交通戰(zhàn)備系統(tǒng)應急保障能力的建設

郭兆東

(蚌埠汽車士官學校運輸勤務系，安徽蚌埠233011)

交通戰(zhàn)備工作是國防及國家安全應急體系的重要組成部分，對于捍衛(wèi)國家主權、領土完整和安全具有重要意義。目前由于受國際環(huán)境的影響，恐怖勢力、民族分裂勢力和極端宗教組織與境外反華勢力相互勾結，嚴重威脅我國的安全與穩(wěn)定。同時還受水災、雪災等自然災害的威脅，這就要求交通戰(zhàn)備系統(tǒng)必須兼?zhèn)淦綍r應急與戰(zhàn)時應戰(zhàn)的雙重功能。

1 交通戰(zhàn)備系統(tǒng)應急保障能力建設現(xiàn)狀

1.1 交通戰(zhàn)備應急保障能力建設的成果

(1)國防交通組織管理體系日趨完善。2007年，國務院、中央軍委下發(fā)了《關于進一步加強交通戰(zhàn)備工作的意見》，對穩(wěn)定和落實各級交通戰(zhàn)備機構起到極其重要的作用。各級交通戰(zhàn)備系統(tǒng)根據(jù)意見精神，按照“加強地級、發(fā)展縣級、穩(wěn)定部門和企業(yè)”的要求，健全完善戰(zhàn)備機構，落實好人員編制，建立健全工作制度，明確工作職責，規(guī)范工作程序，理順工作關系，探索形成了“軍隊提需求、國動委搞協(xié)調(diào)、政府抓落實”的工作格局。構建了集中統(tǒng)一、組織嚴密、反應靈敏、高效權威的交通戰(zhàn)備工作運行機制，以及快速高效的平戰(zhàn)轉換機制，為戰(zhàn)時和平時特殊情況下實施交通保障奠定了可靠基礎。

(2)國防交通指揮中心和訓練基地建設得到加強。依據(jù)國家交通戰(zhàn)備辦公室《關于開展交通戰(zhàn)備應急指揮中心和交通戰(zhàn)備訓練基地試點建設有關問題的通知》(［2010］7號)要求，部分省(市、區(qū))建成了交通戰(zhàn)備應急指揮中心和交通戰(zhàn)備訓練基地。如上海市交通戰(zhàn)備系統(tǒng)，于2010年4月19日建成上海市交通戰(zhàn)備應急指揮中心。該中心綜合國防交通信息管理系統(tǒng)、軍事交通地理信息系統(tǒng)，以及上海市自主研發(fā)的國防交通輔助決策系統(tǒng)、市政道路應急管理系統(tǒng)和交通戰(zhàn)備應急應戰(zhàn)一體化指揮平臺。全市水、陸、空等各類交通樞紐和通道的情況，在指揮中心的大型電子顯示屏上一目了然。

(3)交通專業(yè)保障隊伍能力建設得到提升。目前交通專業(yè)保障隊建設按照“規(guī)模適度、隊伍精干、編成合理、專業(yè)對口、工種齊全”的原則，以適應“兩場”(市場和戰(zhàn)場)、提高“兩個能力”(綜合保障能力和應急保障能力)為目標，結合生產(chǎn)任務進行訓練和演練，不斷提高隊伍快速搶修、搶裝、搶卸、搶運能力，已成為精干管用、反應快速，能履行各種應急交通保障任務的拳頭力量。如上海市交通戰(zhàn)備系統(tǒng)進一步融合軍地交通戰(zhàn)備應急應戰(zhàn)保障資源，建立了綜合保障、交通管制等國防交通專業(yè)保障隊伍，并更新編配了道路清障、起重機械等保障設備，為交通專業(yè)保障隊伍實現(xiàn)應急應戰(zhàn)奠定了堅實的基礎。

(4)國防交通動員效益明顯提高。近年來，國防交通系統(tǒng)充分發(fā)揮獨特優(yōu)勢，拓展平時“服務”和“應急”功能，動員組織各類專業(yè)保障隊伍，應對突發(fā)公共事件和維護社會穩(wěn)定，服務于國家經(jīng)濟建設大局，產(chǎn)生了顯著的綜合效益，增強了國家在緊急狀態(tài)下調(diào)動各類資源應對危機的戰(zhàn)略能力。2008年3月，受拉薩“3·14”打砸搶事件影響，甘肅甘南地區(qū)也出現(xiàn)了騷亂事件，根據(jù)甘南州維穩(wěn)指揮部要求，省交通保障旅在3月17日下午和18日凌晨5∶30，共緊急調(diào)動客車106輛，疏散轉移學生2 700名。

1.2 交通戰(zhàn)備應急應戰(zhàn)存在的問題

(1)國防交通組織機構建設和行政執(zhí)法權還有待加強。目前多數(shù)省(市、區(qū))、地(市、州、盟)、縣(市、旗、區(qū))交通戰(zhàn)備機構多數(shù)掛靠在交通部門的某一科室，被視為其內(nèi)設機構，由科室領導或辦事員兼職，關系不清、職責不明。交通運輸企事業(yè)單位交通戰(zhàn)備機構在政府機構改革和企業(yè)改制過程中，往往被合并或弱化。因國防交通組織管理機構屬“議事協(xié)調(diào)”性質(zhì)、“掛靠”形式，決定了“國防交通主管機構”不是政府組成機構，因而也不能獲得行政執(zhí)法資格。要拓展國防交通主管機構應急功能，沒有行政執(zhí)法權力是難以實現(xiàn)的。實踐證明，作為一級行政主管，有地位才能有作為。這個地位應該是法定的，而不是靠國防交通主管機構去協(xié)調(diào)的。

(2)交通戰(zhàn)備系統(tǒng)有效開展工作難度加大。隨著交通運輸業(yè)市場化程度的不斷提高，投資主體的多元化、生產(chǎn)運營的企業(yè)化、管理方式的多樣化，給交通戰(zhàn)備工作帶來許多新情況、新問題，其間存在著諸多利益矛盾:一是政府對企業(yè)的行政能力弱化，不能對企業(yè)發(fā)展建設和經(jīng)營活動進行直接干預，不能強制要求企業(yè)進行國防交通建設;二是現(xiàn)行政策與作法，造成企業(yè)承擔國防交通義務有損企業(yè)經(jīng)濟利益，導致企業(yè)職工積極性不高;三是交通運輸企業(yè)圍繞核心功能的分化發(fā)展，增加了交通運輸動員的協(xié)調(diào)難度;四是由于基礎建設過程中投資主體多元化和法律制度不完善，給貫徹落實國防要求增加了難度。

(3)納入政府處置公共突發(fā)事件的程度不夠。我國是自然災害多發(fā)的國家之一，因自然災害造成的交通中斷時有發(fā)生，2008年南方發(fā)生的雪災，造成人員、物資流通受阻，正常生活秩序陷入混亂?？箵粞男袆訉⒄畱贝胧┑摹败浝摺北┞稛o遺，對災情的預警機制不健全，應對準備不充分，信息傳遞不暢通，應急處理不完善，給抗雪救災工作造成了被動。同時國防交通主管機構急時應急，不能只考慮發(fā)生災害后的搶修搶建，而要在未來的國家建設上，認真貫徹國防要求，更多地從幾十年一遇、百年一遇預防的角度審視。有備才能無患，“準備”不足，是很難憑借應急搶修彌補損失的［1］。

(4)交通專業(yè)保障隊伍建設有待加強。隨著形勢和任務的發(fā)展變化，一些地方和交通運輸企事業(yè)單位交通專業(yè)保障隊伍建設還存在著隊伍組建易、保持難，組織、任務、裝備、訓練不易落實等問題，存在保障手段落后、保障技術科技含量不高、隊伍之間缺少相互配合機制等問題，難以適應“平時服務、急時應急、戰(zhàn)時應戰(zhàn)”，影響交通戰(zhàn)備系統(tǒng)應急應戰(zhàn)功能的發(fā)揮。

(5)交通基礎設施缺乏應急應戰(zhàn)功能。一是戰(zhàn)備物資儲備種類不全，數(shù)量不夠。戰(zhàn)時交通運輸線被敵破壞和平時受自然災害交通中斷的情況下，如果有相應的戰(zhàn)備物資器材就不會發(fā)生戰(zhàn)時部隊機動中斷和平時經(jīng)濟停止運轉的狀況。二是交通設施、裝備配置沒有從應急應戰(zhàn)的角度考慮。鐵路是部隊機動和國民經(jīng)濟的大動脈，但如在春運、暑運、節(jié)假日運輸?shù)葧r段，鐵路供應需求矛盾突出，而且連接主要經(jīng)濟區(qū)域的鐵路通道單一，一旦發(fā)生戰(zhàn)事和自然災害等突發(fā)事件，勢必對部隊行動和社會穩(wěn)定造成嚴重影響。三是設計施工存在缺陷。在我國南方很少出現(xiàn)大范圍的冰雪天氣，交通建設中沒有考慮到各種復雜環(huán)境影響尤其是冰雪對交通運輸?shù)挠绊懀瑢е陆煌ㄔO施設備不健全。

2 加強交通戰(zhàn)備系統(tǒng)應急能力建設的對策

2.1 強化交通戰(zhàn)備系統(tǒng)的功能定位

交通歷來就有經(jīng)濟和國防雙重屬性及雙重功能，既是國民經(jīng)濟的大動脈和神經(jīng)系統(tǒng)，又是國防與作戰(zhàn)的生命線和千里眼、順風耳。因此，只有把交通戰(zhàn)備系統(tǒng)功能定位在“平時服務、急時應急、戰(zhàn)時應戰(zhàn)”總要求上，才能提升交通戰(zhàn)備系統(tǒng)完成多樣化軍事行動交通運輸保障的能力。

(1)平時服務。交通行業(yè)是國家經(jīng)濟建設的重要力量，為國家經(jīng)濟建設服務是交通行業(yè)的基本職能，交通戰(zhàn)備工作平時也要以服從和服務于國家經(jīng)濟建設為大局。同時，交通戰(zhàn)備是軍事戰(zhàn)備的重要內(nèi)容，交通戰(zhàn)備工作要牢固樹立為部隊、為國防建設服務的思想。交通戰(zhàn)備部門是平轉戰(zhàn)的重要組織依托，是部隊和地方、軍交和政府聯(lián)絡的橋梁和紐帶，無論形勢如何變化，交通戰(zhàn)備工作為部隊服務、為國防建設服務的職能不能改變。

(2)急時應急。交通戰(zhàn)備系統(tǒng)作為政府的職能部門，除做好戰(zhàn)時交通保障的各項準備外，還應在參與處置突發(fā)公共事件、搶險救災中有所作為，為維護社會安全穩(wěn)定發(fā)揮更大的作用。汶川特大地震災害發(fā)生后，交通戰(zhàn)備系統(tǒng)迅速行動，協(xié)調(diào)調(diào)運1萬多臺應急通信器材和76座公路搶修鋼橋，協(xié)調(diào)交通部門為摩托化機動的數(shù)萬官兵提供沿線交通保障。震后5日，即先后動員調(diào)集了30家航空公司的150架飛機，直接安排和組織抗震救災專機519班，運送軍、警、醫(yī)等抗震救災人員3.5余萬人、各類救災物資5 600余噸，加快了救災運輸?shù)乃俣?。因此，交通?zhàn)備系統(tǒng)應根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》建立健全突發(fā)事件預警制度，參照相關規(guī)定和有關響應等級的要求，建立“急時應急”保障機制，確保在參與處置突發(fā)公共事件、維護社會安全穩(wěn)定中有所作為。

(3)戰(zhàn)時應戰(zhàn)。當前我國軍事斗爭準備已進入關鍵階段，解決邊境地區(qū)領土問題、海洋權益問題已迫在眉睫。面對多方向危機的嚴峻形勢，只有按照“戰(zhàn)時應戰(zhàn)”的要求，大力加強國防交通系統(tǒng)戰(zhàn)時應戰(zhàn)的保障職能，全面加強交通戰(zhàn)備系統(tǒng)現(xiàn)代化建設，切實增強交通戰(zhàn)備交通系統(tǒng)的快速反應能力和動員保障能力。

平時服務、急時應急、戰(zhàn)時應戰(zhàn)，是國防交通動員的職能所在、使命所系。戰(zhàn)時應戰(zhàn)是國防交通動員的核心功能;平時服務，急時應急是對國防交通動員功能的拓展，也是對戰(zhàn)時應戰(zhàn)能力的實際檢驗。

2.2 強化國防交通平戰(zhàn)轉換能力建設

確保部隊能打仗、打勝仗必須提高交通戰(zhàn)備系統(tǒng)平戰(zhàn)轉換能力。交通戰(zhàn)備和保障涵蓋了軍隊和地方，關聯(lián)國防和經(jīng)濟，涉及眾多部門、領域和環(huán)節(jié)，必須統(tǒng)一組織、綜合協(xié)調(diào)，形成整體保障合力。

(1)建立與擔負作戰(zhàn)保障任務要求相適應的組織機構。權威高效的組織管理機構是實現(xiàn)交通戰(zhàn)備系統(tǒng)應急應戰(zhàn)交通保障綜合效能充分發(fā)揮的前提條件。應以國家交通運輸大部制改革為契機，進一步理順國防交通工作關系，建立機構合理、管理科學、職責明確、制度完備、機制高效的國防交通組織管理體系。一是調(diào)整強化國家交通戰(zhàn)備辦公室的功能和指揮權限。加強其對現(xiàn)有交通保障資源和保障力量的統(tǒng)一管理使用，為構建一體化、綜合化的國防交通指揮管理體系奠定基礎。二是戰(zhàn)區(qū)交通戰(zhàn)備辦公室要結合新組建的國家鐵路局，設立沈陽、上海、廣州、成都、武漢、西安、蘭州7個地區(qū)鐵路監(jiān)督管理局，建立與之相適應的工作機制。三是地方各級交通戰(zhàn)備機構逐步從掛靠單位分離，統(tǒng)管屬地內(nèi)的交通運輸資源，并賦予相應的行政執(zhí)法權。四是交通運輸主管及企事業(yè)單位交通戰(zhàn)備機構應結合大部制改革確定其行政級別、編制及管理權限。

(2)建立與政府應急工作機構之間的工作渠道。由于交通戰(zhàn)備部門與政府應急工作機構之間沒有建立順暢的渠道，職責也不夠明確，在一定程度上影響和制約了應急潛能的發(fā)揮。交通戰(zhàn)備系統(tǒng)實現(xiàn)能打仗、打勝仗的要求，實現(xiàn)平戰(zhàn)快速轉換，就要通過構建應變靈活、精干高效的組織指揮體系和應急保障機制，保證政府相關部門平戰(zhàn)轉換順利實施。

(3)建立軍民兼容的應急動員機制。在動員體制上，要優(yōu)化和整合動員指揮體系;在動員內(nèi)容上，要推進動員活動的信息化建設;在動員制度上，要構建動員法規(guī)體系和激勵機制;在動員預案上，要制訂國防動員計劃體系。要盡快制訂征用運輸工具的激勵和補償措施，交通戰(zhàn)備部門應建立運力動員基金，對被動員運力的單位、個人進行經(jīng)濟補償，以恢復和延續(xù)其運輸能力。平時在社會運力大于運量的情況下，軍隊應把一定量的運輸任務以合同的形式交給預征用的社會運力來實施，給其帶來一定的經(jīng)濟效益，從而使軍地形成良好的合作關系，利于戰(zhàn)時順利地進行交通運輸動員和征用。為保證上級補償經(jīng)費和各級配套經(jīng)費按時足額到位，應建立軍地結合、跟蹤聯(lián)審的監(jiān)督機制，確保動員補償經(jīng)費?？顚Ｓ?，防止截留挪用等問題發(fā)生。

2.3 在交通基礎設施建設中強化應急應戰(zhàn)功能

在交通基礎設施建設中，尤其是在干線鐵路、高等級公路、重點機場、主要港口等建設中要貫徹國防交通建設要求，使之既服從服務于經(jīng)濟建設需要，又兼顧軍事斗爭準備需求，真正做到平時管用、急時應急、戰(zhàn)時應戰(zhàn)。如要提高鐵路抗災能力，就要加快鐵路建設，快速擴充運輸能力，尤其是要加快鐵路客運專線建設，在各大經(jīng)濟區(qū)域間盡快實現(xiàn)客貨分線運輸或形成多條鐵路運輸通道。同時，在鐵路客站建設中，充分考慮我國國情，合理規(guī)劃車站候車面積、站前廣場以及各種交通方式的銜接，提高疏散能力［2］。

2.4 切實加強國防交通物資器材儲備和管理

從增強交通應急能力方面來看，今后交通運輸部門要從經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略需要出發(fā)，適當增加電氣化鐵路干線和高速公路的戰(zhàn)略儲備，優(yōu)化應急設備布局。在既有鐵路救援基地儲備一定數(shù)量的內(nèi)燃機車，根據(jù)地方儲備油布局，做好用油儲備，對主要鐵路干線的車站，配置獨立發(fā)電機組，并納入應急設施設備管理，對南方主要高速公路要儲備一定數(shù)量的鏟雪設備及溶雪物資。

2.5 加強各級各類交通運輸應急應戰(zhàn)保障力量建設

一是組建道路搶修保障分隊，主要鐵路、公路沿線的市(縣、區(qū))都應結合保暢通任務和所處的地理位置，由工程部門或橋梁專業(yè)部門組建道路搶修分隊，其任務是對公路、鐵路線實施搶修，確保運輸線暢通;二是組建交通運輸通信保障分隊，主要任務是在區(qū)域內(nèi)，利用各種通信手段，確保交通指揮系統(tǒng)的安全、暢通;三是組建交通運輸輔助保障分隊，根據(jù)實際情況，組建裝卸保障分隊、衛(wèi)勤保障分隊、油料保障分隊和物資器材保障分隊等，并將分隊分為若干個搶修、搶救、維修單位，形成交通運輸保障綜合網(wǎng)絡，確保應急交通保障準備工作的落實;四是加強應急保障訓練和綜合演練，結合完成大項交通保障任務，提升交通專業(yè)保障隊伍對緊急、復雜、突然情況的應急保障能力。

3 結語

戰(zhàn)時和平時面臨重大突發(fā)公共事件時，往往需要調(diào)動大量的人員和物資，這就需要一個健全的組織機構、強有力的專業(yè)保障隊伍、充足的物資器材以及順暢的運行機制。按照平戰(zhàn)結合、軍民結合、寓軍寓民的原則，以現(xiàn)有交通戰(zhàn)備體系為基礎，不斷拓展組織管理機構的決策、指揮、計劃職能，鍛造專業(yè)保障隊伍的應急應戰(zhàn)能力，完善國防交通物資器材儲備與管理，才能實現(xiàn)交通運輸由平時狀態(tài)迅速轉入戰(zhàn)時軌道，促進交通戰(zhàn)備系統(tǒng)能力的建設。

［1］ 段樹榮.軍事交通運輸概論［M］.北京:軍事科學出版社，2005:314-321.

［2 趙占平.新軍事變革與軍事交通運輸保障［M］.北京:解放軍出版社，2008:207-214.