我國防止利益沖突制度執(zhí)行力研究

一、防止利益沖突制度概述

“利益沖突”是指掌握公權(quán)力的人員在行使公共權(quán)力過程中，由于受到天性自利心理因素的干擾，導(dǎo)致其價值追求和取向偏離維護公共利益的要求，發(fā)生私人利益與其公權(quán)力所代表的公共責(zé)任和公共利益相沖突的行為表現(xiàn)。反腐倡廉法律中的“利益沖突”，專指公職人員的個人利益與公職身份所應(yīng)當(dāng)維護的公共利益之間可能發(fā)生的矛盾和沖突。當(dāng)今世界上許多國家廉政立法的核心，即建立防止公職人員利用職權(quán)牟取個人私利的“防止利益沖突”制度。

最早提出和使用“利益沖突”這一概念的是二戰(zhàn)時的西方國家。之后，西方國家不斷出臺有關(guān)防止利益沖突的各種法律規(guī)范，在廉政建設(shè)中發(fā)揮越來越重要的作用。加拿大和美國的防止利益沖突制度比較成熟。加拿大議會和聯(lián)邦政府于1973年通過約束政府官員行為的《利益沖突章程》，1985年制定專門防止利益沖突的行政法規(guī)《公職人員利益沖突與離職后行為準(zhǔn)則》，2007年正式實施了《利益沖突法》，避免出現(xiàn)利益沖突和行政不公等問題。美國為避免造成公私利益沖突而特別重視事前預(yù)防勝于事后懲罰。主要體現(xiàn)在四個方面：1.財產(chǎn)申報。公職人員將其本人及家人（配偶和未成年子女）的各種財產(chǎn)狀況一一申報。2.財產(chǎn)處理。對申報的財產(chǎn)狀況給予審核，如果發(fā)現(xiàn)申報的財產(chǎn)中存在利益沖突情形的要依法處置。3.政府雇員回避制度。4.政府雇員退休或辭職后的從業(yè)行為限制規(guī)定。

我國建立市場經(jīng)濟的時間還比較短，對防止利益沖突在整個反腐倡廉建設(shè)中的戰(zhàn)略地位的認(rèn)識還有待加強，在制度總體設(shè)計上還處于初步構(gòu)建中，實施方面較西方發(fā)達(dá)國家缺乏經(jīng)驗。“利益沖突”在我國首次出現(xiàn)于2009年9月黨的十七屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強和改進(jìn)新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》中,該《決定》明確提出“建立健全防止利益沖突制度”，第一部防止利益沖突制度出臺于2010年2月23日中央頒布的《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》。我國從20世紀(jì)80年代開始嘗試性禁止領(lǐng)導(dǎo)干部兼職經(jīng)商等防止利益沖突工作，2011年中央紀(jì)委在全國7個省市開展了防止利益沖突的工作試點，并逐步完善利益公開制度、重大事項報告制度、各級干部離職以后行為限制等防止利益沖突的初步規(guī)定，同時對各級干部有無違反各項規(guī)定行為有針對性地開展監(jiān)督檢查，舉辦防止利益沖突的教育培訓(xùn)等等，表明我國從認(rèn)識到行動上正逐步與世界接軌。

二、防止利益沖突與反腐敗的關(guān)系

國際社會普遍認(rèn)為，利益沖突是產(chǎn)生腐敗的重要根源。反腐敗始終是執(zhí)政黨面臨的重大課題，因為腐敗是對執(zhí)政地位的最大威脅。美國第一任總統(tǒng)華盛頓開創(chuàng)了民主政體，他關(guān)于“把統(tǒng)治者關(guān)進(jìn)籠子”的偉大創(chuàng)舉，早已成為世界主流普遍認(rèn)可的定理。人天生的自利性，避免不了在有可能的機會時會優(yōu)先考慮自己、親屬和其他關(guān)系密切者的利益?，F(xiàn)實中，大多數(shù)政府官員由于缺乏足夠的自律意識，趁掌握行使公權(quán)力的機會攫取私利而損害公共利益的利益沖突行為大量存在，統(tǒng)治者的權(quán)力如不被關(guān)起來，國民就沒有安全感。加強預(yù)防已是世界各國應(yīng)對腐敗的普遍做法，為了防止大量利益沖突行為的發(fā)生，大多數(shù)發(fā)達(dá)國家都在市場經(jīng)濟發(fā)展過程中，以防止利益沖突制度為核心，逐步構(gòu)建嚴(yán)格的廉政制度體系。北歐國家的廉潔程度比較高，一個重要原因就是建立了一套較為完善的預(yù)防腐敗的防止利益沖突制度。

需要注意的是，利益沖突與腐敗畢竟是兩個不同內(nèi)涵的概念，不宜簡單地將利益沖突與腐敗劃上等號，否則，研究利益沖突行為與防止利益沖突制度就無實際意義。利益沖突與腐敗在概念外延上是高度交叉的關(guān)系，但并未達(dá)到完全重合的程度。腐敗是直接的濫用權(quán)力和侵占公共利益，如貪污、挪用公款、私分國有資產(chǎn)等，而利益沖突可能導(dǎo)致腐敗的發(fā)生，但不一定必然導(dǎo)致腐敗或就是腐敗。利益沖突的特征可歸結(jié)為：一是存在侵害公共利益的可能性。包括對公共利益造成損失，也包括不對公共利益造成損失。二是行為的間接性。從國外許多防止利益沖突的立法及實踐來看，利益沖突只包括國家公職人員以迂回、隱蔽的方式為本人及家人親友牟取私利，實現(xiàn)以權(quán)謀私的行為。如：本人在其管轄或受其職權(quán)影響較大的企業(yè)單位兼職和持股、安排家人親友進(jìn)入企業(yè)重要工作崗位等，使公共利益處于被“合法”形式侵害的狀態(tài)。

三、執(zhí)行力差是我國防止利益沖突制度最突出的缺陷

習(xí)近平同志在2013年1月黨的第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會第二次全體會議上嚴(yán)肅指出：決不允許“上有政策、下有對策”，決不允許有令不行、有禁不止，決不允許在貫徹執(zhí)行中央決策部署上打折扣、做選擇、搞變通。講話直擊當(dāng)前政府執(zhí)行力的痛處?；仡?006年，時任國務(wù)院總理溫家寶在《政府工作報告》中就明確強調(diào)指出“把政府執(zhí)行力作為當(dāng)前政府自身改革和建設(shè)的一項任務(wù)”?！皥?zhí)行力”的概念有史以來第一次被載入《政府工作報告》，標(biāo)志著我國政府執(zhí)行力建設(shè)被正式作為治理對象進(jìn)入最高決策層的視野。中央高層對執(zhí)行力的反復(fù)強調(diào)，足見執(zhí)行力建設(shè)的重要性，然而，也反映出當(dāng)前政府執(zhí)行力嚴(yán)重欠缺的現(xiàn)實。

防止利益沖突制度不能得到有效執(zhí)行是我國當(dāng)前利益沖突現(xiàn)象屢禁不止、日益猖獗的重要原因。實踐證明，遏制利益沖突最根本的措施不是道德教化，必須依靠法律的威懾力和制度的執(zhí)行力。防止利益沖突制度執(zhí)行不力的直接后果是國家法律不能得到貫徹落實，間接后果是公眾利益受到侵害，利益訴求得不到實現(xiàn)，直接損害中央權(quán)威，嚴(yán)重動搖黨的執(zhí)政地位。我國防止利益沖突制度執(zhí)行不力的背后是經(jīng)濟社會深刻變革、政府職能轉(zhuǎn)移分化、政權(quán)組織功能弱化、利益主體多元化和利益關(guān)系復(fù)雜化。提升防止利益沖突制度執(zhí)行力，意味著意志與責(zé)任，體現(xiàn)著能量與水平，包含著對法治的敬畏之心，最根本的是考驗黨和政府廉政建設(shè)的決心、魄力和領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)。

（一）既得利益群體拼死抵制，是提升執(zhí)行力的最大阻力和障礙

橫趟在防止利益沖突制度這條河流中的最大暗礁就是既得利益群體。何謂既得利益群體？著名經(jīng)濟學(xué)家吳敬璉說，現(xiàn)在屬于特殊既得利益群體，就是用權(quán)力來發(fā)財致富的人。對那些違背市場經(jīng)濟正常運行機制而一夜暴富的既得利益群體，是激發(fā)社會公眾嚴(yán)重不滿情緒的重要因素。依仗權(quán)力致富的機制，滋生著社會最大不公的源頭，是最終走向腐敗的必由之路。蘇共喪失政權(quán)、蘇聯(lián)轟然解體，究其根源在于蘇共黨內(nèi)高層腐敗了的特權(quán)階層、龐大“既得利益群體”長期漠視人民利益和社會公正。當(dāng)前，我國腐敗窩案、串案的不斷發(fā)生，表明“既得利益群體”的危害不容忽視。這股群體勢力不完全由腐敗分子構(gòu)成，也有相當(dāng)一部分被利益驅(qū)動而昏了頭腦的搖擺分子身在其中，混雜構(gòu)成了一股強大的力量，一種難以撼動的“慣性勢力”，一種能制約高層決策者思想的“影響力”，甚至在一段時間內(nèi)能左右某些廉政建設(shè)改革政策的“導(dǎo)向力”。如果不能突破“既得利益群體”的阻撓和抵制，提高防止利益沖突制度執(zhí)行力將舉步維艱。

（二）公共權(quán)力制衡軟弱，制度構(gòu)建不夠完備成為提升執(zhí)行力的先天性缺陷

現(xiàn)代政治文明要求把權(quán)力制衡結(jié)構(gòu)作為實現(xiàn)組織目標(biāo)的最佳權(quán)力結(jié)構(gòu)，權(quán)力主體中的“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)”三權(quán)的根本利益和權(quán)力運行目標(biāo)并行不悖是建立良好的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制的前提。一方面，當(dāng)前我國由于政治權(quán)力制衡不到位，公共權(quán)力約束偏于軟弱，協(xié)調(diào)不順和制約不力的問題比較突出，使得掌握實權(quán)的公職人員產(chǎn)生涉入利益沖突的便利空間。另一方面，防止利益沖突制度的構(gòu)建不夠完備，具體表現(xiàn)在：一是權(quán)力架構(gòu)設(shè)計對人性和公共權(quán)力被侵蝕的危害性認(rèn)識不夠充分和深刻。一廂情愿地幻想掌握權(quán)力的人憑其自身教育和修養(yǎng)做到不以權(quán)謀私，而在現(xiàn)實中，在權(quán)力過于集中的行業(yè)領(lǐng)域和職能部門，公職人員（尤其是實權(quán)部門的一把手）的官本位思想和集權(quán)意識根深蒂固，通過政策偏袒、透露機密和人情交易等手段為自己和家人親友牟取利益輕而易舉。二是缺乏完善的防止利益沖突的制度規(guī)范。至今沒有一部防止利益沖突的專門法律，利益沖突問題始終游離于被依法制裁的邊緣，現(xiàn)有的防止利益沖突規(guī)范性文件的措施主要限定在黨紀(jì)和政紀(jì)處分范疇，很少涉及刑事處罰、行政處分和經(jīng)濟制裁。再者，目前防止利益沖突制度的執(zhí)行機制尚屬空白。沒有建立系統(tǒng)的責(zé)任分解、評估考核、監(jiān)控檢查、監(jiān)督問責(zé)、追究懲戒的執(zhí)行機制，無法樹立制度的權(quán)威性和威懾力，自然難以奢談提升執(zhí)行力。上述情形，既不能保證公共權(quán)力被正當(dāng)行使，也不能保證國家廉政建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)。

（三）現(xiàn)代公民意識落后，市民社會不發(fā)達(dá)，構(gòu)成阻礙提升執(zhí)行力的社會環(huán)境

現(xiàn)代公民意識是現(xiàn)代民主社會制度的前提，其最重要的特征就是公民樹立主人翁意識，具有對社會事務(wù)的參與熱情度和對政府工作的監(jiān)督責(zé)任感?，F(xiàn)代公民意識是當(dāng)今社會意識的一種思想形式，是在現(xiàn)代法治下形成的民眾意識，它表現(xiàn)為人們對國家政治、經(jīng)濟、法律等參與主體的一種心理認(rèn)同，還體現(xiàn)為保障與促進(jìn)公民權(quán)利、合理配置國家權(quán)力資源的各種思想。目前我國的現(xiàn)實情況是，絕大多數(shù)公民依然存在著濃厚的臣民心理意識，未能在內(nèi)心感覺到自己是國家真正的主人，普遍缺乏對國家和社會的責(zé)任感。由于幾千年遺留下來的封建傳統(tǒng)思想以及過去較長時期內(nèi)輕視民主與法制建設(shè)對人們的影響，壓抑了人的本性，以及社會制度不完善、公民整體文化素質(zhì)不高、忽視民主環(huán)境的建設(shè)等因素，導(dǎo)致公民缺乏廣泛而有效的政治參與熱情與渠道，不具備必要的參政知識和能力。在這樣的社會背景下，我國大多數(shù)公民主體意識差，“官本位”的權(quán)力崇拜意識濃厚，認(rèn)為官員理所當(dāng)然應(yīng)該比普通公民擁有更多的特權(quán)，對利益沖突行為保持較高的容忍度。如,許多人雖然憎恨辦事的“潛規(guī)則”，但是自己有了事，首先是“找路子”，問計于“潛規(guī)則”，而不是愿意遵章守法，按規(guī)則辦事。又如,有的學(xué)生家長上一分鐘還在抨擊教育不公，下一分鐘就上微信商量如何給孩子的老師送禮。而西方發(fā)達(dá)國家的公民對利益沖突行為的容忍量非常低，幾乎是零容忍。

與此相應(yīng)的是我國的市民社會不夠發(fā)達(dá)。市民社會是指社會團體公民和個人在自愿的狀態(tài)下，不受國家直接控制，開展自主的社會交往活動，作為民間獨立自治組織和非官方也非私人性質(zhì)的公共領(lǐng)域。實行法治需要發(fā)達(dá)的市民社會為前提，因為市民社會體現(xiàn)出公眾參與對公共政策和社會事務(wù)的監(jiān)督管理的本質(zhì)特征，決定了市民社會成為溝通政府與公眾的重要媒介。由于我國的市場經(jīng)濟發(fā)展尚在初始階段，市民社會處于較低的發(fā)展水平，市民社會應(yīng)有的作用受到很大制約，無法實現(xiàn)公民對政府行為、防止利益沖突行為的深度參與和積極監(jiān)督，構(gòu)成阻礙提升執(zhí)行力的社會環(huán)境。

（四）有待提高的政府透明度，差強人意的舉報人保護機制，使得公民推動提升執(zhí)行力缺乏暢通渠道和足夠信心

透明政府的建立是公民參與監(jiān)督政府、推動廉政建設(shè)的重要條件，因為公民參與社會管理的廣度和深度有賴于了解和掌握資訊的多寡?！堵?lián)合國反腐敗公約》第10條規(guī)定：各締約國均應(yīng)當(dāng)根據(jù)本國法律的基本原則采取必要的措施，提高公共行政部門的透明度，包括酌情在其組織結(jié)構(gòu)、運作和決策過程方面提高透明度。但是，目前我國政府面臨公開范圍留有太多余地、公開方式和手段相對落后、監(jiān)督和保障力度疲軟等不少問題，嚴(yán)重影響了正常的信息公開，政府透明度有待提高。2014年2月份中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所、社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社聯(lián)合發(fā)布的《政府透明度指數(shù)報告》指出，“國家繼續(xù)加大公開力度、提升政府透明度，但主動公開仍不理想，依申請公開有待規(guī)范”。依申請公開是政府信息公開制度的核心內(nèi)容，但是，各級政府以各種表面上冠冕堂皇的理由限制公眾通過申請方式獲取政府信息的做法仍舊大量存在。多年實踐經(jīng)驗表明，政府運作越公開，政務(wù)信息越透明，公民就越具備參與反腐倡廉的條件和平臺，否則，公民將無法通過獲得政府信息而進(jìn)行舉報、提供線索和建言獻(xiàn)策，難以推動政府提升防止利益沖突制度執(zhí)行力。

我國舉報人保護機制存在重大缺陷，舉報人保護制度僅僅處于“表明態(tài)度”的落后階段。雖然在公民享有和應(yīng)受保護的權(quán)利方面，《憲法》《刑法》《刑事訴訟法》都有專門規(guī)定，《人民檢察院組織法》及最高檢發(fā)布的《關(guān)于保護公民舉報權(quán)利的規(guī)定》《人民檢察院舉報工作規(guī)定》設(shè)專章規(guī)定，中紀(jì)委、監(jiān)察部和公安部等有諸多對舉報人進(jìn)行保護的規(guī)定。但是，舉報人保護制度實施的實際效果極不理想，以至于常常出現(xiàn)舉報人被打擊報復(fù)的案例。1995年郭光允檢舉反映程維高、李山林嚴(yán)重問題的材料，用匿名方式寄給了中紀(jì)委和河北省檢察院，出人意料的是被檢舉人方便快捷地從辦案部門得到了這封本屬秘密的信件，并從信件筆跡準(zhǔn)確追查到寫信人，緊接著郭光允便陷入屢遭報復(fù)的困境。2009年河南靈寶公民王帥因反映當(dāng)?shù)卣卮筮`法征用集體土地，被當(dāng)?shù)卣Ξ惖刈凡毒辛?，諸如此類的例子比比皆是。這種現(xiàn)狀無疑嚴(yán)重打擊了公民行使政治權(quán)利、參與監(jiān)督政府的積極性，助長利益沖突行為越演越烈，阻礙和破壞提升防止利益沖突制度執(zhí)行力。

四、提升防止利益沖突制度執(zhí)行力的對策

防止利益沖突制度執(zhí)行力，是指領(lǐng)導(dǎo)者整合公共資源，協(xié)同社會力量，確保被領(lǐng)導(dǎo)者實施防止利益沖突決策方案以實現(xiàn)廉政目標(biāo)的一種影響力。美國著名的政策學(xué)者艾利森指出,“在達(dá)到政府目標(biāo)的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余90%取決于有效的執(zhí)行”。

（一）準(zhǔn)確把握廉政運行規(guī)則，突出防止利益沖突制度在預(yù)防腐敗工作中的前瞻作用和戰(zhàn)略地位

防止利益沖突制度是對一定社會關(guān)系中不同群體的利益進(jìn)行的權(quán)威性劃分，對該制度的執(zhí)行就是對利益的重新配置，而趨利避害是人之共性，不同的利益群體在執(zhí)行制度的過程，必然力求其所代表的群體的利益最大化。由于我國防止利益沖突制度化執(zhí)行層面缺乏相應(yīng)的保障機制、反饋評估機制和監(jiān)督機制，其結(jié)果必然是“雷聲大雨點小”。提升防止利益沖突制度執(zhí)行力既考驗我們黨處理利益格局重新調(diào)整引發(fā)多重矛盾的智慧和勇氣，又需要領(lǐng)導(dǎo)者具備堅定不移的決心、高超的執(zhí)政能力和非凡的干事魄力。只有切斷和熄滅成為腐敗的誘因和導(dǎo)火索，從源頭上防止公權(quán)與私利的沖突，才能避免出現(xiàn)濫用權(quán)力、以權(quán)謀私等利益沖突行為的發(fā)生，樹立起法律的權(quán)威和制度的剛性。

（二）敢于碰硬，當(dāng)頭棒喝，堅決沖破特權(quán)階層和既得利益群體的阻撓和抵制

能否沖破特權(quán)階層和既得利益群體的阻撓，實現(xiàn)執(zhí)行力的提升，關(guān)鍵在于我們執(zhí)政黨，因為黨是政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)核心。黨的十八屆三中全會提出，“必須構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的運行體系，健全懲治和預(yù)防腐敗體系”。習(xí)近平同志強調(diào)：“滋生腐敗的土壤依然存在，反腐敗形勢依然嚴(yán)峻”。執(zhí)政黨必須以“智者不惑，仁者不憂，勇者不懼”（《論語·子罕》）的精神，突破心理障礙，心智模式和思想禁錮，抓住機遇，高屋建瓴，勢如破竹。1.痛下決心，向特權(quán)階層和既得利益群體當(dāng)頭一棒，堅決鏟除產(chǎn)生特殊化和腐敗的經(jīng)濟、政治、意識、文化、社會等各種土壤，沖突障礙和藩籬。最重要的是把公職人員特別是高級官員放在民主的陽光之下，最根本的是靠完善的制度及嚴(yán)格的執(zhí)行。2.堅決貫徹黨的十八大提出“深化干部人事制度改革，建設(shè)高素質(zhì)執(zhí)政骨干隊伍”的要求，及時撤換那些相形見絀的不稱職干部，把優(yōu)秀的、執(zhí)行力強的干部推上領(lǐng)導(dǎo)崗位，只有通過觸及干部人事的深層次矛盾，才能增強我黨自我凈化、自我完善、自我更新、自我提高的能力。

（三）構(gòu)建全面完備的制度，建立公共權(quán)力制衡機制

我國缺乏一部完善和健全的防止利益沖突的法律制度。現(xiàn)有的防止利益沖突制度規(guī)范，政出多門，效力層次、適用范圍各不相同，內(nèi)容規(guī)定重復(fù)、操作方式不一。用制度管權(quán)管事管人，形成有效的權(quán)力制約，是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的根本之策。1.加強防止利益沖突制度體系的頂層設(shè)計。將行政管理制度、防止利益沖突的規(guī)范立法和刑事處罰法律規(guī)定、監(jiān)督保障機制等緊密結(jié)合，以操守教育、財產(chǎn)申報、資產(chǎn)處置、任職回避、行為限制等預(yù)防制度為基礎(chǔ)的完整體系，構(gòu)建有效化解公共利益和私人利益之間沖突的制度。2.把人性倫理教育和職業(yè)道德教育融入公共權(quán)力運行和服務(wù)中。3.規(guī)范推行公職人員的財產(chǎn)申報和財產(chǎn)處理制度。4.在涉嫌利益沖突的事件上，實行相關(guān)公職人員回避制度。5.對公職人員給予必要的物質(zhì)保障，公職人員保持廉潔應(yīng)得到即期收入與未來的預(yù)期收入，滿足生活必要支出和社會榮譽感。6.建立切實可行的廉政考評體系，對公職人員執(zhí)行廉政紀(jì)律過程實行全方位評價。7.充分發(fā)揮公眾和媒體對公職人員利益沖突行為的外在監(jiān)督曝光作用。同時，加強公共權(quán)力制衡機制建設(shè)。根據(jù)“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)”三權(quán)內(nèi)在聯(lián)系和有機結(jié)合的規(guī)律，合理調(diào)整三權(quán)的職責(zé)與分工，嚴(yán)格規(guī)范三權(quán)的程序與方法，形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機制。

（四）推進(jìn)市民社會建設(shè)，培育現(xiàn)代公民意識

就我國社會缺乏權(quán)利、誠實、信用、公平等契約精神的現(xiàn)階段而言，需要大力加強市民社會的建立和培育。市民社會的成長有助于推動法治秩序的形成，限制公共權(quán)力被不當(dāng)干預(yù)和濫用，有效提升防止利益沖突制度執(zhí)行力。1.大力發(fā)展市場經(jīng)濟的同時，減少政治權(quán)力對個人和組織合法活動的束縛，促進(jìn)他們成為獨立、自由、平等的市民社會主體。2.擴大構(gòu)成市民社會基本力量的社會組織、多元利益集團的社會影響力，增強對公共權(quán)力構(gòu)成制衡和制約的效果。3.引導(dǎo)每個社會階層和利益集團通過自己的代表來表達(dá)本階層和本利益集團的利益，依法通過各種途徑和方法表達(dá)自己的政治主張，形成被社會廣泛承認(rèn)的社會意見，即公眾輿論，對國家的立法、政策制定和法律執(zhí)行形成強大的社會影響力。

公民應(yīng)當(dāng)成為防止利益沖突制度執(zhí)行力的監(jiān)督和評估主體。1.改變由來已久的監(jiān)督評估主體只是上級政府和主管部門的主體錯位現(xiàn)狀。公民意識的核心是政治參與意識，要使社會公民正確地認(rèn)識、積極而負(fù)責(zé)地參與國家和社會公共生活，形成與民主政治和市場經(jīng)濟相契合的法律意識。2.大力培育現(xiàn)代公民意識，真正賦予公民主體應(yīng)有的權(quán)利，從制度上、法律上保障和確認(rèn)人民當(dāng)家作主的權(quán)力，并規(guī)范制約國家權(quán)力及其運用。3.樹立平等、權(quán)利、正義的社會價值訴求，構(gòu)建法治理念根基，推進(jìn)法治建設(shè)水平，使普通公民監(jiān)督和制約公共權(quán)力行使成為必要和可能。

（五）推進(jìn)公共權(quán)力運行公開化，有效保護舉報人

建立健全將政府行政的程序、過程、結(jié)果全都公之于眾的制度，形成透明行政，建設(shè)陽光政府。1.以法律強制力，規(guī)范公職人員的從政道德行為，公開政府官員個人的財產(chǎn)和兼職情況、所持有的公司股票，以及配偶和子女的任職情況等。2.由紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)予以審核公示，接受社會公民和輿論媒體監(jiān)督，斬斷“桌面下交易”的紐帶，使利益沖突行為難有得逞的機會。

學(xué)習(xí)和借鑒世界上發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的做法,改變我國法律對舉報人保護軟弱無力的落后狀況。1.對保護舉報人和證人進(jìn)行立法，制定專門法律規(guī)范。2.設(shè)立專事保護舉報人或證人的機構(gòu)，對舉報人、證人予以必要保護，對于舉報人的保護，不應(yīng)只停留在舉報人本人，還應(yīng)同時對其直系親屬進(jìn)行保護。3.注重對打擊報復(fù)的預(yù)防，實行有力的預(yù)防措施。4.嚴(yán)懲保護不力者，以及泄露舉報人信息甚至出賣舉報人等“助紂為虐”的公職人員。

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