新《預(yù)算法》實(shí)施的若干思考

吳麗娜 謝 安

（宿州市財(cái)政局 安徽 宿州 234000）

一、新《預(yù)算法》修訂的背景和必要性

新《預(yù)算法》的推行開啟了財(cái)稅改革的新篇章。1994年施行的分稅制財(cái)政管理體制改革，預(yù)算制度略見雛形。隨著制度的完善、經(jīng)驗(yàn)的積累，分稅制逐漸向預(yù)算管理的方向轉(zhuǎn)變，新《預(yù)算法》是這種轉(zhuǎn)變的成果之一。

近年來(lái)地方政府債務(wù)問(wèn)題嚴(yán)重，預(yù)算管理分工不明確，預(yù)算透明度不高等問(wèn)題亟需解決，為了最大程度地維護(hù)公眾利益，提高公眾參與和監(jiān)督，新預(yù)算法應(yīng)運(yùn)而生。新預(yù)算法相較舊預(yù)算法呈現(xiàn)以下幾個(gè)特點(diǎn)：第一，新預(yù)算法的涵蓋面更加廣，將以前的預(yù)算外收支納入了預(yù)算管理的范疇，例如政府基金、行政收費(fèi)等,尤其值得注意的是新《預(yù)算法》對(duì)地方政府的債務(wù)控制問(wèn)題做出了明確的規(guī)定；第二，新預(yù)算法的管理制度更加完善，通過(guò)編制“四本預(yù)算”使預(yù)算管理分工更加明確；第三，新預(yù)算法的實(shí)施更加透明，人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)對(duì)新預(yù)算法實(shí)施的監(jiān)督力度加大，人民群眾對(duì)新預(yù)算法實(shí)施可予監(jiān)督的渠道更加多樣化。

二、新《預(yù)算法》的特色分析

（一）政府全部收入支出納入預(yù)算范疇，接受人民監(jiān)督

新《預(yù)算法》推行全口徑的預(yù)算管理方案，明確規(guī)定了預(yù)算管理涵蓋政府的全部收入和支出，包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。這打破了以前國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算不計(jì)入國(guó)家預(yù)算的局面，有利于增強(qiáng)對(duì)在預(yù)算法制度下不受監(jiān)督的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管力度。地方政府的收支狀況納入預(yù)算法的范疇有利于加強(qiáng)人民代表大會(huì)對(duì)地方預(yù)算的監(jiān)督。除了擴(kuò)大預(yù)算的范圍，新預(yù)算法對(duì)預(yù)算公開的內(nèi)容、時(shí)限以及主體做出了明確的規(guī)定，預(yù)算公開甚至可以細(xì)微至部門預(yù)算，這種全方位的預(yù)算公開將國(guó)家的預(yù)算操作置于陽(yáng)光之下，增加了透明度。

（二）預(yù)算審核重點(diǎn)轉(zhuǎn)向支出預(yù)算和政策拓展

以前的預(yù)算法致力于維持收支平衡，嚴(yán)格控制財(cái)政赤字，這就導(dǎo)致了相關(guān)部門為達(dá)成預(yù)算法制定的目標(biāo)而忽視經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀實(shí)際。例如在社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展受挫、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢時(shí)，政府部門為達(dá)成預(yù)算法的目標(biāo)而加重征稅和收費(fèi)，使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨窘境；反之經(jīng)濟(jì)過(guò)熱時(shí)，卻沒(méi)有合理的稅收政策使經(jīng)濟(jì)降溫。而新預(yù)算法強(qiáng)調(diào)預(yù)期性收入，它所強(qiáng)調(diào)的收支平衡是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看的，而不是短期的平衡，這種劃分方法使得政府部門不必為了政績(jī)的實(shí)現(xiàn)而違背社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，有利于“逆周期”調(diào)控的實(shí)現(xiàn)。

（三）規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，減少“跑部錢進(jìn)”

新《預(yù)算法》的靈活性從時(shí)間上看體現(xiàn)在收支預(yù)期的層面，從辦事程序看集中體現(xiàn)在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方面。新《預(yù)算法》在加大對(duì)地方政府財(cái)政狀況監(jiān)管的同時(shí)也相應(yīng)地?cái)U(kuò)大了地方政府的財(cái)政權(quán)限。新預(yù)算法的16 條和52條對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付做出了明確的規(guī)定，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付有利于減少中央對(duì)地方的干預(yù)，擴(kuò)大地方政府的自主權(quán)，這使得地方政府可以在管轄范圍內(nèi)作出最優(yōu)協(xié)調(diào)，其職能能夠得到更好地實(shí)現(xiàn)。

（四）強(qiáng)調(diào)預(yù)算公開，從源頭防治腐敗問(wèn)題

廉潔性建設(shè)是黨的建設(shè)的重要內(nèi)容，建設(shè)廉潔政府是政府建設(shè)的要求，預(yù)算管理是防止政府腐敗的源頭。新預(yù)算法通過(guò)擴(kuò)大預(yù)算公開的力度，如對(duì)較為敏感的政府運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行公開，明確了對(duì)違反相關(guān)規(guī)定的行為追究法律責(zé)任。這一舉措要求政府對(duì)每一筆支出說(shuō)明具體事由,有利于敦促政府部門廉潔行政。

（五）嚴(yán)格控制地方政府債務(wù)，規(guī)避債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

針對(duì)原預(yù)算法體系下政府債務(wù)居高不下的情況，新預(yù)算法通過(guò)從五方面限定地方政府的債務(wù)來(lái)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)限制舉債的主體、用途、規(guī)模、方式和風(fēng)險(xiǎn)控制，減少地方政府濫用舉債權(quán)利、制造大規(guī)模財(cái)政赤字的現(xiàn)象。新《預(yù)算法》規(guī)定只有經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省級(jí)政府方可舉債，而且舉債的用途不能用于經(jīng)常性支出，議案通過(guò)需由全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)，政府必須提供合理的還款方式的渠道。通過(guò)以上措施的規(guī)定，有利于控制地方政府的舉債行為，亦便于人大對(duì)政府債務(wù)的監(jiān)督。

（六）將勤儉節(jié)約納入法律規(guī)范的范疇，嚴(yán)格控制機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)支出

為了響應(yīng)建設(shè)廉潔型政府的要求，新《預(yù)算法》將廉潔納入法律范疇，制定了收支平衡、量力而行、講求績(jī)效、統(tǒng)籌兼顧等原則。新《預(yù)算法》強(qiáng)調(diào)各級(jí)政府部門必須厲行節(jié)約，對(duì)政府車輛支出、賓館會(huì)所支出給出明確規(guī)定，對(duì)違法規(guī)定的相關(guān)責(zé)任人予以法律追究及行政處分，這有利于各級(jí)政府部門工作人員量入為出，有利于推進(jìn)廉潔政府的建設(shè)。

三、推進(jìn)新《預(yù)算法》順利實(shí)施的策略探討

（一）制定相關(guān)配套法律，促進(jìn)新預(yù)算法的實(shí)施

我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中大國(guó)，各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政策制定等具體情況不盡相同，因此在推行新《預(yù)算法》的過(guò)程中必須堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)、具體問(wèn)題具體分析的原則，制定相關(guān)的政府債務(wù)管理、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策。例如針對(duì)新《預(yù)算法》限制地方政府債務(wù)的要求，必須根據(jù)地方政府的具體情況，在新《預(yù)算法》的法律框架下靈活處理相關(guān)問(wèn)題，而不是堅(jiān)持“一刀切”的原則，這樣不利于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也有違新預(yù)算法規(guī)避地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的初衷。

（二）制定和落實(shí)切實(shí)有效的監(jiān)督策略，保證新《預(yù)算法》實(shí)施的透明度

公正透明的法律執(zhí)行是維護(hù)人民利益、規(guī)范執(zhí)法人員及行政人員行為的必要手段，為促進(jìn)新《預(yù)算法》的順利實(shí)施，切實(shí)有效的監(jiān)督必不可少。首先，國(guó)家可以通過(guò)制定配套法律對(duì)新《預(yù)算法》的執(zhí)行進(jìn)行法律監(jiān)督，確定對(duì)違反新《預(yù)算法》的量刑規(guī)則；其次，加強(qiáng)人民代表大會(huì)和人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督，通過(guò)對(duì)債務(wù)問(wèn)題的審核及預(yù)算情況的審核，將預(yù)算法置于人大的監(jiān)督之下。第三，加強(qiáng)來(lái)自人民群眾的監(jiān)督，號(hào)召社會(huì)關(guān)心政府財(cái)政預(yù)算及政府財(cái)政匯報(bào)，對(duì)政府腐敗、濫用財(cái)政支出等問(wèn)題進(jìn)行舉報(bào)。第四，加強(qiáng)來(lái)自行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，通過(guò)設(shè)立相關(guān)監(jiān)督部門、加大財(cái)政預(yù)算公開力度，減少腐敗現(xiàn)象。

（三）加強(qiáng)對(duì)地方政府預(yù)算及債務(wù)問(wèn)題的控制，有效地規(guī)避債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

地方政府債務(wù)規(guī)模的控制事關(guān)新《預(yù)算法》推行的全局，是新《預(yù)算法》關(guān)注的重要內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。新《預(yù)算法》通過(guò)五個(gè)方面的措施限制地方政府的債務(wù)，在具體的執(zhí)行過(guò)程中，尤其值得注意的是舉借債務(wù)的用途問(wèn)題，人大及其常委會(huì)在審核的過(guò)程中要對(duì)具體使用明細(xì)嚴(yán)格依法審核，防止地方政府以公益性支出為名濫用舉債權(quán)利。其次，加強(qiáng)稅制改革工作，通過(guò)與新預(yù)算法配套的稅制改革方案，限制地方政府的債務(wù)問(wèn)題。

（四）做好新《預(yù)算法》的宣傳，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)人員的培訓(xùn)

第一，各執(zhí)法人員要全面學(xué)習(xí)、深入理解新《預(yù)算法》的具體條文，樹立法律精神和法律意識(shí)，掌握法律思維方法和辦事程序，使預(yù)算法治的思想牢牢地映在心底，讓遵循新《預(yù)算法》的規(guī)定內(nèi)化為自身的辦事準(zhǔn)則，嚴(yán)格貫徹有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的工作原則。第二，各級(jí)財(cái)政部門要定期舉辦專家培訓(xùn)講座及各項(xiàng)活動(dòng)，促進(jìn)各級(jí)部門及其工作人員提高辦事能力和效率。在業(yè)務(wù)培訓(xùn)中將新《預(yù)算法》培訓(xùn)和稅制內(nèi)容改革培訓(xùn)作為重點(diǎn)內(nèi)容加以強(qiáng)化。第三，要加強(qiáng)普法宣傳活動(dòng)，讓公眾有更多的途徑認(rèn)識(shí)、了解新《預(yù)算法》，明確公眾的權(quán)利和義務(wù)，號(hào)召公眾切實(shí)地參與到新《預(yù)算法》的實(shí)施中來(lái)，在全社會(huì)營(yíng)造預(yù)算法治的法律氛圍。

四、結(jié)語(yǔ)

新《預(yù)算法》增加了很多舊《預(yù)算法》未曾提及的內(nèi)容，其宗旨在于使社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展、提高政府服務(wù)水平。由于新《預(yù)算法》新穎獨(dú)特，在具體的執(zhí)行過(guò)程中會(huì)面臨諸多障礙，這就要求國(guó)家做好立法配套工作，各級(jí)政府部門做好培訓(xùn)及宣傳工作，以推進(jìn)新預(yù)算法的實(shí)施。唯有如此，預(yù)算法治的理想才會(huì)真正得以實(shí)現(xiàn)。

[1]王雍軍.新預(yù)算法需設(shè)三道防火墻[J].人民論壇，2012，(16).

[2]甘甜. 論我國(guó)預(yù)算法的修改與完善[J].蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2012，(6).