng)化事中及事后監(jiān)督。具體而言:(1)收集投訴線索。設(shè)立網(wǎng)上或?qū)嶓w舉報(bào)箱，具體投訴受理中心設(shè)在法制科辦公室。(2)限時(shí)處理。由法制監(jiān)督員對(duì)投訴案件作形式審查，決定受理的，由投訴受理中心于一月內(nèi)進(jìn)行全面核查，并將調(diào)查結(jié)果書面答復(fù)投訴人。(3)即時(shí)糾正。針對(duì)投訴內(nèi)容反映屬實(shí)的，由投訴受理中心向相關(guān)部門負(fù)責(zé)人以及被投訴者本人發(fā)放糾正通知書，要求立即予以糾正，并將糾正情況予以反饋。(4)分流追責(zé)。經(jīng)形式審查，初步認(rèn)為投訴內(nèi)容情節(jié)輕微的，由本公司直接處理，移交情況給相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。情節(jié)嚴(yán)重的，另行處理，需要由市局處理答復(fù)的，及時(shí)上報(bào)，并通知本公司領(lǐng)導(dǎo)。

2．對(duì)煙葉運(yùn)行合法情況進(jìn)行階段性評(píng)估。法制監(jiān)督員通過月報(bào)，季報(bào)，半年報(bào)，年報(bào)等方式將監(jiān)督結(jié)果及時(shí)反饋回有關(guān)職能部門。一方面提醒全體員工對(duì)源頭性傾向性問題進(jìn)行防范，另一方面，根據(jù)煙葉種植、生產(chǎn)、加工、廢棄處理表現(xiàn)評(píng)比優(yōu)秀區(qū)站、優(yōu)秀個(gè)人，對(duì)于出現(xiàn)法律糾紛、收購合同糾紛的，給以扣除績效分值的懲罰。

3．加強(qiáng)整改跟蹤制度。為了防止邊改邊犯、改后再犯等情況，建立臺(tái)賬登記制度，一事一記，并對(duì)每項(xiàng)整改事項(xiàng)進(jìn)行階段跟蹤，由需要整改部門提出防范意見，法制部門制作跟蹤報(bào)告，兩個(gè)均保存于檔案中。

(四)懲:以懲治防范為目的，進(jìn)行事后分級(jí)懲戒及向事前防范轉(zhuǎn)化，加強(qiáng)法律風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防控

1．區(qū)分情形予以分級(jí)處理。針對(duì)查證屬實(shí)的被投訴內(nèi)容，區(qū)分A、B、C三個(gè)等級(jí)，給予不同的懲戒方式。A級(jí):初次被投訴，且情節(jié)輕微，未對(duì)公司的生產(chǎn)經(jīng)營造成嚴(yán)重后果的，及時(shí)對(duì)被投訴人進(jìn)行誡勉談話，同時(shí)取消該年度評(píng)優(yōu)評(píng)先資格。B級(jí):被兩次以上投訴，或初次被投訴但嚴(yán)重影響生產(chǎn)經(jīng)營，給公司造成經(jīng)濟(jì)損失的，實(shí)行內(nèi)部通報(bào)批評(píng)和扣發(fā)年度考核獎(jiǎng)，取消評(píng)先評(píng)優(yōu)和晉升資格。C級(jí):因投訴件而牽涉出的違紀(jì)違法事件，及時(shí)通知紀(jì)檢部門，啟動(dòng)相關(guān)司法程序，查清事實(shí)，依紀(jì)依法嚴(yán)肅處理。

2．將懲戒效果向事前防范轉(zhuǎn)化，努力將懲戒的效果擴(kuò)大化。一是定期通報(bào)。將投訴舉報(bào)受理情況予以分類，每半年進(jìn)行一次全公司通報(bào)，強(qiáng)化日常的教育引導(dǎo)。二是加強(qiáng)調(diào)研，提出法律防范策略。每年由法制監(jiān)督員就當(dāng)年度投訴案件受理及懲處情況進(jìn)行梳理匯總，及時(shí)在公司全體大會(huì)上匯報(bào)，共同分析原因，查找在煙葉收購、運(yùn)輸、生產(chǎn)經(jīng)營等環(huán)節(jié)新的法律風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，制定相關(guān)防控措施，進(jìn)一步將事后懲戒的效果向事前防范轉(zhuǎn)化。

四、需要注意的問題

法制1科作為企業(yè)核心監(jiān)督部門，賦予了監(jiān)督權(quán)力。為了防止監(jiān)督者監(jiān)督缺位，還需要法制科人員強(qiáng)化自身認(rèn)識(shí)，不斷消除散漫懈怠、目中無人等不良表現(xiàn)。

一是強(qiáng)化監(jiān)督意識(shí)。定期召開例會(huì)學(xué)習(xí)和研究國家局下發(fā)的相關(guān)文件和省(市局)對(duì)法制工作的新精神、新要求，樹立嚴(yán)格規(guī)范的思想認(rèn)識(shí)，更好地履行監(jiān)督職責(zé)。

二是嚴(yán)格法制方面的考核。細(xì)化法制部門的目標(biāo)考核，結(jié)合績效管理，制定科學(xué)的考核目標(biāo)，從法制部門負(fù)責(zé)人到普通員工的職責(zé)、目標(biāo)、工作落實(shí)情況進(jìn)行一一考核，再將創(chuàng)優(yōu)評(píng)先和績效工資掛鉤，加強(qiáng)目標(biāo)考核的硬性約束力。

三是主動(dòng)接受監(jiān)督。法制科人員要擺正心態(tài)，不能濫用監(jiān)督權(quán)力，更要主動(dòng)接受其他人的監(jiān)督，讓自己的法律知識(shí)基礎(chǔ)和處事準(zhǔn)則經(jīng)得起考驗(yàn)。

五、結(jié)語

當(dāng)前煙草專賣壟斷制度受到的沖擊越來越大，構(gòu)建“協(xié)防糾懲”四位一體法制監(jiān)督體系是非常必要且迫切的，其構(gòu)建將是企業(yè)健康運(yùn)行的強(qiáng)有力保證。