整體視角下民族地區(qū)社會保障體系的適應(yīng)性詮釋

張 珉

（江西財經(jīng)大學(xué)，江西·南昌 330013；江西中醫(yī)藥大學(xué)，江西·南昌 330004）

引言

社會保障具有“穩(wěn)定器”和“安全網(wǎng)”作用，對于國家的社會穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展有重要意義，隨著社會保障在社會實踐中價值意義的突出，社會保障問題已經(jīng)成為公眾持續(xù)關(guān)注的熱點問題。社會保障因滿足民眾需求而產(chǎn)生，而民眾需求因社會條件、自然環(huán)境等因素不同而有差異，因此，社會保障體系的構(gòu)建必須與國家區(qū)域的實際情況相吻合。大多數(shù)地區(qū)的社會經(jīng)濟基礎(chǔ)不同，自然環(huán)境條件各有特色，特別是一些少數(shù)民族地區(qū)，自然環(huán)境惡劣，具有獨特的人文氣息，人口少，面積大，貧困人口多，相較于其他地區(qū)在現(xiàn)實情況上的共性趨向，少數(shù)民族地區(qū)具有更多的特殊性，民族地區(qū)的社會保障體系必須與民族地區(qū)的具體情況相適應(yīng)，才能真正發(fā)揮其該有的社會穩(wěn)定和保障作用。當(dāng)前，民族地區(qū)社會保障問題已經(jīng)有了很多研究成果，以上提到區(qū)域特色的適應(yīng)問題在當(dāng)前多數(shù)社會保障研究成果中都有涉及，但是縱觀眾多研究成果，民族地區(qū)社會保障體系與民族地區(qū)相適應(yīng)的具體指向和如何適應(yīng)并無太多論述，淡化了相關(guān)理論研究對于實踐操作的指導(dǎo)意義，造成了民族地區(qū)社會保障研究中的不足。實現(xiàn)社會公平是社會保障的基本目標(biāo)，根據(jù)以上思路，本文基于區(qū)域社會保障整體視角，以起點公平”、“過程公平”、“結(jié)果公平”等方面的公平目標(biāo)實現(xiàn)為追求，對民族地區(qū)社會保障體系的適應(yīng)性進(jìn)行詳細(xì)詮釋，以此彌補當(dāng)前研究中的空白，為民族地區(qū)社會保障體系實踐運作提供參考。

一、社會保障模式與民族地區(qū)發(fā)展程度相適應(yīng)

自德國制定和實施有關(guān)的社會保險法令后，現(xiàn)代社會保障制度已經(jīng)歷了一百多年的發(fā)展，在發(fā)展過程中，社會保障制度由單一的制度逐漸向多層次多系統(tǒng)的體系發(fā)展，由于不同地區(qū)的社會經(jīng)濟文化狀況各有不同，因此，相應(yīng)形成了不同的社會保障模式?，F(xiàn)行社會保障模式主要分為社會保險型、福利國家型、強制儲蓄型和國家保險型等模式，不同模式有不同的優(yōu)勢和劣勢。不同社會保障模式具有不同的特點，在各種模式中，民眾所享有的權(quán)利和承擔(dān)的責(zé)任也各不相同，其所涉及的保障領(lǐng)域也各有區(qū)別，對于民眾來說，不同的權(quán)利和責(zé)任意味著民眾被保障的情況和社會負(fù)擔(dān)各有不同。同時，由于不同社會保障模式所涉及的領(lǐng)域有所不同，對于保障領(lǐng)域的細(xì)分或者相同領(lǐng)域保障方式的不同，都會影響到不同層面民眾的保障情況，最終使民眾在各個領(lǐng)域的發(fā)展也受到影響，因此，區(qū)域社會保障模式的建立必須與區(qū)域發(fā)展程度相適應(yīng)。從少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟基礎(chǔ)來看，與經(jīng)濟發(fā)達(dá)的中東部地區(qū)相比，多數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平較低，經(jīng)濟發(fā)展緩慢，民族民眾的收入不高。根據(jù)2007年《國務(wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，雖然農(nóng)村最低生活保障制度由地方政府負(fù)責(zé)，相關(guān)資金的籌集以地方財政為主，國家?guī)椭鸀檩o，但是民族地區(qū)經(jīng)濟基礎(chǔ)的薄弱使得其在社會保障的資金支出限定在與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展相當(dāng)?shù)乃骄€上，民族地區(qū)社會保障的財政支付能力相應(yīng)降低。[1]民族地區(qū)經(jīng)濟方面的落后，很容易導(dǎo)致社會保障基金缺口，籌集資金貧乏。另外，民族地區(qū)經(jīng)濟落后的現(xiàn)狀也意味著民族地區(qū)社會保障的覆蓋面較大，相對于其他地區(qū)，民族地區(qū)的社會保障壓力更大。對于少數(shù)民族民眾而言，先天基礎(chǔ)不足，加上客觀環(huán)境的制約，使得民族民眾無論是在收入、醫(yī)療、生產(chǎn)資金等方面都存在很大的欠缺，這和經(jīng)濟較為發(fā)達(dá)地區(qū)民眾相比，少數(shù)民族民眾需要保障的領(lǐng)域更多。另外，民族地區(qū)大多數(shù)民族民眾分布于農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村人口所占人口比重較大，這對于多數(shù)民族民眾來說，國家在針對城市特定群體的失業(yè)救助、住房補助等方面所采取的措施對于少數(shù)民族民眾而言并無太多實際意義。由以上分析可以看出，少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟水平較低，經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，生產(chǎn)生活方式較為落后，城鎮(zhèn)化程度低，農(nóng)村民族人口較多，民族地區(qū)的發(fā)展程度較低，因此，民族地區(qū)的社會保障模式必須基于以上特殊性來進(jìn)行構(gòu)建，只有這樣才能使民族地區(qū)的社會保障模式更加契合民族地區(qū)的保障需求。對于民族地區(qū)而言，社會保障模式的分類并不重要，對于保障模式的合理與否，最重要的是相關(guān)模式是否與民族地區(qū)的發(fā)展程度相適應(yīng)。

二、社會保障對象與民族人口構(gòu)成特點相對應(yīng)

健全的社會保障體系是國家發(fā)展進(jìn)步的標(biāo)志，大多數(shù)國家都有自己的保障體系，隨著社會發(fā)展，越來越多的社會民眾被納入不同的社會保障體系。社會保障體系構(gòu)建的目的是為了維護(hù)國家安定，形成穩(wěn)定的社會秩序，在此目的下，社會保障體系構(gòu)建的前提是以解決特定的社會問題為目標(biāo)，據(jù)此思路，社會保障體系的保障對象必然有一定條件限定，每個社會保障項目所對應(yīng)的群體都有一定的條件要求。社會保障對象的確立并非無原則可遵循，特別性原則和普遍性原則是社會保障對象確定的基本原則。從社會保障的本質(zhì)來看，保障社會中的每個個體的生存權(quán)利都能得到“按需分配”是社會保障踐行的基本原則，因此，不同區(qū)域社會保障對象確定的基本原則就是要把更多符合條件的人群納入到社會保障體系中，滿足生存權(quán)利的公平特征。對于符合條件群體的選擇首先是對人群的細(xì)分。由于少數(shù)民族地區(qū)地理位置的特殊性，相對于其他地區(qū)，民族民眾的物質(zhì)條件相對不足，對于民族民眾而言，基本的社會生存存在更多的缺口，因此，民族地區(qū)的社會保障對象的確立需要以把更多的有生存權(quán)利需求的民族民眾納入到社會體系中，而對于這個目標(biāo)的具體實施，就需要對民族人口的構(gòu)成進(jìn)行細(xì)分，并針對不同群體的需求來進(jìn)行差異化保障，在社會保障與人口構(gòu)成細(xì)分群體最大程度相適應(yīng)時，民族民眾的社會保障才能做到全面覆蓋。在少數(shù)民族地區(qū)，也有城市人口和農(nóng)村人口之分，城市中少數(shù)民族居民和其他地區(qū)居民一樣存在失業(yè)人群、低收入人群，存在住房困難、醫(yī)療困難、養(yǎng)老困難等社會公共保障問題，而農(nóng)村少數(shù)民族人口在和其他農(nóng)村地區(qū)存在相同問題基礎(chǔ)上，還因為民族地區(qū)特殊的生產(chǎn)生活方式，形成了牧業(yè)生產(chǎn)、漁業(yè)生產(chǎn)等特殊人群。[2]另外，由于民族地區(qū)特殊的生活觀念和習(xí)慣，多數(shù)民族地區(qū)人口年齡的構(gòu)成和經(jīng)濟較為發(fā)達(dá)地區(qū)有所不同，而不同年齡段群體所形成的社會保障需求自然有所差別。其次，從少數(shù)民族民眾的經(jīng)濟層次劃分來看，民族地區(qū)仍然有相對較多的人口處于貧窮與半貧窮階段?！捌瘘c公平”是社會保障所追求的公平目標(biāo)的一部分，在許多地區(qū)已經(jīng)進(jìn)入小康發(fā)展階段時，在多數(shù)民族地區(qū)貧困問題仍然是普遍現(xiàn)象，扶貧形勢仍然嚴(yán)峻。近年來，在經(jīng)濟的快速發(fā)展下，少數(shù)民族地區(qū)也得到很大發(fā)展，但是相對于發(fā)達(dá)地區(qū)，兩者之間的差距并沒有縮小，反而有加大趨勢。依據(jù)不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，少數(shù)民族地區(qū)民族人口群體特征與其他地區(qū)相比表現(xiàn)出不同特點，因此，在其他地區(qū)覆蓋面較大的社會保障舉措在民族地區(qū)的覆蓋面可能會降低，在其他地區(qū)不存在的人口群體，在民族地區(qū)可能仍然存在，這就意味著民族地區(qū)社會保障體系構(gòu)建中，社會保障對象的確立標(biāo)準(zhǔn)必須依據(jù)民族人口群體構(gòu)成特色來進(jìn)行，與人口狀況相適應(yīng)，只有這樣，才能把更多的民族民眾納入到社會保障體系中。[3]

三、社會保障項目與民族民眾保障需求相適應(yīng)

社會保障范圍是逐漸擴大的，起初的社會保障范圍往往較窄，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，社會保障的覆蓋面將越來越大，根據(jù)社會個體需求，將會有更多的社會保障項目來對應(yīng)。社會保障項目內(nèi)容繁雜，五花八門，涉及到多個方面，根據(jù)保障內(nèi)容指向，社會保障范圍主要在兩個范疇：一是滿足社會成員的基本生活需求，如醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)救助等，面向全體社會成員；二是滿足特殊需要，如生育補助、獨生子女津貼等，主要針對特定群體。不同國家的社會保障項目各有不同，不同的保障項目與不同的需求相對應(yīng)。[4]社會保障的目的是為了社會個體基本生存權(quán)利的需求得以滿足，而由于各個區(qū)域的生存條件、社會發(fā)展水平各不相同，因此，不同區(qū)域的民眾對于社會保障的需求有一定區(qū)別。具體到少數(shù)民族地區(qū)，由于生產(chǎn)生活方式、自然環(huán)境條件、社會發(fā)展程度等各方面有一定特殊性，因此，民族民眾的社會保障需求方面自然也有所不同，在需求基礎(chǔ)上所形成的社會保障項目自然也要有所不同。對于少數(shù)民族民眾的保障需求可以從兩個方面來理解，首先是少數(shù)民族民眾的基本生活保障需求。由于大多數(shù)民族地區(qū)自然條件惡劣，生產(chǎn)生活條件較為艱苦，民族民眾的生活水平較低，基本生活無法得到保障，由于經(jīng)濟原因，民族民眾的教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等方面的基本生活保障需求更加突出。另一方面，加上經(jīng)濟原因，少數(shù)民族民眾無法承受更多的保障責(zé)任，而根據(jù)起點公平原則，民族地區(qū)社會保障項目的構(gòu)建同樣需要全方位滿足民眾的基本生活需求，因此，民族地區(qū)在基本生活方面需要更多的社會保障項目。其次，從特殊保障來看，少數(shù)民族地區(qū)大多自然生態(tài)環(huán)境脆弱，很容易發(fā)生地震、滑坡、泥石流、雪崩等自然災(zāi)害，這對于本就不富裕的少數(shù)民族民眾來說，每一次災(zāi)難的發(fā)生都意味著生活上的雪上加霜。在其他地區(qū)民眾快速發(fā)展的前提下，民族地區(qū)的自然災(zāi)害使得民族民眾不僅不能同步，反倒有可能后退，顯然這與社會保障要實現(xiàn)的社會公平是相悖的，因此，從保障公平的角度出發(fā)，對于少數(shù)民族地區(qū)災(zāi)害多發(fā)性的特征需要在機制上有所保障，據(jù)此建立的社會保障項目可以使民族地區(qū)社會保障發(fā)展中的“過程公平”。另外，由于民族地區(qū)的特殊情況，國家對少數(shù)民族實施了特殊的人口政策，允許少數(shù)民族在生育數(shù)量上有所增加，對于民族民眾而言，人口的增加同時也是家庭負(fù)擔(dān)的加重和風(fēng)險的增加，計劃生育政策在少數(shù)民族方面的傾斜需要有相應(yīng)的醫(yī)療和生活保障項目來配套。由上可知，民族民眾在基本生活范圍和特殊范圍的保障需求和普通民眾的保障需求既有共同點，也有差異，民族民眾的社會保障需求面更加寬泛，需要保障的力度更大，因此，民族地區(qū)的社會保障項目與民族地區(qū)民眾的社會保障需求要達(dá)成一致。

四、社會保障目標(biāo)與民族地區(qū)發(fā)展目標(biāo)相一致

良好的社會保障體系可以安定民心，有利于區(qū)域經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。隨著社會的發(fā)展進(jìn)步，社會保障體系將越來越完善，社會保障制度所涉及的保障范圍將更加細(xì)致深入，社會保障覆蓋面更加廣泛。但是從實際執(zhí)行上來說，社會保障體系的完善并不是一蹴而就的，區(qū)域社會保障的發(fā)展需要通過制定階段性目標(biāo)來逐步達(dá)成，社會保障是社會文明發(fā)展的標(biāo)志，也是社會進(jìn)步發(fā)展的組成部分，社會進(jìn)步發(fā)展的物質(zhì)條件和精神文明建設(shè)程度是社會保障完善的基礎(chǔ)，沒有社會的發(fā)展，社會保障的進(jìn)步就無從談起，因此，社會保障目標(biāo)的制定必須與民族地區(qū)發(fā)展目標(biāo)相一致。[5]對于少數(shù)民族的特殊情況，民族地區(qū)的社會保障任重而道遠(yuǎn)，因此，當(dāng)?shù)厣鐣Ｕ夏繕?biāo)的合理制定尤為重要。對于少數(shù)民族地區(qū)而言，社會保障的目標(biāo)容易出現(xiàn)兩個傾向：保守或過猶不及。從保守上來說，由于民族地區(qū)經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，保障面比較廣，需要保障的人數(shù)多，這對于地方財政來說，顯然是不小的壓力，出于對當(dāng)?shù)厣鐣l(fā)展的保守估計，社會保障目標(biāo)的設(shè)定很可能會出現(xiàn)較為保守的結(jié)果，而這和民族地區(qū)亟需通過社會保障來提高民族民眾生活水平及生存權(quán)利保障的需求顯然是不一致的。雖然社會保障的意義顯而易見，但是對于民族區(qū)域而言，社會保障體系的構(gòu)建和完善意味要大量投入人力和物力，因此，對于區(qū)域來說，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的指標(biāo)并無明顯改善。從過猶不及來看，由于民族地區(qū)在社會保障方面存在很大的缺口，根據(jù)木桶短板理論，民族地區(qū)社會保障的短板對于整個社會保障體系的發(fā)展水平都有影響，因此，為了使民族地區(qū)社會保障和其他區(qū)域達(dá)成同步，很容易形成社會保障的過高要求，從而使得民族地區(qū)社會保障體制的構(gòu)建和民族地區(qū)的實際發(fā)展水平不一致，造成地方發(fā)展的壓力，也容易使社會保障脫離社會基礎(chǔ)而難以得到有效實施。追求長期、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)、和諧發(fā)展是社會保障體系構(gòu)建的基本原則，民族地區(qū)的社會保障目標(biāo)必須合理設(shè)定，才能對實踐執(zhí)行發(fā)揮良好的導(dǎo)向作用。社會保障是民族地區(qū)社會發(fā)展的組成部分，也是民族地區(qū)物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)成果的共同體現(xiàn)，民族地區(qū)的社會保障目標(biāo)設(shè)定需要和民族地區(qū)的發(fā)展目標(biāo)相一致，才能避免以上兩種結(jié)果的出現(xiàn)，從而使民族地區(qū)的社會保障良性平穩(wěn)推進(jìn)。

結(jié)束語

總之，民族地區(qū)社會保障體系建設(shè)意義重大，和民族發(fā)展、民族穩(wěn)定、民族關(guān)系等民族問題的解決有直接關(guān)聯(lián)，民族地區(qū)的社會保障發(fā)展水平也制約著國家社會保障水平的整體提高，民族地區(qū)的社會保障應(yīng)得到高度的關(guān)注。由于自然環(huán)境、歷史基礎(chǔ)、經(jīng)濟發(fā)展水平、民族傳統(tǒng)等因素影響，少數(shù)民族地區(qū)社會保障建設(shè)的基礎(chǔ)多有不同，當(dāng)?shù)厣鐣Ｕ象w系構(gòu)建應(yīng)全盤考慮、謹(jǐn)慎處理，使社會保障的各個方面與當(dāng)?shù)貙嶋H情況保持一致，促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐣Ｕ系拈L期、穩(wěn)定、多樣化、協(xié)調(diào)發(fā)展。

[1]余海燕. 我國少數(shù)民族地區(qū)社會保障制度建設(shè)的思考[D]. 中南民族大學(xué)，2011.

[2]劉 珂. 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中少數(shù)民族散居少數(shù)民族權(quán)益保障研究[J]. 貴州民族研究，2014，(2).

[3]鄭文換. 資源解構(gòu)與制度疊加：從老農(nóng)保到新農(nóng)保[J]. 云南民族大學(xué)學(xué)報，2015，(2).

[4]鄭功成. 社會保障概論[M]. 上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2005.

[5]鐘仁耀. 社會保障概論[M]. 大連：東北財經(jīng)大學(xué)出版社，2006.