關于農村土地流轉現(xiàn)狀的調查與思考

李思薇

（長江大學，湖北 荊州 434023）

據(jù)農業(yè)部統(tǒng)計，截至2014年6月底，全國農村承包耕地流轉面積達3.8億畝，占承包耕地總面積的28.8%。近些年來，農村土地流轉成為包括理論界在內的社會各界廣泛關注的熱點議題。穩(wěn)定和完善農村土地承包關系是三農政策的基石。隨著項目立市、經濟強市戰(zhàn)略的實施，農村部分剩余勞動力紛紛進企入廠，對土地的依賴性越來越小。加之近年來農業(yè)連續(xù)遭受旱災的襲擊，收入銳減、入不敷出，農民通過土地流轉的方式獲得穩(wěn)定收入的愿望日益強烈。同時，一些有經濟眼光的人才紛紛到農村做產業(yè)文章，先后組建成立了農業(yè)專業(yè)合作社、家庭農場、農業(yè)企業(yè)等，土地迅速向其積聚的趨勢也十分明顯。新階段，應對農村不斷出現(xiàn)的新情況、新問題，在堅持土地承包關系長期不變的前提下，應積極探索建立依法、自愿、有償?shù)氖袌龌恋爻邪洜I權流轉機制。

1 農村土地流轉的含義

農村土地流轉是是指農村家庭承包的土地通過合法的形式，保留承包權，將經營權轉讓給其他農戶或其他經濟組織的行為。農村土地流轉是農村經濟發(fā)展到一定階段的產物，通過土地流轉，可以開展規(guī)?；?、集約化、現(xiàn)代化的農業(yè)經營模式。農村土地流轉其實指的是土地使用權流轉，土地使用權流轉的含義，是指擁有土地承包經營權的農戶將土地經營權（使用權）轉讓給其他農戶或經濟組織，即保留承包權，轉讓使用權。

我國當前農村土地流轉的主要類型有土地互換、出租、入股、合作等方式。流轉土地要堅持農戶自愿的原則，并經過鄉(xiāng)級土地管理部門備案，簽訂流轉合同。

2 農村土地流轉的現(xiàn)狀

改革開放初期農村改革，實行家庭聯(lián)產承包責任制度：在土地公有的前提下，國家把農村集體所有土地承包給農民，農民自負盈虧。土地承包經營成本高、種田比較效益低，出現(xiàn)了土地流轉。

農村土地所有權的流轉和使用權的流轉的狀況。

2.1 農村集體所有制土地所有權流轉的狀況

據(jù)國土資源部 《中國國土資源公報》，2010年—2012年全國共批準建設用地171.14萬公頃（2567.1萬畝），其中，農用地轉為建設用地117.73萬公頃 （1765.95萬畝）、耕地轉為建設用地72.43萬公頃（1086.45萬畝），3年內，全國農村集體所有土地被國家征用（所有權流轉）的面積達190.16萬公頃（2852.4萬畝）；另外，全國農村因建設占用、災毀、生態(tài)退耕等原因減少耕地123.78萬公頃（1856.7萬畝）；3年內共減少耕地313.94萬公頃（4709.1萬畝）。

2.2 農村土地使用權流轉的狀況

據(jù)農業(yè)部經營管理司對全國30個省、區(qū)、市（不含西藏）農村經營管理情況統(tǒng)計年報數(shù)據(jù)匯總，2012年農村土地承包經營及流轉情況：

（1）家庭承包耕地流轉率達到21.2%。截至2012年底，家庭承包耕地流轉總面積達到2.78億畝，占全國家庭承包經營耕地總面積（13.1132億畝）的21.2%。

（2）以轉包和出租方式流轉的比重占78%。耕地流轉形式仍以轉包和出租為主，轉包、出租、互換、股份合作、轉讓流轉的比重分別為49.3%、28.9%、6.5%、5.9%和4.0%；另有5.5%的耕地通過臨時代耕等其他方式流轉。

（3）流轉入農民專業(yè)合作社的比重只占15.8%。在全部流轉耕地中，流轉入農戶的占64.7%；流轉入農民專業(yè)合作社的占15.8%；流轉入企業(yè)的占9.2%；流轉入其它主體的占10.3%。

（4）流轉耕地用于種植糧食作物的比重占55.8%。農戶流轉出的承包耕地中，用于種植糧食作物面積為1.56億畝，占流轉總面積的55.8%。

3 土地流轉過程中所面臨的問題

3.1 土地流轉法律制度不健全

目前我國土地法律政策和土地流轉的機制都相對不夠健全。2002年 《中共中央關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》、2003年實施的《中華人民共和國農村土地承包法》成為土地流轉的法律依據(jù)，但這兩份文件在涉及農村土地流轉這一動態(tài)過程中的細節(jié)問題沒有做詳細闡述，如土地產權內容、調節(jié)各產權主體之間的利益等情況都沒有太強的可操作性條文。在執(zhí)法過程中，行政部門也缺少具體的規(guī)章制度，對農地違法行為也缺乏嚴厲的制裁措施。

3.2 流轉服務機構不健全

目前我國各地土地流轉服務機構還不健全，多數(shù)地方土地流轉風險防范機制尚未建立。即缺少完整的土地信用、土地測量評級、土地交易、土地合同管理等制度體系，也沒有土地流轉的評估、咨詢、公證、仲裁等中介機構。如土地沒有經過專業(yè)的土地價值評價機構評估，轉包費、租金的也是僅僅是通過“互相打聽”等方式確定，客觀出現(xiàn)變相壓低租金和漫天要價兩種現(xiàn)象。

3.3 土地流轉對國家和人民的糧食安全不利

我國是一個擁有十幾億人口的大國，糧食安全和人民的生存與發(fā)展、國家安全、社會穩(wěn)定和諧息息相關。通過土地流轉可以實現(xiàn)規(guī)?；F(xiàn)代化經營，從而提高農業(yè)綜合生產能力，提高糧食產量?？墒菑母鞯氐奶剿鲗嵺`來看，農村土地流轉對糧食生產也會帶來負面影響。一些種植大戶、企業(yè)通過土地流轉獲得的土地后，“非糧化”甚至“非農化”，他們不再繼續(xù)種植糧食作物，改種經濟作物,如蔬菜瓜果、花卉苗木，以獲取更高的收益；有些用租來的農地發(fā)展休閑旅游，有的租用耕地辦廠，從根本上改變了土地的用途。還有些企業(yè)租用農地后并不經營，玩資本運作，將低價租來的土地再高價出租，從中攫取利益。

3.4 土地流轉期限較短，不利于經營者加強農村基礎設施建設

當前我國各地土地流轉期限多在五年以下，很多地方農戶土地流轉合同每年一簽，這是由于土地流轉過程中，農戶對土地流轉價格上會有上升的預期。由于合同期限短，土地經營者對灌溉設置、培肥地力等基礎設施項目不愿投入或者少投入，加劇了當前農田基礎設施建設的困境。種糧大戶，企業(yè)等有規(guī)模經營主體很少自發(fā)投入開展農田基礎設施建設，農田基礎設施建設局部完善、總體惡化的局面難以改變。

4 規(guī)范推進農村土地流轉工作

4.1 農村土地流轉必須在毫不動搖地堅持農村基本經營制度的前提下，在依法、自愿、有償、尊重農民土地流轉主體地位的基礎上進行流轉。

4.2 建立農村土地流轉中介服務中心或組織

各地政府特別應積極創(chuàng)造條件，依托基層農業(yè)經營管理部門建立“土地流轉服務中心”等中介服務組織，為供需雙方提供流轉的平臺，提供流轉信息、合同、法律、競價、糾紛仲裁、風險保障等服務，接受土地流轉雙方的咨詢，組織開展對經營主體的能力評估和公開招投標活動，在雙方協(xié)商一致的前提下，為土地流轉提供有序、公開、快捷的服務。

4.3 建立農村土地流轉農戶的社會保障制度

積極穩(wěn)妥地推進農村社會保障制度改革，借鑒浙江嘉興以宅基地置換城鎮(zhèn)住房，以承包地經營權置換社會保障的做法，進一步將農村的社會保障由依靠承包地轉為依靠社會和制度保障。把土地流轉與安置農村勞動力和農村社會養(yǎng)老保險、五保供養(yǎng)、就業(yè)引導和最低生活保障、農村合作醫(yī)療保險制度配套進行，解決農民土地流轉后的后顧之憂。

［1］魯威.流轉的土地能種啥？ [N].農民日報,2009－06－16.

［2］讓農村土地承包經營權流轉好[OL].中國農地網.

［3］陳榮卓,陳鵬.現(xiàn)代農業(yè)進程中的農民土地權益保障機制建設[J].華中農業(yè)大學學報:社會科學版,2013(05):55－60.

［4］昝劍森,原棟.對農村土地流轉問題的若干思考[J].福建論壇:人文社會科學版,2013(05):42－46.