國防交通立法工作研究

劉 興，李遠星，屈百春

(1.軍事交通學(xué)院 國防交通系，天津300161;2.國家交通戰(zhàn)備辦公室，北京100859)

黨的十八屆四中全會明確指出:“建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵?！保?］同時強調(diào)“要完善立法體制機制，堅持立改廢釋并舉，增強法律法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性”。對于國防交通工作而言，就是要盡快建立以《國防交通法》為引領(lǐng)的國防交通法規(guī)體系，為國防交通工作的有效開展提供法律依據(jù)。

1 國防交通立法實踐存在的主要問題

國防交通立法工作是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及內(nèi)容多、范圍廣、技術(shù)復(fù)雜。從國防交通立法實踐看，我國對國防交通立法十分重視，已取得豐碩成果。經(jīng)過60 多年的立法實踐，國防交通法律建設(shè)，經(jīng)歷了一個從無到有、逐漸完善的過程。目前與國防交通建設(shè)密切相關(guān)的法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章等已近100 項，初步形成相對完整的法規(guī)體系［2］。國防交通立法實踐雖取得了一定成效，但與總體國家安全戰(zhàn)略、軍事斗爭準備、市場經(jīng)濟發(fā)展以及國家綜合運輸體制改革還不相適應(yīng)，與推動國防交通軍民融合深度發(fā)展還存在一定差距。從立法出臺的法規(guī)情況看，還存在著以下問題。

1.1 立法工作進展遲緩，指導(dǎo)實踐作用不強

建國以來，我國的國防交通工作在國防交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃與建設(shè)、國防交通物資器材儲備、國防交通保障隊伍建設(shè)等方面取得了顯著成績，在20 世紀50 年代的抗美援朝戰(zhàn)爭、1962 年東南沿海緊急戰(zhàn)備和中印邊境自衛(wèi)反擊作戰(zhàn)、1970 年代末到1980 年代的對越自衛(wèi)反擊作戰(zhàn)等，以及近年來的汶川地震、低溫雨雪冰凍災(zāi)害、“3·14”拉薩維穩(wěn)和“7·5”反恐維穩(wěn)等非戰(zhàn)爭軍事行動交通保障中，發(fā)揮了巨大作用。同時，國防交通工作也取得了豐富的實踐成果。將這些成果運用法規(guī)予以固化并指導(dǎo)實踐，對國防交通工作具有重大的現(xiàn)實意義。目前，國防交通法規(guī)已基本形成體系，但從總體看法規(guī)體系層次普遍偏低，一是沒有一部國防交通專項法律，不能引領(lǐng)國防交通法規(guī)體系建設(shè);二是交通建設(shè)貫徹國防要求、國防交通物資儲備、保障隊伍建設(shè)、國防運輸?shù)然顒咏?jīng)驗沒有用法律條款予以明確，不能有效指導(dǎo)實踐工作。隨著新形勢下國家安全戰(zhàn)略的實施、軍事斗爭準備的緊迫和國家經(jīng)濟體制改革的深入，制定專門的《國防交通法》，將有關(guān)實踐經(jīng)驗及時上升為法律、法規(guī)，健全國防交通法規(guī)體系已迫在眉睫。

1.2 立法失衡現(xiàn)象突出，法規(guī)系統(tǒng)性不強

從已頒發(fā)實施的國防交通相關(guān)法規(guī)體系看，國防交通法規(guī)立法不平衡的現(xiàn)象較為突出。當(dāng)前，國防交通相關(guān)的法律有21 項，行政法規(guī)14項，規(guī)章制度66 項［2］，但在法規(guī)權(quán)威層面、專業(yè)類別、可操作性等方面不夠系統(tǒng)適用。在法規(guī)權(quán)威層面上，主要體現(xiàn)在兩個條例權(quán)威性不夠，沒有專門的法律引領(lǐng)，而重要的國防交通建設(shè)規(guī)劃、國防運輸、國防經(jīng)費保障等方面只有部門規(guī)章。在專業(yè)類別方面，從業(yè)務(wù)內(nèi)容上看，缺少國防運輸、國防經(jīng)費、國防交通規(guī)劃等方面的法律或條款;從運輸方式上看，鐵路法規(guī)較多、水路次之，電信、航空、公路較少，管道和郵政幾乎沒有。在操作層面上，國防運輸?shù)难b卸標準較多，操作性強，但協(xié)調(diào)管理方面的條款少，不具體，而國防交通建設(shè)大多是宏觀性的協(xié)調(diào)管理條款，缺少具體操作層面的技術(shù)標準，交通基本設(shè)施建設(shè)和飛機、船舶等大型運載工具建造貫徹國防要求技術(shù)標準還是空白。

1.3 立法工作跟進不夠，時代發(fā)展性不強

隨著國家安全戰(zhàn)略利益的拓展、軍隊使命任務(wù)調(diào)整、交通運輸事業(yè)發(fā)展和市場經(jīng)濟的深化改革，國防交通活動的內(nèi)涵和外延也在拓展，國防交通法規(guī)體系建設(shè)應(yīng)始終強化有效履行新使命的國防交通建設(shè)目標，堅持軍民融合式發(fā)展，順應(yīng)形勢需要，解決現(xiàn)實問題。從交通領(lǐng)域而言，國防交通法規(guī)體系應(yīng)盡快從以往單一運輸方式的法規(guī)，向鐵路、公路、水路、航空、管道等綜合交通運輸體系法規(guī)轉(zhuǎn)換，強調(diào)系統(tǒng)間的整體規(guī)劃;從建設(shè)任務(wù)而言，應(yīng)緊緊抓住國家加強交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，鼓勵社會資本投入交通體系建設(shè)的良好機遇，出臺國防交通設(shè)施、交通運載工具建設(shè)方面的法規(guī)，尤其是涉及到遠海、海外、國際航空方面的國防交通建設(shè)法規(guī)，解決新問題;從領(lǐng)導(dǎo)管理體制而言，緊密圍繞軍隊提需求、國防交通機構(gòu)抓協(xié)調(diào)、政府和企業(yè)抓落實的思路，盡快形成適應(yīng)國家部委改革、國防體制改革的法規(guī)制度，解決好職責(zé)分工、協(xié)商聯(lián)絡(luò)、信息對接等方面的問題。

2 我國國防交通立法面臨的主要形勢

2.1 建設(shè)法治國家為立法整體建設(shè)帶來了機遇

黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出了“建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家”的目標。為全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供法律支撐，也為國防交通立法工作快速推進提供了新的動力。目前，從國防交通法律法規(guī)體系建設(shè)情況看，針對《國防交通法》尚未出臺的現(xiàn)實情況，應(yīng)嚴格按照十八屆四中全會提出的“必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵”要求，加快立法進程，提高立法質(zhì)量，使《國防交通法》立法工作嚴格按照公正、公平、公開原則，符合憲法精神、反映人民意志、體現(xiàn)國防交通建設(shè)要求，實現(xiàn)國防交通立法與市場經(jīng)濟相吻合，做到國防交通建設(shè)于法有據(jù)，主動適應(yīng)國家交通發(fā)展的需要。

2.2 實現(xiàn)總體安全為立法范圍拓展提供了依據(jù)

當(dāng)前，我國安全內(nèi)涵和外延比歷史上任何時候都要豐富，時空領(lǐng)域比歷史上任何時候都要寬廣，內(nèi)外因比歷史上任何時候都要復(fù)雜。由此可見，國防交通活動所面臨的安全形勢不容樂觀，這就要求必須拓展國防交通活動范圍，在總體國家安全觀指導(dǎo)下，國防交通立法工作必須全面考慮、點面結(jié)合、綜合施策，使之既能適應(yīng)大規(guī)模聯(lián)合作戰(zhàn)、遠海作戰(zhàn)交通保障需要，又能滿足遂行非戰(zhàn)爭軍事行動應(yīng)急任務(wù)交通保障要求。近年來，我國頻發(fā)的自然災(zāi)害等突發(fā)事件直接把國防交通系統(tǒng)推到了應(yīng)急保障前沿，無論是反恐維穩(wěn)，還是搶險救災(zāi)，交通保障不但首當(dāng)其沖，而且貫穿始終，任務(wù)艱巨繁重，需要國防交通提供常態(tài)化、法制化保障?？梢哉f上述形勢和任務(wù)，不僅給國防交通建設(shè)與發(fā)展帶來了新的挑戰(zhàn)，也給國防交通立法工作提供了新的現(xiàn)實支撐，促進了國防交通立法工作綜合化發(fā)展。

2.3 加強戰(zhàn)略投送為立法內(nèi)容延伸提供了牽引

習(xí)主席強調(diào)，要堅持把新型作戰(zhàn)能力建設(shè)作為戰(zhàn)略重點，抓緊推進戰(zhàn)略預(yù)警、軍事航天、防空反導(dǎo)、信息攻防、戰(zhàn)略投送、遠海防衛(wèi)等力量建設(shè)。戰(zhàn)略投送能力已經(jīng)成為國家的戰(zhàn)略能力，成為國家國防建設(shè)的重要方向。國防交通領(lǐng)域加強戰(zhàn)略投送能力建設(shè)的措施主要體現(xiàn)在:在國家交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，通過貫徹國防要求建設(shè)強大的國防交通網(wǎng)絡(luò);在國家大型運載工具的設(shè)計、購置、建造中貫徹國防要求，加強運載工具國防動員能力建設(shè)，打造戰(zhàn)略投送保障力量體系;強化國家戰(zhàn)略通道中大型橋梁、隧道、碼頭、機場的防護和快速搶通能力建設(shè)，為戰(zhàn)略投送交通網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)定提供支撐。上述建設(shè)措施要求國防交通立法工作，要通過體制機制設(shè)計、力量建設(shè)和經(jīng)費保障規(guī)范、政策鼓勵等方面予以引導(dǎo)、規(guī)范和支持。

2.4 注重軍民融合為立法工作實踐提供了指南

習(xí)主席強調(diào)要做好軍民深度融合發(fā)展這篇“大文章”，遵循國防經(jīng)濟發(fā)展和信息化條件下戰(zhàn)斗力建設(shè)規(guī)律，拓展軍隊保障社會化領(lǐng)域，更好地利用國家經(jīng)濟社會資源為國防和軍隊建設(shè)服務(wù)。國防交通是軍民融合實踐的重要領(lǐng)域。國防交通軍民融合深度發(fā)展，主要體現(xiàn)在國防交通設(shè)施、國防交通儲備物資、國防交通保障隊伍等國防交通資源建設(shè)、配置和運用等的融合發(fā)展。在規(guī)劃上要做好頂層設(shè)計，與國家交通建設(shè)同步規(guī)劃，相互納入;在體制機制上，要加強交通建設(shè)貫徹國防要求協(xié)商制度、軍地聯(lián)席辦公、軍地聯(lián)合指揮等的軍民融合體制機制建設(shè);在技術(shù)標準上，要加強軍地通用技術(shù)標準、規(guī)范的制訂，使國防交通設(shè)施、國防交通裝備軍地通用性強、互換性強，便于生產(chǎn)、使用和維護，解決經(jīng)費有限、建設(shè)效益低等現(xiàn)實問題，實現(xiàn)資源共享、力量共用的良性互動。國防交通立法無論在法律層面，還是規(guī)章和技術(shù)規(guī)范層面上，都應(yīng)體現(xiàn)國防交通軍民融合發(fā)展的特點，系統(tǒng)指導(dǎo)國防交通軍民融合發(fā)展，既有法律層面在規(guī)劃和機制上的規(guī)范，也有具有可操作性的技術(shù)內(nèi)容規(guī)范，促使國防交通工作在更廣范圍、更高層次、更深程度上實現(xiàn)國防交通建設(shè)和國家交通發(fā)展協(xié)調(diào)發(fā)展。

3 國防交通立法需重點把握的問題

黨的十八屆四中全會指出，深入推進科學(xué)立法、民主立法，完善立法項目征集和論證制度，健全立法機關(guān)主導(dǎo)、社會各方有序參與立法的途徑和方式，拓寬公民有序參與立法途徑。這就要求國防交通立法應(yīng)站在實現(xiàn)強國夢強軍夢的高度，積極適應(yīng)國防和軍事發(fā)展的時代潮流。要敢于突破不符合時宜的體制機制障礙，切實打開國防交通的立法視野和思路。要堅持立改廢釋并舉，既要充分吸納過去行之有效的法規(guī)制度和成功做法，保持政策制度的穩(wěn)定性、連續(xù)性，又要適應(yīng)新形勢、研究新情況、解決新問題，充實新的內(nèi)涵和要素。

3.1 加強法律銜接，把握好相關(guān)法律關(guān)系

國防交通立法工作，最重要的是要建立系統(tǒng)性的國防交通法規(guī)體系。近期，國家正在起草國防交通專門法律——《國防交通法》。處理好這一專門法與相關(guān)法律間的關(guān)系，是國防交通法規(guī)體系健全完善的關(guān)鍵，是《國防交通法》能否“立得住”的一個關(guān)鍵問題［3］?！秶绖訂T法》立足于整個國防動員領(lǐng)域，規(guī)范的是國防動員體制機制等方面的重大共性問題，而《公路法》《鐵路法》《民用航空法》《港口法》等相關(guān)法律，主要是從行業(yè)角度，對各類交通設(shè)施的建設(shè)和管理作出規(guī)范，在國防要求方面只作了原則規(guī)定，因此，只有將《國防交通法》定位于國防建設(shè)領(lǐng)域?qū)ｉT規(guī)范國防交通工作的專業(yè)法，把著眼點放在國家綜合交通運輸體系建設(shè)為滿足國防適應(yīng)性，規(guī)范政府和軍隊有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)擔(dān)當(dāng)什么職責(zé)，國防交通建設(shè)和管理應(yīng)當(dāng)遵循什么制度，企業(yè)、公民和組織享有什么權(quán)利義務(wù)，避免與《國防動員法》的有關(guān)內(nèi)容相重復(fù)，能夠與交通行業(yè)法律相銜接，才能實現(xiàn)與相關(guān)法律法規(guī)相互補，從而達到縱向銜接、橫向關(guān)聯(lián)，滿足國防交通建設(shè)要求和新形勢的需要。

3.2 注重責(zé)權(quán)統(tǒng)一，協(xié)調(diào)好權(quán)利義務(wù)關(guān)系

注重責(zé)權(quán)統(tǒng)一，處理好公民和組織的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，既是明確公民和組織國防交通義務(wù)的必要，也是維護公民和組織權(quán)益的要求，對于國防交通健康持續(xù)發(fā)展具有重要作用?！秶婪ā穼窈徒M織的國防行為責(zé)權(quán)進行了規(guī)范?！秶婪ā返谖迨粭l規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定，在交通建設(shè)中貫徹國防要求;車站、港口、機場、道路等交通設(shè)施的管理單位應(yīng)當(dāng)為現(xiàn)役軍人和軍用車輛、船舶的通行提供優(yōu)先服務(wù)，按照規(guī)定給予優(yōu)待。第五十二條、第五十三條分別規(guī)定了保護國防設(shè)施、保守國防方面的國家秘密、支持國防建設(shè)等義務(wù)。第五十四條規(guī)定，公民和組織有對國防建設(shè)提出建議的權(quán)利，有對危害國防的行為進行制止或者檢舉的權(quán)利。第五十五條規(guī)定，公民和組織因國防建設(shè)和軍事活動在經(jīng)濟上受到直接損失的，可以依照國家有關(guān)規(guī)定取得補償。鑒于上述規(guī)定，在國防交通立法過程中，應(yīng)以《國防法》為依據(jù)，與《國防交通條例》相一致，具體明確公民承擔(dān)的設(shè)施和運載工具貫徹國防要求、保護國防交通設(shè)施、參加國防交通保障和國防運輸?shù)牧x務(wù)，明確違反相關(guān)規(guī)定的處罰，使之具有較強的可操作性。在鼓勵政策和補償方面，要明確因承擔(dān)國防交通義務(wù)而遭受損失的公民和組織，應(yīng)享受的撫恤和優(yōu)待事項、程序和標準。通過立法，確立公民和組織責(zé)任有擔(dān)當(dāng)、權(quán)利有依據(jù)、補償有保障的良好機制。

3.3 加強實踐指導(dǎo)，解決好急重難點問題

法是依據(jù)、規(guī)范和指導(dǎo)?！秶澜煌ǚā吩从趯嵺`，用于實踐，因此在立法中強化對實踐的指導(dǎo)作用，具體在以下幾個方面予以加強:一是《國防交通法》要發(fā)揮國防交通領(lǐng)域母法的作用，明確有關(guān)機構(gòu)之間的職責(zé)關(guān)系，尤其是明確國務(wù)院和中央軍委、地方政府與軍事部門、政府與企業(yè)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，為后續(xù)的國防交通機構(gòu)調(diào)整改革提供依據(jù);二是發(fā)揮《國防交通法》的法律權(quán)威，對國防交通、國防交通工程設(shè)施、國防運輸、國防交通保障等概念和業(yè)務(wù)范圍內(nèi)容予以明確，為實踐中區(qū)分國防運輸與軍事運輸?shù)年P(guān)系，區(qū)分國防交通與交通戰(zhàn)備、交通動員及軍事交通的關(guān)系提供依據(jù);三是提出解決國防交通設(shè)施建設(shè)、交通建設(shè)貫徹國防要求、國防交通物資儲備、國防交通保障、國防交通防衛(wèi)等活動的業(yè)務(wù)流程、活動內(nèi)容、經(jīng)費保障渠道，便于實踐工作的指導(dǎo);四是對公民和組織的權(quán)利義務(wù)、鼓勵政策和獎懲措施要予以明確，為國防交通工作的法制管理奠定法制基礎(chǔ);五是注重法規(guī)在實踐中的實用性，明確為相關(guān)技術(shù)標準規(guī)范地位作用，為后續(xù)制訂和出臺可操作性強的技術(shù)規(guī)范留接口。

3.4 體現(xiàn)經(jīng)驗升華，運用好工作經(jīng)驗及做法

國防交通經(jīng)過近60 年的建設(shè)取得了較為顯著的成就。一是準確把握國防交通特點規(guī)律，體制機制進一步健全完善，形成了統(tǒng)一組織指揮、各負其責(zé)、共同實施的國防交通工作格局;二是國防交通建設(shè)從“軍民兩用”到“平戰(zhàn)結(jié)合”，從“寓軍于民”到“軍民融合”，一直秉承國防建設(shè)和經(jīng)濟建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，始終堅持與國家交通建設(shè)同步建設(shè)、同步發(fā)展;三是交通企事業(yè)單位按照平戰(zhàn)結(jié)合、軍民融合的原則，承擔(dān)著國防交通戰(zhàn)備工程建設(shè)、國防交通保障力量建設(shè)管理、國防交通科研、國防交通儲備物資維護管理、戰(zhàn)時交通線搶修搶建，以及搶險救災(zāi)和保障部隊重大軍事行動等交通保障任務(wù)等等。形成了一整套具有中國特色的和符合中國國情的國防交通工作管理體制、方針原則、法規(guī)制度和優(yōu)良傳統(tǒng)，積累了大量的實踐經(jīng)驗，并在建國后的歷次邊境自衛(wèi)反擊作戰(zhàn)和應(yīng)對自然災(zāi)害、反恐維穩(wěn)等突發(fā)事件中得到成功檢驗。把這些重大的問題和行之有效的做法以國家法律的形式確定下來，更有利于保持國防交通建設(shè)發(fā)民的穩(wěn)定性和持續(xù)性。

3.5 建立激勵機制，處理好市場行政關(guān)系

建國以來，我國的國防交通經(jīng)歷了準軍事化管理、計劃經(jīng)濟管理和市場經(jīng)濟3 個階段。準軍事化管理階段，國防需求能很快得到國家重視并付諸實踐。計劃經(jīng)濟時代，軍隊、政府和企業(yè)也是一盤棋，國防交通建設(shè)容易落實。市場經(jīng)濟時期，政企分開，承擔(dān)國防交通建設(shè)任務(wù)的建設(shè)者大多是企業(yè)，要求國防交通的平時建設(shè)根植于市場經(jīng)濟之中，綜合運用行政手段、商業(yè)合同、政府采購優(yōu)惠、經(jīng)濟補償、撫恤優(yōu)待等多種手段方法，既強調(diào)國民的國防交通活動義務(wù)，更要注重參與者的經(jīng)濟利益，促使國防交通建設(shè)健康持續(xù)發(fā)展。在當(dāng)前的國防交通立法中，要注意以下幾個問題:一是充分考慮社會主義市場規(guī)律因素，在法規(guī)中明確政府、軍隊和企業(yè)的關(guān)系，明確企業(yè)一方面國防交通義務(wù)承擔(dān)者屬性，另一方面則是社會主義市場經(jīng)濟的成員屬性;二是在法規(guī)中明確鼓勵企業(yè)參與國防交通活動的經(jīng)濟手段，如國防服務(wù)采購、相關(guān)的國防交通設(shè)施設(shè)備購置、保障隊伍建設(shè)的補助等優(yōu)惠政策;三是在國防交通保障活動中，明確戰(zhàn)時是適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟補償，平時的保障活動要按照市場經(jīng)濟原則，對于使用的企業(yè)交通設(shè)施、企業(yè)保障隊伍和企業(yè)運輸保障服務(wù)要按照市場付費;四是明確相關(guān)的獎懲辦法。

4 結(jié) 語

建國以來，我國國防交通立法工作取得了一系列成就，但沒有專項法律，且體系不完善，影響著國防交通工作開展。為適應(yīng)建設(shè)法治國家的新形勢，國防交通立法工作亟待加強。本文分析了制約國防交通立法工作的因素，闡述了立法面臨的形勢及重點把握的問題，對于下一步國防交通立法工作具有重要的參考作用。

［1］ 中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定［R］.北京:十八屆四中全會報告，2014.

［2］ 國家交通戰(zhàn)備辦公室. 國防交通法律法規(guī)匯編［G］. 北京:國家交通戰(zhàn)備辦公室，2006.

［3］ 黃偉業(yè).國防交通亟需法律保障［J］. 中國軍法，2013(4):25-26.