提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式能力的思考

楊 曼

（中共南通市通州區(qū)委黨校，江蘇 南通 226300）

不斷提升領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式的能力不僅是我國(guó)法治建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在加快我國(guó)法治建設(shè)進(jìn)程中具有重要的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性作用，更是我國(guó)全面深化改革、全面建成小康社會(huì)，確保國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要保證。具體而言，法治思維在本質(zhì)上區(qū)別于人治思維和權(quán)力思維，是指“在法治理念的基礎(chǔ)上，運(yùn)用法律規(guī)范、法律原則、法律精神對(duì)所遇到或者所要處理的問(wèn)題進(jìn)行分析、綜合、判斷、推理和形成結(jié)論、決定的思想認(rèn)識(shí)活動(dòng)與過(guò)程?！狈ㄖ畏绞绞侵浮耙孕袨榈姆绞奖憩F(xiàn)法治思維的決策”。法治思維是實(shí)施法治方式的思想基礎(chǔ)，沒(méi)有法治思維不可能有解決問(wèn)題的法治方式。法治方式是法治思維得以彰顯的動(dòng)力保障，不將法治思維賦予工作中不可能真正擁有法治思維。

一、提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式能力的必要性

提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式的能力是加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)法治工作的領(lǐng)導(dǎo)，適應(yīng)我國(guó)法治建設(shè)從“器物”到“觀念”的轉(zhuǎn)變的要求，是我黨從革命黨到執(zhí)政黨轉(zhuǎn)變的題中應(yīng)有之義。

（一）法治“器物”到法治“觀念”的轉(zhuǎn)變

我國(guó)封建社會(huì)由于人治思維的強(qiáng)大影響，法律被淪為實(shí)現(xiàn)君主法制的工具。梁?jiǎn)⒊f(shuō)：“我們中國(guó)人最大的缺點(diǎn)，就是沒(méi)有法治精神?！毙轮袊?guó)成立后，我國(guó)制定了《憲法》等法律，但十年文革將我國(guó)的法治建設(shè)毀于一旦。鄧小平同志說(shuō)過(guò)：“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。”因此，1997年召開(kāi)的十五大，我黨第一次提出了依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家這個(gè)命題。2010年,中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)建成，完成了有法可依的階段，標(biāo)志著法律文化中“器物”層面的法律和制度建設(shè)已基本建成。黨的十八屆四中全會(huì)圍繞中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局，推進(jìn)各領(lǐng)域改革發(fā)展，提出了全面推進(jìn)依法治國(guó)頂層設(shè)計(jì)的戰(zhàn)略布局，在強(qiáng)調(diào)法律規(guī)范、法律原則的普適性、穩(wěn)定性和權(quán)威性的基礎(chǔ)上，更為注重法律文化中“觀念”層面的建設(shè)，強(qiáng)調(diào)法治文化、法治精神、法治理念、法治信仰的建立與培養(yǎng)，表明我國(guó)法治建設(shè)發(fā)生了從局部走向全面，從簡(jiǎn)單走向豐富，從法治器物到法治觀念的轉(zhuǎn)變。

（二）革命黨到執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)變

中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)廣大人民經(jīng)過(guò)艱苦卓絕的革命建立了新中國(guó)。在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，共產(chǎn)黨依靠一元化領(lǐng)導(dǎo)取得了戰(zhàn)爭(zhēng)勝利。但隨著我國(guó)改革進(jìn)入深水區(qū)、攻堅(jiān)期，已由革命黨變?yōu)閳?zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨也面臨著許多新情況、新問(wèn)題，以往革命、建設(shè)時(shí)期有些領(lǐng)導(dǎo)方式、執(zhí)政方式、執(zhí)政理念已不能適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、生態(tài)、文化建設(shè)的需要。法治建設(shè)同樣如此。我國(guó)法治建設(shè)仍受制于人治思想根深蒂固的影響，一些領(lǐng)導(dǎo)干部依法辦事觀念不強(qiáng)、能力不足，知法犯法、以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法現(xiàn)象依然存在。具體表現(xiàn)在：在決策方面，有些領(lǐng)導(dǎo)干部法治意識(shí)淡薄，靠文件、政策治國(guó)，靠領(lǐng)導(dǎo)批示、個(gè)人意志治國(guó)，有些政策、紅頭文件甚至直接違法；在司法方面，有些黨委、政府直接干預(yù)司法案件，甚至審批、審判案件。同時(shí)，我國(guó)反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)依然嚴(yán)峻，黨內(nèi)不僅大老虎腐敗橫行，也有小官巨貪，腐敗正在吞噬共產(chǎn)黨執(zhí)政的合法性，威脅到執(zhí)政黨的執(zhí)政地位。要進(jìn)一步鞏固執(zhí)政黨的執(zhí)政地位，將執(zhí)政黨的執(zhí)政理念上升為國(guó)家意志，必須改變過(guò)去那種法治治民的思維方式，堅(jiān)持用法治制度管權(quán)管事管人，用法治思維和法治方式更好地約束政府的權(quán)力，增強(qiáng)政府的公信力，鞏固執(zhí)政黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和執(zhí)政地位。

二、提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式能力應(yīng)處理的幾大關(guān)系

（一）黨法關(guān)系

黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義法治的關(guān)系是法治建設(shè)的核心問(wèn)題，只有理清黨法關(guān)系，才能正確理解我國(guó)社會(huì)主義法治的本質(zhì)特征，做到依法執(zhí)政、依法行政、依法治國(guó)共同推進(jìn)，法治政府、法治社會(huì)、法治國(guó)家一體建設(shè)。黨法關(guān)系并不是非黑即白的單選題，兩者之間存在著一致性，相輔相成，不能割離開(kāi)來(lái)：“黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義法治是一致的，社會(huì)主義法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會(huì)主義法治?！本唧w而言，一方面，社會(huì)主義法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是社會(huì)主義法治最根本的保證。把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國(guó)全過(guò)程和各方面，是我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)憲法確立了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是社會(huì)主義法治的根本要求，是黨和國(guó)家的根本所在、命脈所在，是全國(guó)各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推進(jìn)依法治國(guó)的題中應(yīng)有之義?！鳖I(lǐng)導(dǎo)干部要堅(jiān)定黨在法治建設(shè)方面的領(lǐng)導(dǎo)作用與地位,才能實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)生活的法治化。另一方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會(huì)主義法治?！胺钚袆t國(guó)治，法令弛則國(guó)亂?！敝袊?guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。黨要領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的戰(zhàn)略目標(biāo)，要提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，確保各項(xiàng)決策的民主化和科學(xué)化，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就必須全面推進(jìn)依法治國(guó)，走法治化道路。堅(jiān)持依法治國(guó)是新的歷史條件下加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的必然選擇，也是實(shí)現(xiàn)和保障黨的領(lǐng)導(dǎo)取得成功的最佳途徑。

（二）權(quán)法關(guān)系

我國(guó)古代社會(huì)乃至到現(xiàn)在都擺脫不了人治、人情根深蒂固的影響。在熟人社會(huì)里，人情網(wǎng)、關(guān)系網(wǎng)、權(quán)力網(wǎng)密布，編織了一幅“中國(guó)式求人”場(chǎng)景。公務(wù)員熱、“信訪不信法、信大不信小、信上不信下”、“我爸是李剛”、權(quán)力腐敗、以權(quán)壓法、徇私枉法等現(xiàn)象的出現(xiàn)都體現(xiàn)出對(duì)權(quán)力的崇拜與迷戀。隨著社會(huì)、科技的發(fā)展與進(jìn)步，從“熟人社會(huì)”到“陌生人社會(huì)”，從身份到契約過(guò)渡，單靠人情、天理已不能解決我國(guó)現(xiàn)階段所出現(xiàn)的問(wèn)題。要實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，推進(jìn)我國(guó)治理體系現(xiàn)代化，需掌好權(quán)、用好權(quán)、管好權(quán)，用制度管權(quán)管人管事。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部而言，必須樹(shù)立法治的底線思維，正確理清權(quán)力和法治的關(guān)系，主動(dòng)、自覺(jué)維護(hù)憲法與法律的權(quán)威，牢固確立法律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越的觀念，不去行使依法不該由自己行使的權(quán)力，更不能以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法，樹(shù)立辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的法治思維。

（三）改革與法治的關(guān)系

以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的思維方式致使政府?dāng)[脫不了GDP沖動(dòng)。許多領(lǐng)導(dǎo)干部花費(fèi)大量的人力、物力、精力、財(cái)力進(jìn)行招商引資，以圖實(shí)現(xiàn)地區(qū)跨越式發(fā)展，同時(shí)也為自己加官進(jìn)爵增添輝煌的一筆。但對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的無(wú)限崇拜導(dǎo)致社會(huì)公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、法治建設(shè)等發(fā)展相對(duì)滯后，收入差距、貧富不均、環(huán)境惡化等問(wèn)題逐漸突出，群體性事件、上訪事件時(shí)有發(fā)生。問(wèn)題的出現(xiàn)提醒各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，必須改變以GDP論英雄的思維方式，提高自身運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力，正確、妥善處理好法律穩(wěn)定性與實(shí)踐變動(dòng)性的關(guān)系，確保立法進(jìn)程與改革開(kāi)放、社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程相適應(yīng)。全面深化改革是全面建成小康社會(huì)，全面推進(jìn)依法治國(guó)的根本動(dòng)力。全面推進(jìn)依法治國(guó)是全面建成小康社會(huì)，全面深化改革的根本保障?！稕Q定》指出：“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。實(shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為法律。實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。對(duì)不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時(shí)修改和廢止。”

三、提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式能力的途徑

（一）樹(shù)立法治理念

一是帶頭信法?！把芯繂?wèn)題先學(xué)法、制定決策遵循法、解決問(wèn)題依照法”已逐漸成為廣大領(lǐng)導(dǎo)干部的共識(shí)，“言必合法，行必守法”成為一種執(zhí)政風(fēng)尚。但不可否認(rèn)，“以言代法”、“人治”、“一言堂”甚至以權(quán)壓法、徇私枉法的現(xiàn)象依然存在。究其原因，關(guān)鍵在于有些領(lǐng)導(dǎo)干部未樹(shù)立正確的法治理念，法律意識(shí)淡薄、法治素養(yǎng)不高、法治能力低下，尚未形成對(duì)法治的真正信仰。如果領(lǐng)導(dǎo)干部習(xí)慣性地有意或無(wú)意間用道德思維或政治思維來(lái)代替法律思維，僅把法治視為口號(hào)，說(shuō)起來(lái)重要，做起來(lái)不要，那么法治將成為一紙空文，成為稻草人，法治中國(guó)將難以實(shí)現(xiàn)，國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的目標(biāo)也難以達(dá)成。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部必須真正認(rèn)識(shí)到法治在完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義中所具有的不可替代作用，將法治理念、法治精神、法治文化、法治信仰還原為必需的工作、生活方式。

二是帶頭學(xué)法。十八大以來(lái)，中央領(lǐng)導(dǎo)率先垂范、身體力行，帶頭參加法制學(xué)習(xí)，起到了表率作用。《決定》強(qiáng)調(diào)要“把憲法法律列入黨委（黨組）中心組學(xué)習(xí)內(nèi)容，列為黨校、行政學(xué)院、干部學(xué)院、社會(huì)主義學(xué)院必修課?！币虼?，要以各級(jí)黨校、行政學(xué)院為依托，建立一個(gè)常態(tài)化的法律培訓(xùn)體系，對(duì)公職人員（包括新入職的、調(diào)任的公務(wù)人員在內(nèi)）定期進(jìn)行相應(yīng)的法治課程培訓(xùn)，使其重點(diǎn)學(xué)習(xí)、掌握與自身工作有關(guān)的法律法規(guī)。

三是帶頭守法。領(lǐng)導(dǎo)干部率先垂范，有助于帶動(dòng)全社會(huì)形成自覺(jué)守法的氛圍。作為全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要組織者、推動(dòng)者、實(shí)踐者，如果領(lǐng)導(dǎo)干部不按法辦事，甚至破壞法律、損害群眾利益，政府也就缺乏公信力，群眾也就會(huì)對(duì)法律和法治不信任，出現(xiàn)信訪不信法甚至暴力抗法的現(xiàn)象。因此，建設(shè)法治社會(huì)必須教育領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭嚴(yán)格依法辦事，用法治思維和法治方式推進(jìn)社會(huì)治理，守護(hù)公平正義，凝聚社會(huì)共識(shí)。只有領(lǐng)導(dǎo)干部率先垂范，才能提倡和引導(dǎo)群眾遇事找法、解決問(wèn)題靠法，才能樹(shù)立、強(qiáng)化廣大群眾對(duì)建設(shè)法治國(guó)家的信心。

（二）完善對(duì)權(quán)力的監(jiān)督制約機(jī)制

法治的本質(zhì)是對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約。習(xí)總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)要將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，也就是要以法治來(lái)規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部想問(wèn)題、作決策、辦事情，必須時(shí)刻牢記人民授權(quán)和職權(quán)法定，嚴(yán)格遵循法律規(guī)則和法律程序，自覺(jué)接受法律的監(jiān)督和承擔(dān)法律責(zé)任。

一是依法履行政府職能?！稕Q定》強(qiáng)調(diào)“行政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為?！备骷?jí)政府要通過(guò)推行政府權(quán)力清單制度，完善行政組織和行政程序法律制度，明確政府各職能部門(mén)、機(jī)構(gòu)的職能、權(quán)限、程序、責(zé)任，并將其法治化，以此糾正不作為、亂作為，推諉扯皮的現(xiàn)象。

二是依法決策。用法治保證政策的合法性是杜絕“拍腦袋決策、拍胸脯保證，拍屁股走人”的三拍現(xiàn)象、防止政策朝令夕改的重要手段。因此，《決定》一方面強(qiáng)調(diào)決策的合法性：“建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制”，亦即領(lǐng)導(dǎo)干部在做決策時(shí)要重視法制機(jī)構(gòu)人員、法律顧問(wèn)等的作用，“把公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過(guò)程公開(kāi)、責(zé)任明確?！绷硪环矫鎻?qiáng)調(diào)責(zé)任追究。一旦領(lǐng)導(dǎo)干部作出的重大決策嚴(yán)重失誤，則通過(guò)重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，嚴(yán)格追究行政首長(zhǎng)、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。

三是強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督。一方面要形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等監(jiān)督體系的建設(shè)，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效。另一方面要全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)。堅(jiān)持以公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外的原則，推進(jìn)決策公開(kāi)、執(zhí)行公開(kāi)、管理公開(kāi)、服務(wù)公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)，提高政府工作透明度，切實(shí)保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

（三）完善政績(jī)考核和選拔任用標(biāo)準(zhǔn)

以往對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的考核僅注重經(jīng)濟(jì)方面所取得的績(jī)效，導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)干部唯GDP論，以GDP論英雄，而不重視文化、生態(tài)、法治等方面的建設(shè)?！稕Q定》強(qiáng)調(diào)“把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)的重要內(nèi)容，納入政績(jī)考核指標(biāo)體系。把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部的重要內(nèi)容，在相同條件下，優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強(qiáng)的干部。對(duì)特權(quán)思想嚴(yán)重、法治觀念淡薄的干部要批評(píng)教育，不改正的要調(diào)離領(lǐng)導(dǎo)崗位?！敝挥袑ⅰ胺ㄖ谓ㄔO(shè)”引入領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考核和選拔任用標(biāo)準(zhǔn)之中，用一些具體量化、可操作、可測(cè)量的指標(biāo)，如組織學(xué)習(xí)法律的次數(shù)、法制機(jī)構(gòu)的健全情況、行政復(fù)議和訴訟案件的受理數(shù)量及裁決狀況等來(lái)評(píng)價(jià)政府的工作和考核領(lǐng)導(dǎo)干部的工作實(shí)績(jī)，從而形成一種全新、全面的考核機(jī)制，只有這樣領(lǐng)導(dǎo)干部才能主動(dòng)、自覺(jué)的用法治思維和法治方式作決策、想問(wèn)題、辦事情。

［1］張品興.梁?jiǎn)⒊ǖ谖鍍?cè)）［M］.北京：北京出版社，1999.

［2］習(xí)近平.中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定［N］.人民日?qǐng)?bào)，2014-10-29.