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    困境與出路:我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的完善路徑

    2015-08-15 00:50:42
    關(guān)鍵詞:補(bǔ)償機(jī)制政府

    安 洪

    (中共山西省委黨校,山西 太原 030006)

    改革開放30多年來(lái),我國(guó)GDP年均增長(zhǎng)一直保持在近10%的高位水平,2010年超過(guò)日本,成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。但另一方面,隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體量的增大,支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源、環(huán)境和生態(tài)也在發(fā)生變化,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的資源環(huán)境約束不斷強(qiáng)化,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的資源環(huán)境代價(jià)越來(lái)越大。因此,突破困境尋找出路,不斷完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制成為我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。

    一、我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的現(xiàn)狀及存在的主要問(wèn)題

    我國(guó)對(duì)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制非常重視,中央財(cái)政于2009年在均衡性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)下,設(shè)立了國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付,引導(dǎo)地方政府加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的力度,提高國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)所在地政府基本公共服務(wù)的保障能力,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。2009年生態(tài)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算30億元,全國(guó)300多個(gè)縣曾獲得生態(tài)轉(zhuǎn)移支付。2012年,國(guó)家生態(tài)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算達(dá)300億元,生態(tài)轉(zhuǎn)移支付覆蓋全國(guó)600多個(gè)縣。2013年,國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付執(zhí)行數(shù)為423億元。2014年預(yù)算數(shù)為480億元,預(yù)算數(shù)為上年執(zhí)行數(shù)的113.5%。

    盡管如此,我國(guó)目前的生態(tài)補(bǔ)償措施,仍不能滿足生態(tài)保護(hù)的要求,仍不能有效的調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)利益相關(guān)者的利益關(guān)系,生態(tài)保護(hù)者的權(quán)益和經(jīng)濟(jì)利益仍得不到保障,生態(tài)破壞和生態(tài)服務(wù)功能持續(xù)退化的問(wèn)題仍沒(méi)有得到有效遏制。其主要原因是:

    (一)生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)法律法規(guī)不健全、不完善

    我國(guó)目前尚無(wú)《生態(tài)補(bǔ)償法》,雖然有關(guān)部門也出臺(tái)了一些關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼呶募鸵?guī)章制度,但都為原則性規(guī)定,缺乏權(quán)威性和約束性,缺乏具體實(shí)踐的指導(dǎo)性,更難以對(duì)新的生態(tài)問(wèn)題和生態(tài)保護(hù)方式提供切實(shí)有效的法律支持。

    (二)生態(tài)補(bǔ)償保證金和資源稅費(fèi)收支失衡

    為了保護(hù)生態(tài)資源的延續(xù)性,政府指派專門部門所征收的生態(tài)保證金和資源補(bǔ)償稅費(fèi)理應(yīng)用到生態(tài)環(huán)境的防治、修復(fù)和保護(hù)上,而實(shí)際中補(bǔ)償資金使用則不樂(lè)觀,不到位、??畈荒軐S矛F(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。同時(shí),法律對(duì)于資金收取之后的管理和運(yùn)用,沒(méi)有專門的監(jiān)管部門,也沒(méi)有嚴(yán)格的執(zhí)行程序,使得生態(tài)保證金和資源稅費(fèi)收支出現(xiàn)嚴(yán)重的不平衡。

    (三)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定不合理

    首先表現(xiàn)為政策設(shè)計(jì)的“一刀切”,其結(jié)果是政策的實(shí)施脫離實(shí)際。就拿退耕還林補(bǔ)償政策來(lái)說(shuō),沒(méi)有考慮到我國(guó)國(guó)土面積之廣、地區(qū)差異之大等特征,整個(gè)國(guó)家僅分為南方和北方兩個(gè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),這樣的補(bǔ)償方式很難避免地區(qū)間的“補(bǔ)償過(guò)度”和“補(bǔ)償缺乏”。其次補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低,真正意義上的補(bǔ)償化為烏有。目前我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定是以政府支付能力為基礎(chǔ)的,而保護(hù)森林、草地、濕地等給農(nóng)牧民帶來(lái)的直接經(jīng)濟(jì)損失則考慮不充分。

    (四)縱向轉(zhuǎn)移支付占絕對(duì)主導(dǎo)地位,缺乏必要的橫向轉(zhuǎn)移補(bǔ)償機(jī)制

    目前我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償中,財(cái)政以中央向地方的縱向轉(zhuǎn)移支付占絕對(duì)主導(dǎo)地位,而多數(shù)省區(qū)均未開展橫向的生態(tài)補(bǔ)償,資源的開發(fā)、受益與保護(hù)在地區(qū)之間、流域的上游與下游地區(qū)之間缺乏有效的協(xié)商機(jī)制,導(dǎo)致橫向生態(tài)補(bǔ)償發(fā)展不足。

    二、國(guó)外生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立及其借鑒

    (一)國(guó)外生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的三種模式

    目前,國(guó)外以“生態(tài)服務(wù)付費(fèi)”為基本特征的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐主要有:

    1.政府購(gòu)買型生態(tài)補(bǔ)償模式

    它是指政府向生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者進(jìn)行的一種直接公共補(bǔ)償,主要針對(duì)地役權(quán)補(bǔ)償,即供給者出于某種目的將自己部分或全部的利益提供給需求者,而需求者對(duì)于供給者進(jìn)行必要的補(bǔ)償。其實(shí)質(zhì)是政府主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償,在國(guó)外占據(jù)主導(dǎo)地位,典型實(shí)踐案例有英國(guó)保護(hù)生物多樣性的北約克摩爾斯農(nóng)業(yè)計(jì)劃、瑞士保護(hù)農(nóng)業(yè)環(huán)境的補(bǔ)償政策和德國(guó)易北河流域生態(tài)補(bǔ)償。

    2.市場(chǎng)交易型生態(tài)補(bǔ)償模式

    即由非盈利性組織或盈利性組織針對(duì)環(huán)境受損者而開展的一種私人之間直接進(jìn)行的補(bǔ)償,它是一種商業(yè)、非商業(yè)組織或個(gè)人消費(fèi)者出于慈善、風(fēng)險(xiǎn)管理的目的而參與管理市場(chǎng)的補(bǔ)償活動(dòng)。其實(shí)質(zhì)是強(qiáng)調(diào)公眾的自主參與。典型實(shí)踐案例有法國(guó)畢雷礦泉水公司為保持水質(zhì)付費(fèi)的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐、澳大利亞灌溉者為流域上游造林付費(fèi)和哥斯達(dá)黎加森林生態(tài)效益補(bǔ)償。

    3.產(chǎn)品認(rèn)證型生態(tài)補(bǔ)償模式

    即對(duì)于通過(guò)獨(dú)立第三方進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證獲得的、由消費(fèi)者選擇的生態(tài)友好型產(chǎn)品所提供補(bǔ)償?shù)囊环N間接支付計(jì)劃。譬如歐盟生態(tài)標(biāo)簽制度,是歐盟在1992年出臺(tái)的一種自愿性制度,即選出生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域的優(yōu)質(zhì)者進(jìn)行必要的肯定,從而鼓勵(lì)歐盟各類消費(fèi)品的生產(chǎn)廠家提高生態(tài)保護(hù)的競(jìng)爭(zhēng)能力。

    (二)學(xué)習(xí)與借鑒

    從國(guó)外長(zhǎng)期的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐來(lái)看,值得我們學(xué)習(xí)和借鑒的地方至少有如下幾點(diǎn):

    1.健全的法律法規(guī)體系,是實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償、推動(dòng)生態(tài)文明的強(qiáng)有力保障。如果生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制能以法律的形式確定下來(lái),則為其推行提供了可靠的保障。在此過(guò)程中,可選擇條件允許的地方進(jìn)行試點(diǎn),探索有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆椒?、?shí)施步驟等,取得一定的經(jīng)驗(yàn)后進(jìn)行總結(jié),完善后再逐步推廣。

    2.建立與環(huán)境相關(guān)的稅收制度。當(dāng)今世界上許多國(guó)家都開征了固體廢棄物稅、空氣污染稅、注冊(cè)稅、噪聲稅和水污染稅等,并把這些收入投入到生態(tài)環(huán)境保護(hù)之中,使稅收在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮了最大限度的作用。目前,我國(guó)環(huán)境稅可征對(duì)象僅為排放的各種廢水、廢氣以及固體廢棄物的行為,對(duì)某些對(duì)環(huán)境污染度較高的產(chǎn)品,可以考慮采取環(huán)境附加稅的方式添加到消費(fèi)稅中。

    3.建立生態(tài)補(bǔ)償保證金制度。保證金既可以在銀行開設(shè)生態(tài)修復(fù)賬戶進(jìn)行上交,也可以通過(guò)地方環(huán)境部門征收后上繳國(guó)家。若開采企業(yè)未按規(guī)定履行生態(tài)補(bǔ)償義務(wù),政府可動(dòng)用保證金進(jìn)行生態(tài)治理。所有計(jì)劃開采礦山的企業(yè)都必須交納一定數(shù)量的保證金,經(jīng)過(guò)審核后才能取得采礦的許可,保證金的數(shù)量應(yīng)根據(jù)當(dāng)年治理生態(tài)破壞的成本加以確定。

    第四,充分發(fā)揮市場(chǎng)和政府的互補(bǔ)作用。當(dāng)今世界許多國(guó)家仍然以政府購(gòu)買作為支付生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用最主要的方式,在完善環(huán)境稅收制度的同時(shí),建立和完善了生態(tài)環(huán)境價(jià)格機(jī)制、交易機(jī)制,建立公平、公開、公正的生態(tài)利益共享及相關(guān)責(zé)任分擔(dān)等機(jī)制。

    三、完善我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的對(duì)策

    (一)明確主體責(zé)任,實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償方式的多層次

    1.生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)管主體是政府。生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)國(guó)家最大的“公共產(chǎn)品”,對(duì)公共產(chǎn)品的提供和改善是政府的重要職責(zé)。根據(jù)分?jǐn)傃a(bǔ)償?shù)墓藏?cái)政原則,來(lái)區(qū)分中央政府與地方政府補(bǔ)償范圍。對(duì)于跨地區(qū)、跨區(qū)域,關(guān)系到全國(guó)性公共產(chǎn)品或生態(tài)環(huán)境保護(hù)工程建設(shè),應(yīng)由中央政府提供補(bǔ)償經(jīng)費(fèi);對(duì)于地方性公共產(chǎn)品或生態(tài)環(huán)境保護(hù)工程建設(shè),應(yīng)由省級(jí)政府提供補(bǔ)償經(jīng)費(fèi),加大自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)的保護(hù)力度,增加人、物的投入,提高對(duì)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償力度。政府應(yīng)建立農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼與生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施掛鉤的補(bǔ)助機(jī)制,將生態(tài)破壞和環(huán)境污染損失納入資源環(huán)境體系及綠色GDP范疇。

    2.生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖畲笱a(bǔ)償主體是企業(yè)。在資源開發(fā)和利用過(guò)程中,生產(chǎn)企業(yè)既是最大的利益享用者,也是生態(tài)環(huán)境最大的破壞者,要解決經(jīng)濟(jì)收益內(nèi)在化,社會(huì)成本外在化問(wèn)題,企業(yè)作為最大的生態(tài)補(bǔ)償主體,應(yīng)承擔(dān)主要的補(bǔ)償責(zé)任,使收益與成本相統(tǒng)一,使“公平”與“效益”相均衡。明確企業(yè)在生態(tài)補(bǔ)償中的權(quán)利和義務(wù),積極構(gòu)建企業(yè)作為最大補(bǔ)償主體的生態(tài)補(bǔ)償模式。

    3.生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督主體是社會(huì)大眾。由于生態(tài)資源本身的正外部性特征,使其開發(fā)利用的受益者分布及其廣泛,可以說(shuō)社會(huì)大眾都是間接的生態(tài)資源開發(fā)利用過(guò)程中的受益者。因此,社會(huì)大眾有權(quán)通過(guò)法定程序參與到一切與自身環(huán)境或者社會(huì)公共環(huán)境利益相關(guān)的補(bǔ)償決策活動(dòng),以此實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償制度實(shí)施的可持續(xù)性。

    (二)生態(tài)補(bǔ)償制度的建立和完善要體現(xiàn)資源的有償使用

    黨的十八屆三中全會(huì)指出:“建設(shè)生態(tài)文明,必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系,用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境?!笨梢?,建立和完善生態(tài)補(bǔ)償制度,從制度上加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù),是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。

    1.明晰資源產(chǎn)權(quán)制度。全面推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償制度建立的關(guān)鍵在于合理、科學(xué)的設(shè)計(jì)資金投入和利益保障之間的均衡點(diǎn),而保障資源產(chǎn)權(quán)制度清晰則是確立這一均衡點(diǎn)的重中之重。在資源產(chǎn)權(quán)不明晰情況下,資源使用者很容易缺乏對(duì)未來(lái)收益的穩(wěn)定預(yù)期,并傾向于選擇當(dāng)期較高的開發(fā)利用率,而忽視了對(duì)資源消耗的生態(tài)補(bǔ)償。這就需要我們通過(guò)市場(chǎng)評(píng)估和預(yù)測(cè),對(duì)生態(tài)資源的歸屬和產(chǎn)權(quán)進(jìn)行科學(xué)準(zhǔn)確的界定,來(lái)規(guī)范生態(tài)資源開發(fā)利用的市場(chǎng)交易行為。

    2.確立資源價(jià)格制度。目前我國(guó)面臨的最大難題就是有限的資源開采與低廉的資源價(jià)格存在著極大的反差,需要我們明確界定礦產(chǎn)資源和生態(tài)資源之間的價(jià)格比例,要讓有限的生態(tài)資源達(dá)到最大限度的利用,生態(tài)環(huán)境遭受最小程度的損壞,這才是可持續(xù)發(fā)展的基本要求。

    3.完善生態(tài)補(bǔ)償稅費(fèi)制度。由政府根據(jù)礦產(chǎn)資源的開采數(shù)量或一定銷售收入比例,向從事煤炭資源開發(fā)、利用煤炭進(jìn)行生產(chǎn)加工和運(yùn)輸?shù)膯挝缓蛡€(gè)人征收一定的稅費(fèi),用以彌補(bǔ)礦區(qū)附近居民的生產(chǎn)生活。

    (三)生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)建要真正體現(xiàn)“誰(shuí)受益,誰(shuí)補(bǔ)償”原則

    十八屆三中全會(huì)《決定》提出:“堅(jiān)持誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償原則,完善對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,推動(dòng)地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度?!痹谖覈?guó)生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行機(jī)制構(gòu)建過(guò)程中,應(yīng)重點(diǎn)抓好如下環(huán)節(jié):

    1.加快主體功能區(qū)規(guī)劃,完善生態(tài)補(bǔ)償管理體制。我國(guó)“十一五”規(guī)劃《綱要》根據(jù)資源環(huán)境承載能力和發(fā)展?jié)摿?,把?guó)土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)。限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的主要功能即是生態(tài)修復(fù)和生態(tài)保護(hù)。因此,為了落實(shí)限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的功能定位,在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的同時(shí),一定要重視當(dāng)?shù)厝嗣裆钏降奶岣撸ㄟ^(guò)健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,推進(jìn)管理體制的創(chuàng)新。

    2.建立資源生態(tài)恢復(fù)的“政府決策機(jī)制”。從法律層面擴(kuò)大資源稅費(fèi)征收對(duì)象的范圍,改革征收的各項(xiàng)措施,從而提高資源稅在地方財(cái)政收入中的份額,以保證有充足的資金來(lái)彌補(bǔ)政府在資源開發(fā)中生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任。通過(guò)制定相關(guān)政策,對(duì)于不同地區(qū)和不同種類的資源區(qū)別征稅。為了克服生態(tài)補(bǔ)償資金的不足,政府一方面要通過(guò)制度調(diào)整,不斷擴(kuò)展生態(tài)補(bǔ)償資金的來(lái)源渠道,另一方面則要堅(jiān)持“??顚S谩钡脑瓌t,發(fā)揮好補(bǔ)償監(jiān)管方的責(zé)任表率作用。

    3.建立環(huán)境治理和生態(tài)補(bǔ)償部門之間的“協(xié)調(diào)機(jī)制”。政府通過(guò)成立環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)工作的專門領(lǐng)導(dǎo)小組,由政府分管領(lǐng)導(dǎo)任環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)的組長(zhǎng),由政府各級(jí)發(fā)改委及財(cái)政、煤炭、環(huán)保、水利、林業(yè)等部門的行政首長(zhǎng)組成委員會(huì),并制定相關(guān)政策,規(guī)范并監(jiān)督各行政部門職責(zé)范圍與職責(zé)權(quán)限。

    4.設(shè)立資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶iT“監(jiān)督機(jī)制”。完善環(huán)境治理與生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督檢查,是建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的最后一道關(guān)口。我國(guó)目前并沒(méi)有統(tǒng)一的資源生態(tài)補(bǔ)償管理部門以及資金分配部門,為實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償基金能夠?qū)?顚S?,設(shè)立專門的資源生態(tài)補(bǔ)償管理部門,對(duì)于所征收的補(bǔ)償資金進(jìn)行合理合法的管理分配具有重要意義。

    [1]孔凡斌.中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制:理論、實(shí)踐與政策設(shè)計(jì)[M].北京:中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社,2010.

    [2]龔高健,張燕清.建立完善我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)踐意義[J].福建理論學(xué)習(xí),2011(8).

    [3]黃濤珍,李愛(ài)萍.國(guó)外生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制對(duì)我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膯⑹荆跩].水利經(jīng)濟(jì),2014(6).

    [4]陳雪萍.加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制[N].人民政協(xié)報(bào),2015-2-27.

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