社會組織發(fā)展空間拓展:社會建構機制的視角

李程偉

(中國政法大學 政治與公共管理學院，北京 102249)

一、引言

自1978 年中共十一屆三中全會以來，隨著市場化取向改革的不斷深入，那種國家壟斷社會利益資源，并通過科層控制體系對社會成員進行行政性分配(嚴格意義上說，農村人民公社屬于政社合一的基層國家機構)，依借執(zhí)政黨意識形態(tài)建構和維持整體利益的傳統(tǒng)利益結構，不斷遭致解構［1］。廣大“單位人”不斷從對國家縱向依賴的利益關系中脫逸，而成為能夠自主追求利益、能夠依托市場和社會進行橫向利益互動并獲取利益資源的“社會人”，社會生活的私人領域得以出現(xiàn)并快速發(fā)展。伴隨著人們利益主體地位的逐步確立、利益意識的覺醒和利益資源的豐裕，人們的利益關聯(lián)意識也在增強，通過自組織的方式謀求和增進利益(私益和公益)的行為不斷增多。伴隨著經濟與社會的失衡發(fā)展，社會利益的分化不斷加劇，利益弱勢與邊緣化的人群種類和數(shù)量不斷增多，從而為慈善類和服務類組織提供了作為空間。在經濟轉軌和社會轉型的大趨勢下，一些政府類社團和單位以“有為”謀“有位”，自身角色功能也在向社會組織的方向移轉，等等。以上這些方面就構成了當前我國社會組織發(fā)展需求強勁和動力充足的背景和脈絡。

但需要指出的是，應然的狀態(tài)并不等于實然的結果。由于受以政治控制為主導的社會組織管理機制的約制，我國社會組織和第三部門的發(fā)展空間并不通暢和寬松，社會組織應有的政策倡議、權益維護、社會服務、經濟中介等功能難以得到充分發(fā)揮，難以為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供應有的社會載體和基礎支撐?？梢哉f，打破“計劃政治”的思維方式，推進社會組織管理的政治控制機制向社會建構機制轉變，對于我國社會組織的發(fā)展具有現(xiàn)實緊迫性。

二、分析視角

長期以來，受社會歷史決定論思維的深刻影響，我國社會治理體制過于強調社會運行規(guī)律的客觀外在性，強調社會秩序生成的外力作用機制，而疏離了內生于和能動作用于社會的各個主體之間的交互主體性和建構性，從而形成了李景鵬教授所概括的“計劃政治”模式［2］。從認識論的角度看，這一模式所隱含的基本思維邏輯就是，政治計劃者和領導者可以達到對絕對真理的認識，具備完全的信息處理能力，能夠掌握人民復雜多樣和動態(tài)流變的偏好和需求，從而能夠理所當然地代表和表達人民利益，可以毫不含糊地對社會實施單一向度的政治控制。這種“計劃政治觀”，在當下很多管理者的頭腦中根深蒂固，實際上構成了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深層阻力。人們應當承認的是，除了上帝(如果存在的話)的理性是無限的，人類的理性都是有限的，趨達真理的路徑只有相對性和漸進性，對于處于交互主體性和持續(xù)建構性的超級復雜社會則更當如此。從這一認識論前提出發(fā)，不斷解構“計劃政治觀”，推動社會組織管理的政治控制機制向社會建構機制轉型，就不僅具有正當性，而且具有客觀必然性。

目前，在我國無論是學術界還是實務界，“機制”都是一個使用非常廣泛的概念。與學術上主要探討社會現(xiàn)象背后兩事物之間可能存在的因果關系的解釋機理［3］有所不同，實務部門對“機制”的使用主要是指一定社會系統(tǒng)或工作系統(tǒng)之構成單元或部分之間的相互關聯(lián)、相互耦合及其功能生成的機理、過程和方法。它既不單純指涉社會系統(tǒng)的構造，也不單純涉及其工作和運行，而是把這兩個基本方面結合起來，研究結構和運行之間的相互影響和相互轉化，以及從中體現(xiàn)出的規(guī)律性的東西［4］。質言之，實踐中的機制概念側重強調的是一定工作系統(tǒng)之結構與功能之間的轉化效應。就轉型期我國社會組織管理機制的研究來說，其觀察的重點就在于社會組織管理體制與發(fā)展績效之間的轉化關系，這自然就要涉及政治控制機制和社會建構機制之間的對比和分析。下面擬對這兩類機制做一概括性的比較。

1.思維方式不同。目前我國社會組織管理的政治控制機制，其主導性的思維方式實際上是行政學中的邏輯實證主義，即認為管理現(xiàn)實可以是外在于主體而存在的物化現(xiàn)象，具有客觀自然的屬性，其規(guī)律一旦為決策中心所認識，就可以依賴縱向的權力作用而自上而下地加以推行和實現(xiàn)。諸如強調垂直管理和職業(yè)專家支配，基于工具—技術理性的假定而運作，將公眾與行政過程隔離，等等，就是這類管理模式或機制的具體特征［5］。與之不同的是，公共行政的社會建構機制在方法論上超越了決定論和邏輯實證主義的預設，而堅持行政現(xiàn)實的多元性、相對性和主觀建構性，認為任何社會“事實”都是在一定歷史過程中經由眾多因素和主體型塑而成，社會生活中不存在絕對的和凌駕一切的真理。在行政過程中，人們經由主體間的互動、溝通和對話來獲得彼此的理解，達成共同的觀點，就是非常重要的。面對后現(xiàn)代復雜多元的社會現(xiàn)實，社會建構機制主張擯棄單向度的思維，充分發(fā)展辯證思考和批判反思的能力［6］。

2.機制界定不同。在計劃政治觀看來，政治控制機制乃是一套目的預定的、可以實施定向控制的工具性裝置，它可以按照決策中心單方面的意志進行設計和建設。在控制機制面前，社會成員只不過是以“刺激—反應”方式存在的原子化個體，在社會秩序生產過程中，它們居于客體地位，而非有機構成的主體。而按照社會建構主義的觀點，個體是一個與他者和世界有機關聯(lián)的自我概念，在與環(huán)境的刺激—反應作用的中間環(huán)節(jié)，存在著異常豐富的機體變量。憑借這一中介變量，個體之間進行主觀互證的理性交往和相互調適，不斷進行社會性的自我建構。社會生活的現(xiàn)實就是一定時空條件下眾多社會成員能動性地相互作用而產生，但又不能還原成個體行為的涌現(xiàn)現(xiàn)象。其中的秩序生成機制乃是在眾多成員的參與中社會性地建構和演化的，其目的也是在社會互動場域中內生的，而非事先可以預定的。其對社會成員的支配效應，就像是完全競爭市場上的價格對買賣行為的決定一樣，這是一種由所有市場主體經濟活動所產生的系統(tǒng)效應，是一種非定向的控制［7］。這與計劃體制對經濟行為的定向性的權力控制，具有質的不同。

3.政策路徑不同。由于思維方式和方法論的不同，兩種機制所選擇的政策路徑亦大相徑庭。政治控制機制認同社會治理通則求取的可行性、外部規(guī)劃設計與干預的合理性，強調“自上而下”以行政為中心的運作邏輯，倚重行政強制力量的作用，注重社會秩序的價值優(yōu)先性。而社會建構機制則否認絕對化和外在化的社會治理規(guī)律或真理的存在，重視社會現(xiàn)實的主觀建構性和相對性，注重社會主體辯證思考、交往理性、商談實踐、協(xié)商民主等能力與實踐的具體運用，強調“自下而上”以社會為中心和以公民為本位的運作邏輯，倚重公共行動網絡的作用，強調秩序的社會內生性和自組織性，注重社會福祉的價值優(yōu)先性。當行政管理者、專家、政治家、社會團體、顧客和因特殊議題和問題而聯(lián)合起來的公民之間建立起社會互動和網絡，可行的方案被清楚地表達出來的時候，社會問題解決的過程就被創(chuàng)造出來了［8］。顯然，這是一種突出社會治理與發(fā)展的開放性、包容性和演化性的政策路徑選擇，相對于目前我國社會組織發(fā)展的現(xiàn)實需求來說，也是一種合理的機制選擇。

三、路徑選擇

隨著社會轉型的持續(xù)深化，中國社會的復雜程度愈益增加，不可治理性的危機更加凸顯，中央頂層設計提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實乃大勢所趨。其中，社會組織和第三部門的發(fā)展與能力建設，實際上就構成了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個重要的基礎層面。傳統(tǒng)的政治控制機制對社會主體性的否定和對社會組織發(fā)展活力的阻抑，是顯而易見的。從行政哲學對社會建構機制的學理認識出發(fā)，結合我國實際，有針對性地提出基本思路和政策建議，應當說是有其學術價值和現(xiàn)實意義的。本文擬對此作出概要性的探討。

1.轉變管理理念。在公共行政的社會建構主義看來，公民不僅是公共服務或產品的消費者，也是參與者和合作生產者，更是利益表達者和公權力的委托者。如若只是將其看成是科層體制下權力驅使的被動受命者，或受市場組織金錢誘惑的利益追逐者，則是對公民角色的貶抑和矮化。公民以一定的組織化和社會聯(lián)結的方式參與社會或政治生活是其在現(xiàn)代政治文明中所享有的基本權利，同時也可以為公共事物治理和公共管理提供多元化的和可供選擇的集體行動空間，為真正意義上的公民治理提供真實的和可行的載體。如果人們不能跳出政治控制的思維，認為公民社會只是對現(xiàn)有政體發(fā)揮反權力的作用，那么對社會組織的扶持以及第三部門發(fā)展空間的拓展就會落空，主體多元、過程開放的公共治理格局的形成就失去了支撐主體和組織基礎。因此，樹立公民社會觀念，轉變行政化的控制理念，是推動社會組織發(fā)展的第一位的任務。

2.培育具有實踐導向的管理者。面對高度復雜和快速變遷的社會環(huán)境，社會組織管理之政治控制機制缺乏回應和創(chuàng)新能力的問題格外突出。例如，基于政治控制和“社會維穩(wěn)”的思路，政府在扶持了慈善類、服務類組織發(fā)展的同時，又在一定程度上限制了公民權益保障、政策創(chuàng)制和社會監(jiān)督類組織的自主生長，這對社會組織生態(tài)多樣化的發(fā)展，勢必產生不利影響［9］。由此也可以看出在社會組織發(fā)展領域培養(yǎng)和訓練實踐導向的管理者的重要性，畢竟管理機制的轉換及其運行都是靠具體的人來運作的。在公共行政的社會建構理論看來，實踐導向(praxis-oriented)的管理者并不是按部就班和例行公事，而是能夠以自我反思和自我決定的自覺行動，積極參與和他人的互動，能夠敏銳感知自身行動的道德結果，更加關心當事人的感受和公共利益，從而通過主體間實踐的相互聯(lián)結來推動管理現(xiàn)實的改變［10］。如果第三部門領域相當一部分管理者具備這種辯證思考和自我批判的能力，那么社會組織發(fā)展空間的拓展就具備了堅實的基礎。

3.開辟社會組織監(jiān)督的公共行動場域。在目前登記管理部門和業(yè)務主管部門雙重管理體制下，由于在民政部門登記注冊的組織在全部社會組織總量中只占有較小比例，這就把絕大多數(shù)社會組織推到了非法存在、違法活動的處境，這些組織也易于脫離政府部門的監(jiān)管視野。即使那些經過官方登記的組織，由于受雙重管理體制的束縛，其自主性弱化、行政色彩強化的特征也十分明顯，這反倒使其喪失了自主發(fā)展的空間［11］。從公共行政的社會建構理論視角看，開辟社會組織監(jiān)督的公共行動場域是解決這一問題的合理選擇。具體地說，就是為與社會組織事務相關的各個利益相關者和行動主體提供一個互動、對話、質詢、辯護、論證等的話語空間和集體行動空間，更好地實現(xiàn)對社會組織的規(guī)范監(jiān)督，從而更好地促進其健康發(fā)展。例如，在社會組織自身運行和發(fā)展過程中，應允許和鼓勵公民參與到組織戰(zhàn)略規(guī)劃、重大決策制定、績效評價之中，并通過舉辦公民聽證會、發(fā)展研討會等形式，實現(xiàn)與公民的協(xié)作、對話和意義建構，使公民由外部刺激的被動者，變?yōu)榻M織發(fā)展的主動參與者［12］。這實際上是社會建構思維應用于組織發(fā)展機制的具體體現(xiàn)。同時，加強政府之外第三方監(jiān)督和評估平臺和空間的開拓也很重要，它可以本著利益中性和立場中性的原則，更加專業(yè)和更具規(guī)模效益地搜集、整理、分析信息并進行科學合理的評價;獲其肯定的社會組織不僅可以避免因其他組織丑聞而失去社會信任，還可激發(fā)自身改進組織績效和治理以獲取更多外部捐贈與支持的動力。另外，在社會組織監(jiān)督行動場域，充分發(fā)揮媒體、捐贈者和其他社會組織和社會代表者的利益表達、信息披露和分析論述等作用，對于凈化發(fā)展環(huán)境和拓展發(fā)展空間，也是非常重要的。在社會組織監(jiān)督之公共行動場域建構中，政府部門應當充分發(fā)揮好支持者、協(xié)調者和教練員的角色，而不是高高在上的唯一監(jiān)控者。

4.以制度創(chuàng)新推動社會組織能力建設。如前所述，我國第三部門發(fā)展空間拓展是靠多元行動主體交往互動、分工協(xié)作、資源互賴、網絡化治理共同實現(xiàn)的。其中社會組織自身是無可替代的重要一元，其組織績效和活力大小本身就是第三部門發(fā)展空間大小及通暢與否的微觀標識。這自然就涉及如何以制度創(chuàng)新來推動社會組織能力建設的問題。組織外部制度建設涉及的方面較多，諸如變雙重管理為登記管理、提高立法位階并統(tǒng)籌平衡行政性立法與民事性立法、加強地方立法支持、加強財政稅收扶持、拓展政府向社會組織購買服務渠道及機制，等等，這些都是社會組織可持續(xù)發(fā)展必不可少的基礎制度結構。從社會組織內部制度建設來說，關鍵之處是要建立好理事會的議事規(guī)則、理事會的民主參與機制、監(jiān)事會工作制度、管理制度的公開討論和履行各項制度的監(jiān)督和評估等，落腳點是形成一個規(guī)范合理的社會組織治理結構，為社會組織的可持續(xù)發(fā)展打牢基礎［13］。

四、結語

第三部門發(fā)展是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化不可缺少的一個有機組成部分，現(xiàn)行的以政治控制為主導的管理機制對社會組織發(fā)展的不適應性和滯后性越來越明顯，實現(xiàn)向社會建構為主導的管理機制轉換，具有現(xiàn)實必然性。本文從行政哲學的視角，對比分析這兩類機制，認為社會建構機制在方法論上超越了決定論和邏輯實證主義預設，強調管理過程中的主體交往、理性互涉和管理現(xiàn)實的建構性，具備辯證思考和批判反思能力。與強調秩序價值的優(yōu)先性以及定向控制的政治控制機制不同，社會建構機制強調集體行動場域的重要性、發(fā)展與福祉的價值優(yōu)先性以及非定向控制的機制運行。在上述認識基礎上，本文分別從管理理念的轉變、實踐導向管理者的培育、社會組織監(jiān)督集體行動場域的開辟、以制度創(chuàng)新推動社會組織能力建設等方面，對當前我國社會組織管理之社會建構機制，進行了政策設計和探討，其對政府部門職能的要求是“管理與服務并重、寓管理于服務之中”。

從學理上說，社會組織應當屬于人們通過交往互動、商談對話、主觀互證和相互調適等，持續(xù)地進行意義建構和公共性建構，來生成組織目的并實現(xiàn)組織目的的公共場域。這是人們通過平等交往和互動追求意義、建構意義并實現(xiàn)意義的組織空間。按照哈貝馬斯的觀點，它們的獨立存在和發(fā)展可以平衡性地糾弊國家官僚體系的權力和市場經濟體系的貨幣對生活世界的殖民化。對于當下的中國來說，的確存在著一個社會組織向國家的政治空間和市場的經濟空間反向拓殖的權利主張和需求。一個主體多元、過程開放、理性互涉、網絡化運行的，能夠推動第三部門規(guī)范管理與發(fā)展的社會建構機制的形成過程，同時也就是這一權利主張不斷實現(xiàn)的過程。在此過程中，公共決策者和管理者有責任對各相關的社會參與主體進行增權和授能，有責任推動這一機制形成并維護其良性運行。

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