各國遷都的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)

很多國家之所以要遷都，是因為原來的首都集中了太多的功能，既是政治中心，也是經(jīng)濟(jì)和文化中心，導(dǎo)致人流太過聚集，城市病突出。在這種情況下把首都遷到其他地方，只是意味著權(quán)力中心的轉(zhuǎn)移，附著在權(quán)力身上的其他功能如果不剝離的話，新遷的首都還會走上原首都的老路，幾十年后，又是一個城市病纏身的地方。

南方周末特約撰稿 趙靈敏

2015年7月14日，北京市規(guī)劃委首次作出了官方表述，即通州是“市行政副中心”，“有序推動北京市屬行政事業(yè)單位整體或部分向市行政副中心轉(zhuǎn)移”。

首都是一國的象征，人們經(jīng)常用首都的名字來指稱一國的中央政府，比如用“北京”來指稱“中國”，用“華盛頓”來指稱“美國”等等。因此，一國的首都往往具有相對的穩(wěn)定性，環(huán)顧世界，建都上百甚至上千年的城市并不鮮見。與此同時，出于政治、經(jīng)濟(jì)、人口等各種原因，將一國首都從一個城市遷往另一個城市或者干脆新建一個首都的例子，在世界范圍也同樣大量存在。比如美國的首都，就經(jīng)歷了從紐約到費城再到華盛頓的變遷。據(jù)統(tǒng)計，二戰(zhàn)結(jié)束以來，全球已有二十多個國家實施了遷都，還有十余個國家已提出遷都動議。

由于首都的重要地位，遷都是一件牽一發(fā)而動全身的事，非不得已不為。在這種情況下，仍然有這么多國家執(zhí)意遷都，顯然是各有各的不得已：有的國家原來的首都離敵對國家太近，于是將首都從易受攻擊的前線地區(qū)遷移到具有戰(zhàn)略縱深的內(nèi)陸地區(qū)。比如巴基斯坦、坦桑尼亞、緬甸等國；有的國家則是因為原首都的功能太過集中，導(dǎo)致人口爆炸、交通擁擠等“城市病”，不得不遷都或另覓新址另建新都，比如哈薩克斯坦、科特迪瓦、尼日利亞等。有的國家則是出于平衡區(qū)域發(fā)展的需要，比如巴西把首都從南部濱海繁華城市里約熱內(nèi)盧遷往內(nèi)地高原，在那里另建新首都巴西利亞；還有個別國家遷都是因為國際格局的重大變動，比如德國統(tǒng)一后遷都柏林。

在上述因素的推動下，有不少國家提出了遷都的動議，但能成功遷都的只是其中的少數(shù)。因為首都意味著權(quán)力、資源和各種發(fā)展機(jī)會，原來的既得利益者不愿輕易放棄，政治博弈和阻撓隨之而來。因此毫不奇怪，早在1987年5月，阿根廷眾議院就批準(zhǔn)了將首都從布宜諾斯艾利斯遷往千里之外的南方城市別德馬的計劃，但至今未能實現(xiàn)；印尼、日本等國的遷都計劃，也都是只聞樓梯響，不見人下來。

韓國不算成功的遷都

兩個首都的并存造成很多政府人員和辦理手續(xù)的國民在兩市之間長途跋涉，造成行政效率低下，有悖遷都的初衷

首爾自14世紀(jì)開始就是朝鮮的首都，距今已經(jīng)600年以上。韓國光復(fù)之后，韓國政府1948年起使用韓語固有詞“首都”稱呼這個城市，當(dāng)時無漢字名稱，故中國等繼續(xù)使用李朝漢字名“漢城”來稱呼。2005年1月19日，時任漢城市長的李明博正式宣布“首都”的中文譯名為首爾，并通知中國政府。

此時，韓國國內(nèi)關(guān)于遷都的討論已經(jīng)如火如荼。事情緣起于2002年的總統(tǒng)選舉，代表新千年民主黨出馬競選總統(tǒng)的盧武鉉，提出了建立“新行政首都”這一競選綱領(lǐng)，這一提議石破天驚，反響熱烈，使得盧武鉉最終后來居上，順利當(dāng)選。這一動議之所以能得到異乎尋常的支持，主要有兩個原因：

一是首爾功能過于集中，患上了嚴(yán)重的城市病。該城占韓國國土面積的0.6%，GDP卻占21%，大部分的中央國家機(jī)關(guān)、83%的國營企業(yè)、91%的大企業(yè)和近50%的國民人口都在此，產(chǎn)生了房價高企、教育資源緊張、交通堵塞等問題。盡管首爾在漢江上建造了全世界密度罕見的27座過江大橋，仍然無濟(jì)于事。二是距離三八線只有40公里，戰(zhàn)略縱深極淺。朝鮮在三八線上部署了上萬門大炮，一旦戰(zhàn)爭爆發(fā)，該城就會變成一片火海。更嚴(yán)重的是，總統(tǒng)府、國防部等中樞機(jī)構(gòu)都在朝鮮火炮射程之內(nèi)，一旦開戰(zhàn)，很容易產(chǎn)生群龍無首的局面。

另外，韓國傳統(tǒng)上有首爾和釜山兩個經(jīng)濟(jì)圈，分處國土南北，而中部則是一個經(jīng)濟(jì)塌陷地段，處于這一地區(qū)的忠清道、江原道等被稱為“無家的孤兒”，經(jīng)濟(jì)落后，民眾生活水平很低。在韓劇中男女主角經(jīng)常前往療治情傷的鄉(xiāng)下地方，比如春川等，就屬于這一地區(qū)。因此，盧武鉉的提議，也有平衡區(qū)域經(jīng)濟(jì)水平的考慮。

盡管遷都的好處毋庸置疑，但此事一啟動就遭到了強(qiáng)烈抵制。部分在野黨議員認(rèn)為，遷都是新任總統(tǒng)撈取選票的“政治秀”和謀求長期執(zhí)政的策略，因此成立了專門的委員會來阻止遷都，數(shù)十名國會議員為反對遷都而征求簽名。首爾的反應(yīng)尤為強(qiáng)烈。首爾市和京畿道等方面聲稱誓死反對， 還采取一連串的行動：不斷掀起示威浪潮，市議會通過一項反對遷都的決議，提請憲法法院裁定國會通過的《建設(shè)新行政首都特別法案》是否違憲，同時發(fā)起大規(guī)模簽名運動，要求政府就遷都問題舉行全民公決等。

最終，遷都的提議被裁定違憲。盡管它沒有徹底擋住遷都的步伐，但導(dǎo)致最終的遷都計劃大幅縮水，形同將首都的功能一分為二：青瓦臺總統(tǒng)府、國防部和外交通商部等核心政府機(jī)構(gòu)則與國會、大法院作為三權(quán)分立的象征留守首爾；國務(wù)總理室等16個政府部門和20個附屬機(jī)關(guān)搬遷到位于中部、距離首爾120公里的世宗市。

2012年9月14日下午，韓國國務(wù)總理室6個部門、100多名職員開始搬遷。但那里的交通網(wǎng)絡(luò)、購物、醫(yī)療等生活設(shè)施都還沒有建好，已經(jīng)建好的辦公大樓，整個建筑長達(dá)3.5公里，成年人需走一個小時才能從建筑一端走到另一端。總理辦公室、財政部、公平交易委員會等對安全保密性要求較高的機(jī)構(gòu)辦公室，窗戶居然正對著居民樓，達(dá)不到應(yīng)有的安全和保密要求。2013年，時任韓國國務(wù)總理鄭烘原在與記者的午餐會中指出建筑物要兼具美感和實用性，批評“整個辦公大樓徒有其表，毫不實用”。

這還不是什么大問題，關(guān)鍵是兩個首都的并存造成很多政府人員和辦理手續(xù)的國民在兩市之間長途跋涉，造成行政效率低下，有悖遷都的初衷。遷都還在世宗市當(dāng)?shù)卦斐闪藝?yán)重的兩極分化，地產(chǎn)商聞風(fēng)而動，拉高地價，在這里擁有很多土地的人獲得補償金后一夜暴富，沒有土地的平頭百姓則被迅速升高的房價物價影響了原有的生活水平。

德國柏林險勝“定都之爭”

有助于提升東部殘破的經(jīng)濟(jì)，醫(yī)治人們心中的創(chuàng)傷，使全體國民從心底感受到一個統(tǒng)一民族共同體的凝聚力與自豪感

二戰(zhàn)之后德國被美、英、法、蘇四國占領(lǐng)，隨著丘吉爾“鐵幕”演說的發(fā)表和蘇聯(lián)與其他三國之間矛盾的升級，德國最終被一分為二，蘇聯(lián)占領(lǐng)的部分成立了民主德國，以東柏林為首都；美英法占領(lǐng)區(qū)合并為聯(lián)邦德國，以波恩為首都。在雙方對峙的前沿柏林，民主德國在東西柏林之間豎起了一座墻，防止民眾逃到西邊去。

1990年8月31日，兩德在柏林簽署了統(tǒng)一條約。這時，將首都設(shè)在哪里的問題就凸顯出來。

自從1871年俾斯麥統(tǒng)一德國以來，柏林就成為與巴黎、倫敦齊名的世界大都市，成為德國國家的象征。而且東德是作為5個州加入聯(lián)邦德國的，如果以波恩作為統(tǒng)一后的首都，會加劇東德人心中的屈辱和不安，也會助長一些西德人的恩賜感。從西部的波恩遷都至東部的柏林，意味著德國的政治中心向東移動了500公里，這有助于提升東部殘破的經(jīng)濟(jì)，醫(yī)治人們心中的創(chuàng)傷，加快東部與西部的融合，使全體國民從心底感受到一個統(tǒng)一民族共同體的凝聚力與自豪感。

但是，遷都的問題還是引發(fā)了很大的爭論。反對遷都的人認(rèn)為，波恩代表著德國的成功，代表著與西方的結(jié)盟；搬遷需要花費巨額資金；柏林在歷史上前科累累，讓人想起兩次世界大戰(zhàn)和納粹暴行，為了與德國歷史上的黑暗告別，不宜把柏林作為首都。

德國舉國上下就定都問題進(jìn)行了大辯論，辯論的結(jié)果集中體現(xiàn)在1991年6月20日的議會投票上：經(jīng)過持續(xù)11個小時的激烈辯論，議員們在聽取了107個發(fā)言后投票表決，在658張有效票數(shù)中，贊成柏林的有338票，贊成波恩的有320票，持續(xù)近一年的“定都之爭”終于以柏林險勝畫上句號。

1991年6月20日，德國決定將聯(lián)邦議院和政府所在地從波恩遷往柏林。1999年8月25日，德國總理施羅德按計劃搬入柏林的臨時總理府辦公。

根據(jù)遷都計劃，不僅有一大批機(jī)構(gòu)將從波恩遷往柏林，同時也有不少機(jī)構(gòu)將遷出柏林，如聯(lián)邦行政法院、德國國際發(fā)展基金會等等。這批人中，也有不少不愿離開柏林的。為了解決他們的就業(yè)問題，政府幫助搞了一個就業(yè)崗位交換中心。每個不愿搬遷的人，都可填表通過交換中心尋找合適的工作。表格內(nèi)容分：官員、職員、職務(wù)、工資標(biāo)準(zhǔn)、所在單位、從事的工作、崗位要求、想換什么工作等等。對那些愿意隨政府一起搬遷的官員和職員，政府自然積極鼓勵。為盡量減少其經(jīng)濟(jì)損失，聯(lián)邦政府提供一系列補貼。

應(yīng)該說，德國的遷都，是政府致力于將原來的西德和東德融合成一個國家的重要標(biāo)志。兩德統(tǒng)一以來，德國政府向東部地區(qū)轉(zhuǎn)移了約2萬億歐元的資金，主要用于基礎(chǔ)建設(shè)、公共服務(wù)、養(yǎng)老金等領(lǐng)域，東部一些州的增長活力已經(jīng)接近西部繁榮地區(qū)的水平。但整體而言，德國東部大部分地區(qū)與西部地區(qū)還有較大差距。德國經(jīng)濟(jì)研究所的一份調(diào)查顯示，兩德統(tǒng)一后，德東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)仍落后于西部。東部失業(yè)率平均12%，高出西部將近一倍，人均工資收入也僅達(dá)到西部的85%，退休金的差距則更大。

與經(jīng)濟(jì)差別相比，兩地民眾心理上的隔閡是更為嚴(yán)重的問題。德國阿倫斯巴赫民調(diào)機(jī)構(gòu)的調(diào)查顯示，西部人眼中的東部人牢騷滿腹、缺乏信任感、謹(jǐn)小慎微。而東部人對西部人的印象是傲慢、拜金、官僚作風(fēng)嚴(yán)重而且膚淺，2/3的東部居民認(rèn)為自己受到二等公民的待遇。在對統(tǒng)一的評價上，75%的東德人對統(tǒng)一作積極評價，而只有48%的西德被訪者認(rèn)為統(tǒng)一利大于弊。

顯然，在柏林墻倒塌25年后的今天，仍有一堵墻橫亙在兩德民眾心中，而這堵墻緣于兩地人民40年分離期間不同的生活經(jīng)歷，它的倒塌還需時日，并不是遷都一個措施就可以解決的。

南非一國三都的獨特實踐

把行政、立法和司法大權(quán)分散在三個不同城市，這種制度安排對南非的統(tǒng)一和穩(wěn)定至關(guān)重要

南非最早的土著居民是黑人。1652年荷蘭人開始入侵，對當(dāng)?shù)睾谌税l(fā)動多次殖民戰(zhàn)爭。19世紀(jì)初英國開始入侵，1806年奪占“開普殖民地”，荷裔布爾人被迫向內(nèi)地遷徙，并于1852年和1854年先后建立了“奧蘭治自由邦”和“德蘭士瓦共和國”。1867年和1886年南非發(fā)現(xiàn)鉆石和黃金后，大批歐洲移民蜂擁而至。英國人通過“英布戰(zhàn)爭”（1899~1902），吞并了奧蘭治自由邦和德蘭士瓦共和國。

1910年5月英國將開普殖民地、奧蘭治自由邦、德蘭士瓦共和國和土生黑人建立的納塔爾共和國合并成為南非聯(lián)邦。由于這四個地方原先各自獨立，互不服氣，在確定首都時相持不下，最終英國人采取了和稀泥的辦法，把首都的職權(quán)分配給了三個城市：德蘭士瓦共和國首都比勒陀利亞確定為行政首都，為南非中央政府所在地；開普殖民地的首都開普敦定為立法首都；奧蘭治共和國首都布隆方丹定為司法首都。而納塔爾共和國的首都德班雖然落選，但因為擁有天然良港，得到了貨物進(jìn)出口的經(jīng)濟(jì)大權(quán)，大家皆大歡喜。

這樣一來，南非就把行政、立法和司法大權(quán)分散在三個不同城市，這種制度安排對南非的統(tǒng)一和穩(wěn)定至關(guān)重要。因為英國人是南非這片土地的后來者，以荷蘭人、德國為主的布爾人則比英國人更早來到這里，只是后來在19世紀(jì)末的兩次英布戰(zhàn)爭中敗給英國人，不得不接受英國人的統(tǒng)治。黑人則是這里的土著，無論是布爾人還是英國人的到來，對他們都不是什么好事，彼此之間也是沖突不斷。因此，1910年成立的南非聯(lián)邦是一個脆弱的同盟，處理不好的話隨時可能分崩離析。用三個首都的方式聚合人心，加上給予納塔爾共和國自治地位，以及承認(rèn)布爾人政黨在大選中的勝利并接受其領(lǐng)導(dǎo)，南非成功維持了國家的統(tǒng)一和穩(wěn)定。1994年，新南非共和國成立后，繼續(xù)保留了三個首都的傳統(tǒng)。

巴西 比遷都更重要的

中央政府不斷簡政放權(quán)，巴西各州及地方政府的自治權(quán)得到加強(qiáng)，不必事事到首都去解決

和上述幾種情況不同，巴西的遷都完全是計劃的產(chǎn)物。巴西是拉美第一大國。巴西歷史上南富北窮，經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡。1956年，以發(fā)展主義著稱的總統(tǒng)儒塞利諾·庫比契克力圖帶動內(nèi)陸地區(qū)發(fā)展及加強(qiáng)對各州的控制，在中西部戈亞斯州一片荒原上選中新都地址，定名為巴西利亞，僅用41個月的時間就把海拔1200米、一片荒涼的中部高原建成一座現(xiàn)代化的新城市。

1960年4月，巴西首都正式遷往巴西利亞。此后，它的發(fā)展一直受到政府嚴(yán)格的控制，城內(nèi)各行各業(yè)均有自己的“安置區(qū)”，銀行區(qū)、旅館區(qū)、商業(yè)區(qū)、游樂區(qū)、住宅區(qū)，甚至修車都有固定的區(qū)位。為保護(hù)“飛機(jī)”形狀不被破壞，城內(nèi)不準(zhǔn)建新住宅區(qū)，居民盡量分布在城外的衛(wèi)星城里居住。巴西利亞落成至今，仍然是個漂亮而現(xiàn)代化的都市，世界上很少有巴西利亞這樣嚴(yán)格按照規(guī)劃建成和運作的首都，聯(lián)合國因此把它定為“人類歷史文化保護(hù)城”。

應(yīng)該看到，巴西利亞的成功，有政府嚴(yán)格控制和規(guī)劃的因素，不過更重要的是，巴西的遷都過程，和其民主化轉(zhuǎn)型和政府職能的轉(zhuǎn)變緊密相關(guān)。在轉(zhuǎn)型之前，巴西中央政府對經(jīng)濟(jì)與社會的控制力一直較強(qiáng)，州的自治權(quán)受到嚴(yán)格的限制。民主化之后，中央政府不斷簡政放權(quán)，巴西各州及地方政府的自治權(quán)得到加強(qiáng)，不必事事到首都去解決。這是巴西利亞能維持其漂亮纖瘦的外表、沒有染上臃腫“城市病”的根本原因。

很多國家之所以要遷都，是因為原來的首都集中了太多的功能，既是政治中心，也是經(jīng)濟(jì)和文化中心，導(dǎo)致人流太過聚集，城市病突出。在這種情況下把首都遷到其他地方，只是意味著權(quán)力中心的轉(zhuǎn)移，附著在權(quán)力身上的其他功能如果不剝離的話，新遷的首都還會走上原首都的老路，幾十年后，又是一個城市病纏身的地方。因此，比遷都更為迫切的，是政府職能的轉(zhuǎn)變。只要政府不是嚴(yán)厲管制和干涉經(jīng)濟(jì)，首都的城市病自然就得到了緩解。到那時，恐怕已經(jīng)不需要遷都了。