新時(shí)期農(nóng)民工社會(huì)保障體系建設(shè)探討

張理甫+劉俊

摘 要：農(nóng)民工是我國(guó)特有的城鄉(xiāng)二元體制的產(chǎn)物，為了解決農(nóng)民工社會(huì)保障問題，需要遵循3種思路：一是讓農(nóng)民工就近參加農(nóng)村社會(huì)保障體系，二是專門針對(duì)農(nóng)民工的身份特征來建立新的社會(huì)保障體系，三是把農(nóng)民工納入現(xiàn)有的城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系當(dāng)中。通過打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，分類別分層次建立社會(huì)保障制度，優(yōu)先解決工傷保險(xiǎn)，改革養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，健全農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)體系等措施來破解農(nóng)民工社會(huì)保障難題，從而建立完整的農(nóng)民工社會(huì)保障體系。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；社會(huì)保障；體系；建設(shè)

中圖分類號(hào)：F323.89 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2015.08.024

目前，解決農(nóng)民工社會(huì)保障問題有3種思路：一是讓農(nóng)民工就近參加農(nóng)村社會(huì)保障體系，二是專門針對(duì)農(nóng)民工的身份特征來建立新的社會(huì)保障體系，三是把農(nóng)民工納入現(xiàn)有的城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系當(dāng)中[1]。相對(duì)于第一和第二種思路而言，將農(nóng)民工社會(huì)保障納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系當(dāng)中，是解決農(nóng)民工社會(huì)保障問題的最佳方案。原因如下：第一，農(nóng)村人口向城市有序轉(zhuǎn)移，這是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展到一定階段的必然結(jié)果，也是城市化過程中所表現(xiàn)出來的重要特征，在城市化進(jìn)程中農(nóng)民工最終會(huì)向市民身份轉(zhuǎn)變，成為常住城市的居民，而不是到城市務(wù)工以后再返回農(nóng)村。因此，我國(guó)的城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系應(yīng)當(dāng)勇敢地?fù)?dān)負(fù)起已經(jīng)向市民身份轉(zhuǎn)變的農(nóng)村人口社會(huì)保障的責(zé)任，積極應(yīng)對(duì)農(nóng)民工進(jìn)入城市以后給城鎮(zhèn)社會(huì)保障所帶來的挑戰(zhàn)，而不應(yīng)該把農(nóng)民工社會(huì)保障問題棄之不顧，更不是將廣大農(nóng)民工又重新推回基層農(nóng)村。第二，城市在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政收入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、相關(guān)政策和法律法規(guī)等各個(gè)方面的優(yōu)勢(shì)都要比農(nóng)村地區(qū)強(qiáng)，相對(duì)于農(nóng)村地區(qū)而言，更有能力去承擔(dān)農(nóng)民工的社會(huì)保障負(fù)擔(dān)。第三，如果采用第二種思路，專門針對(duì)農(nóng)民工的身份特征來建立新的社會(huì)保障體系，這會(huì)給農(nóng)民工帶來新的歧視，這樣就有悖于公平正義的社會(huì)主義核心價(jià)值觀；此外，建立專門針對(duì)農(nóng)民工的新社會(huì)保障體系需要重新成立相關(guān)部門，重新安排從業(yè)人員，設(shè)立新的有關(guān)政策，成本太高。農(nóng)民工有其自身的特點(diǎn)，需要具體問題具體分析，將農(nóng)民工社會(huì)保障納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系必須與有針對(duì)性的相關(guān)改革相結(jié)合，這樣才能讓城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系最大程度滿足農(nóng)民工的社保需求。而要把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，就必須進(jìn)行改革，使城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系能夠反映農(nóng)民工的特點(diǎn)，并保障他們的合法權(quán)益。筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面來破解農(nóng)民工社會(huì)保障難題。

1 打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

要將農(nóng)民工社會(huì)保障納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系中，就必須對(duì)現(xiàn)有城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系進(jìn)行改革，城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的改革首先要突破兩個(gè)障礙：制度性障礙和觀念障礙[2]。只有突破了制度性障礙和觀念障礙，農(nóng)民工的社會(huì)保障問題才能得到根本解決，否則，一切改革或者調(diào)整都只能停留在表面，達(dá)不到實(shí)際效果。

制度性障礙即城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。首先，城鄉(xiāng)之間存在著戶籍壁壘，自改革開放以來，出臺(tái)了暫住證制度以放寬農(nóng)村人口向城市流動(dòng)，暫住證制度雖然削弱了城鄉(xiāng)戶籍壁壘，但終究只是一個(gè)過渡性政策，并沒有打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)格局。其次，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致城市和農(nóng)村地區(qū)在資源分配、教育和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域國(guó)家財(cái)政投入存在巨大差異，不少費(fèi)用需要基層政府甚至是農(nóng)民自己承擔(dān)，極大地加重了農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。最后，二元結(jié)構(gòu)更會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)土地矛盾突出，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后，還限制了農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，不僅影響農(nóng)民收入，由于農(nóng)民生產(chǎn)規(guī)模有限，二元結(jié)構(gòu)又影響了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模。由于城鄉(xiāng)壁壘的存在，導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展不平衡，貧富差距也會(huì)越來越大，嚴(yán)重阻礙了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城市化、現(xiàn)代化進(jìn)程，也導(dǎo)致了農(nóng)民工社會(huì)保障問題[3]。由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，不僅加大了城市和農(nóng)村地區(qū)之間人口素質(zhì)的差距，還導(dǎo)致收入的巨大差距，雖然當(dāng)前農(nóng)村人口可以無限制進(jìn)入城市，但由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的長(zhǎng)期存在，導(dǎo)致生活方式、消費(fèi)觀念、價(jià)值觀等各個(gè)方面在城市和農(nóng)村之間形成很大差異，農(nóng)民工雖然可以進(jìn)城務(wù)工，但是卻難以順利地融入城市生活，加上城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)戶籍制度的阻礙，使農(nóng)民工無法完成向城市市民身份的轉(zhuǎn)變，農(nóng)民工也因此被排斥在城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度體系之外，面臨著養(yǎng)老、就醫(yī)、住房等各種嚴(yán)峻的問題。因此，要破解農(nóng)民工社會(huì)保障難題，改革城市社會(huì)保障體系，首先要突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度障礙。2014年7月，黨中央和國(guó)務(wù)院已經(jīng)開始了戶籍制度改革，取消了農(nóng)村戶口和城市戶口的區(qū)別，統(tǒng)稱為居民戶口，這將大大加快社會(huì)保障制度的改革步伐。

社會(huì)存在決定社會(huì)意識(shí)，中國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的二元性決定了社會(huì)意識(shí)的二元性，主要體現(xiàn)在：農(nóng)民獨(dú)立意識(shí)、競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)的缺乏，對(duì)土地嚴(yán)重依賴，平靜、緩和、與世無爭(zhēng)[4]。雖然建立了新的社會(huì)制度，但由于對(duì)市場(chǎng)的長(zhǎng)期排斥，價(jià)值規(guī)律的作用遭到否定，農(nóng)民被緊緊地束縛在土地上。強(qiáng)烈的家庭責(zé)任感是與自然經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的，但很難適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。在打破制度性障礙的同時(shí)，我們也必須改變城鄉(xiāng)二元意識(shí)，積極轉(zhuǎn)變觀念，大力培育農(nóng)民的現(xiàn)代思想意識(shí)，以消除二元結(jié)構(gòu)，幫助農(nóng)民完成從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉(zhuǎn)化，提高個(gè)人認(rèn)識(shí)水平。通過現(xiàn)代思想教育，使農(nóng)民了解和掌握社會(huì)規(guī)范，并內(nèi)化為個(gè)體意識(shí)，為了消除二元結(jié)構(gòu)的思想，教育應(yīng)著重在以下幾個(gè)方面開展：（1）必須重視農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)教育，加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)教育的投入，培養(yǎng)求知的意識(shí)，提高人口素質(zhì)。學(xué)校教育是全面提高人口素質(zhì)的重要途徑。教育能夠?qū)θ说囊庾R(shí)和觀念產(chǎn)生積極影響，通常情況下，教育程度越高，越能夠接受新事物，包括新的思路，新的行為模式，無知一直與保守、惰性密切相關(guān)；（2）正確分析當(dāng)前形勢(shì)，正視農(nóng)民工的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，培養(yǎng)農(nóng)民工的開放、競(jìng)爭(zhēng)、紀(jì)律和求知意識(shí)，消除自卑、自暴自棄的意識(shí)，鼓勵(lì)農(nóng)民工參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；（3）市場(chǎng)意識(shí)。農(nóng)民的市場(chǎng)意識(shí)很大程度上取決于對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的了解和參與能力上，特別是面對(duì)一個(gè)開放大市場(chǎng)與分散經(jīng)營(yíng)封閉性的沖突，如果沒有市場(chǎng)意識(shí)，那么在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中將會(huì)處于不利地位。引導(dǎo)農(nóng)民樹立市場(chǎng)意識(shí)，使他們了解市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)農(nóng)民的要求，積極參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

2 分類別解決農(nóng)民工社會(huì)保障問題

農(nóng)民工有其自身的特點(diǎn)，解決他們的社會(huì)保障問題必須結(jié)合這些特點(diǎn)來進(jìn)行。在此之前，首先必須對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行分類，具體問題具體分析。農(nóng)民工流動(dòng)性大的特點(diǎn)決定了這個(gè)群體的情況比較復(fù)雜，按照我國(guó)當(dāng)前的國(guó)情和政策形勢(shì)來看，現(xiàn)行的社會(huì)保障制度還不能全方位地保障農(nóng)民工的合法權(quán)益[5]。因此，在解決這一問題之前，應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行分類，這里可以借鑒鄭功成的分類方法，按照農(nóng)民工的特點(diǎn)把農(nóng)民工分為3種類型：第一種是進(jìn)入城市務(wù)工比較早，在城市里已經(jīng)生活和工作多年，有穩(wěn)定職業(yè)和住所的農(nóng)民工，他們已經(jīng)適應(yīng)了城市生活方式，屬于完成了市民化轉(zhuǎn)變的農(nóng)民工。第二種為還是農(nóng)民的農(nóng)民工，這一類農(nóng)民工指大部分時(shí)間仍然在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，只有在農(nóng)閑時(shí)才會(huì)來到城市務(wù)工，兼顧了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和進(jìn)城務(wù)工。第三種是具有流動(dòng)性質(zhì)的農(nóng)民工，他們以進(jìn)城務(wù)工作為生存途徑，基本不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也沒有融入城市完成市民化。這類農(nóng)民工所占的比例最大，數(shù)量最多。這三種類型的農(nóng)民工每一種都有其自身的特點(diǎn)。因此，這些特點(diǎn)決定了在制定農(nóng)民工社會(huì)保障制度時(shí)不能“一刀切”，應(yīng)當(dāng)有針對(duì)性，需要具體問題具體分析，根據(jù)不同種類的農(nóng)民工分別設(shè)置具有層次差異的社會(huì)保障制度，做到分類科學(xué)、層次有序、差別合理，分類別解決農(nóng)民工社會(huì)保障問題。第一類農(nóng)民工由于在城市常年打拼，已經(jīng)在城市安居樂業(yè)，完成了由農(nóng)民工向市民身份的轉(zhuǎn)變，他們和城市居民之間幾乎沒有太明顯的差異了。因此，可以將這一類農(nóng)民工直接納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，讓他們享受基本的城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障待遇。第二類農(nóng)民工由于大部分時(shí)間從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，長(zhǎng)期居住農(nóng)村，停留在城市務(wù)工的時(shí)間很短，可以將其納入到農(nóng)村社會(huì)保障體系當(dāng)中，但是在城市務(wù)工期間應(yīng)當(dāng)辦理工傷保險(xiǎn)，以保障他們的人身安全。第三類農(nóng)民工所占比例最大，情況也最復(fù)雜，在下文的論述中會(huì)專門探討針對(duì)這一類農(nóng)民工的社會(huì)保障制度改革。對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行分類分層工作是解決社會(huì)保障問題的前提，那么分類分層又需要開展哪些工作呢？其中最重要的工作就是建立和健全民工登記制度，在開展好城鎮(zhèn)常住居民調(diào)查登記工作的同時(shí)，也要對(duì)進(jìn)城的農(nóng)民工進(jìn)行詳細(xì)登記[6]。對(duì)農(nóng)民工的數(shù)量、在城市居住的時(shí)間等各種信息進(jìn)行分類了解，能夠?yàn)榻鉀Q農(nóng)民工社會(huì)保障問題提供第一手資料，做好農(nóng)民工社會(huì)保障制度改革的前期準(zhǔn)備工作。

3 優(yōu)先解決工傷保險(xiǎn)問題

工傷保險(xiǎn)是指勞動(dòng)者工作過程中遭受意外傷害或患職業(yè)病導(dǎo)致其暫時(shí)或永久喪失勞動(dòng)能力以及死亡時(shí)，勞動(dòng)者或其遺屬可從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的一種社會(huì)保險(xiǎn)制度。工傷保險(xiǎn)全部費(fèi)用都由用人單位承擔(dān)。雖然工傷保險(xiǎn)完全是企業(yè)對(duì)農(nóng)民工的責(zé)任，不需要農(nóng)民工自己承擔(dān)保險(xiǎn)費(fèi)用，但對(duì)農(nóng)民工而言卻是最重要、最緊迫的社會(huì)保險(xiǎn)。農(nóng)民工在工作過程中，因工作受到傷害就會(huì)涉及工傷保險(xiǎn)，可以說工傷保險(xiǎn)是因工受傷的農(nóng)民工未來生活的主要保障。因此，必須優(yōu)先解決工傷保險(xiǎn)問題，讓所有農(nóng)民工都能夠得到相應(yīng)的保障。近年來，社會(huì)各界都在聚焦農(nóng)民工的工資拖欠問題，但對(duì)農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)問題卻沒有給予足夠重視，農(nóng)民工的工作性質(zhì)決定了其屬于容易受到傷害的人群，一旦因工受傷導(dǎo)致其喪失勞動(dòng)能力，工傷保險(xiǎn)可以為農(nóng)民工及其家庭提供最大的生活保障，如果因事故死亡，工傷保險(xiǎn)也能在一定程度上解決其家屬的后顧之憂。因此，農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)問題和工資拖欠問題同樣重要，必須給予足夠重視。

根據(jù)筆者2014年在遵義市所做的調(diào)查顯示，參加工傷保險(xiǎn)的農(nóng)民工僅有10.7%，在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)受過工傷的農(nóng)民工當(dāng)中，也只有極個(gè)別人的單位為其繳納了工傷保險(xiǎn)。2010年，遵義市委、市政府為了保障農(nóng)民工依法享受工傷保險(xiǎn)待遇，聲明將建立農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)制度，并將這一制度提高到構(gòu)建“和諧遵義”最受關(guān)注的民生問題之一，決心要在兩年時(shí)間內(nèi)讓在遵義市務(wù)工的所有農(nóng)民工享受工傷保險(xiǎn)的待遇，同時(shí)還出臺(tái)了相應(yīng)的監(jiān)管和舉報(bào)仲裁配套措施。制度中規(guī)定：沒有按照相關(guān)規(guī)定給農(nóng)民工參?；蛑Ц豆ｋU(xiǎn)待遇的用人單位，農(nóng)民工可以向轄區(qū)內(nèi)的勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)舉報(bào)，如果因工傷保險(xiǎn)與用人單位發(fā)生糾紛，農(nóng)民工可以向轄區(qū)內(nèi)的勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁。制度還明確了工傷保險(xiǎn)的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)：“建筑施工企業(yè)以工程項(xiàng)目合同價(jià)額（含追加合同價(jià)額）的20%確定繳費(fèi)基數(shù)，根據(jù)企業(yè)不同類別繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)。繳費(fèi)費(fèi)率分別為：拆除工程1.4%，土木工程、建筑、市政道路橋梁工程1.2%，線路管道安裝工程、設(shè)備安裝工程、裝飾裝修工程1.0%，綜合性建筑工程1.3%。由此可見，遵義市解決農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)問題的決心是很大的。然而，這項(xiàng)政策出臺(tái)離本次農(nóng)民工調(diào)查已經(jīng)過去了4年，農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)參保狀況仍未得到明顯改善。主要原因如下。

（1）工傷保險(xiǎn)雖然是法律強(qiáng)制規(guī)定的參保險(xiǎn)種，但是與工傷保險(xiǎn)相配套的法律法規(guī)仍然不健全，尤其是強(qiáng)制實(shí)行的力度和懲罰力度都不夠。

（2）工傷認(rèn)定程序和待遇領(lǐng)取程序復(fù)雜?！豆ｋU(xiǎn)條例》中規(guī)定：從發(fā)生工傷到領(lǐng)取工傷保險(xiǎn)待遇至少要經(jīng)過3個(gè)階段：①申請(qǐng)工傷認(rèn)定；②對(duì)勞動(dòng)能力進(jìn)行鑒定；③通過審核后領(lǐng)取工傷保險(xiǎn)待遇。在比較順利的情況下通常需要1～3年的時(shí)間來完成這3個(gè)程序，賠付周期過長(zhǎng)，程序比較復(fù)雜，再加上有的用人單位從中作梗，很多農(nóng)民工得不到賠付或自己放棄申請(qǐng)賠付。

（3）對(duì)于企業(yè)而言，為施工人員投保工傷保險(xiǎn)會(huì)提高成本，并且如果未繳納工傷保險(xiǎn)被公之于眾，這對(duì)企業(yè)的聲譽(yù)和形象有所損害。在追求利潤(rùn)、聲譽(yù)和僥幸心理的作用下，逃避企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，不遵守國(guó)家法律法規(guī)，不為工人購(gòu)買工傷保險(xiǎn)，如果發(fā)生事故，就采取私了的方法，賠點(diǎn)錢息事寧人。在對(duì)受過工傷的農(nóng)民工進(jìn)行深入訪談過程中，了解到只有10.4%的人是通過正規(guī)的工傷認(rèn)定和賠付解決的，其他都是私了。

（4）農(nóng)民工自我保護(hù)意識(shí)淡薄。絕大多數(shù)農(nóng)民工由于受教育程度比較低，不會(huì)拿起法律武器來維護(hù)自身合法權(quán)益，只知道我干活，你給錢，不知道工傷保險(xiǎn)的重要性，所以沒有督促用人單位參保的意識(shí)。面對(duì)這種情況，政府部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)，態(tài)度應(yīng)強(qiáng)硬，必要時(shí)采取諸如不予年審營(yíng)業(yè)執(zhí)照、吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照等強(qiáng)制措施，并追究相關(guān)管理部門的責(zé)任?？傮w而言，政府相關(guān)部門沒有嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)采取措施，致使企業(yè)違法成本降低，這是目前導(dǎo)致農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)參保率低的重要原因之一。

4 養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革

養(yǎng)老保險(xiǎn)是社會(huì)保障制度的重要組成部分，也是社會(huì)保險(xiǎn)最重要的險(xiǎn)種，更是老有所養(yǎng)、老有所依的基礎(chǔ)。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，是指國(guó)家和社會(huì)按照相關(guān)法律規(guī)定，為解決勞動(dòng)者在達(dá)到解除勞動(dòng)義務(wù)的年齡或喪失勞動(dòng)能力退出勞動(dòng)崗位后，維持其基本生活的一種社會(huì)保險(xiǎn)制度[7]?！冻擎?zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》從2010年1月1日起施行，該辦法對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)最重要的貢獻(xiàn)在于，即使參保人員跨省流動(dòng)在城鎮(zhèn)就業(yè)時(shí)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系也能夠順暢轉(zhuǎn)移接續(xù)，促進(jìn)人力資源合理配置和有序流動(dòng)，該辦法適用于包括農(nóng)民工在內(nèi)的所有參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人員，對(duì)農(nóng)民工而言，該辦法同時(shí)解決了養(yǎng)老保險(xiǎn)繳納費(fèi)用全國(guó)不統(tǒng)一、繳費(fèi)年限續(xù)接和養(yǎng)老保險(xiǎn)異地轉(zhuǎn)移3個(gè)問題，正好解決了農(nóng)民工由于流動(dòng)性強(qiáng)而產(chǎn)生的養(yǎng)老保險(xiǎn)困境。同時(shí)，“金保工程”將統(tǒng)一全國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳納和支付的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。參保人員的社會(huì)保障號(hào)碼為個(gè)人身份證號(hào)碼，終身不變，配合密碼便可在全國(guó)各地社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)隨時(shí)查詢、繳納、領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)，這些政策的實(shí)施，對(duì)解決農(nóng)民工社會(huì)保障問題無疑會(huì)起到很大作用。

5 農(nóng)民工的醫(yī)療保險(xiǎn)改革

醫(yī)療保險(xiǎn)是補(bǔ)償因疾病而產(chǎn)生醫(yī)療費(fèi)用的一種保險(xiǎn)。包括職工因疾病、受傷、生育時(shí)，由社會(huì)或企業(yè)提供必要的醫(yī)療服務(wù)或物質(zhì)幫助的社會(huì)保險(xiǎn)。目前，中國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)脫離了農(nóng)民工的實(shí)際需求[8]。由于農(nóng)民工流動(dòng)頻繁，賬戶轉(zhuǎn)接不便利，農(nóng)民工在整個(gè)醫(yī)療保險(xiǎn)計(jì)劃中處于“不建立個(gè)人賬戶，只有統(tǒng)籌基金”的尷尬局面，農(nóng)民工在醫(yī)療保險(xiǎn)計(jì)劃中僅限于住院和特殊門診。由于醫(yī)保項(xiàng)目的計(jì)劃和實(shí)施沒有設(shè)身處地考慮農(nóng)民工的特點(diǎn)，即項(xiàng)目與需求脫節(jié)；導(dǎo)致農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)狀況和政策目標(biāo)之間還存在很大差距，農(nóng)民工必須自己承擔(dān)部分或全部保費(fèi)，資金積累也難以轉(zhuǎn)移到個(gè)人賬戶而成為資金劃撥的來源，因而農(nóng)民工的這些個(gè)人賬戶相當(dāng)于私人儲(chǔ)蓄，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的意義不復(fù)存在。由于目前農(nóng)民工工資水平普遍較低，不論是全部還是部分地承擔(dān)投保費(fèi)用，都難以調(diào)動(dòng)農(nóng)民工的投保積極性。此外，農(nóng)民工頻繁流動(dòng)，雇主只保當(dāng)前的重大疾病，這意味著任何農(nóng)民工的頻繁流動(dòng)可能會(huì)導(dǎo)致醫(yī)療保險(xiǎn)的終止，重新被排斥在醫(yī)療保險(xiǎn)之外。因此，城市醫(yī)療服務(wù)供給無法滿足農(nóng)民工的現(xiàn)實(shí)需求。自從實(shí)行醫(yī)療保險(xiǎn)制度以來，我國(guó)的醫(yī)療衛(wèi)生資源主要是為滿足城鎮(zhèn)居民醫(yī)療需求而存在的，在農(nóng)民工跨區(qū)域流動(dòng)性強(qiáng)、收入低、醫(yī)療費(fèi)用高的現(xiàn)狀下，這種模式表現(xiàn)出明顯的缺陷。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市化進(jìn)程加速，在醫(yī)療衛(wèi)生資源分配和服務(wù)的提供上，必須作出改變才能順應(yīng)時(shí)代發(fā)展。針對(duì)以上情況，應(yīng)該完善農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)制度。

第一，有針對(duì)性地建立農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)制度。農(nóng)民工是一個(gè)復(fù)雜的群體，應(yīng)當(dāng)根據(jù)他們的就業(yè)特點(diǎn)和醫(yī)療特點(diǎn)制定切合實(shí)際的健康醫(yī)療保險(xiǎn)制度[9]。這里仍然要根據(jù)上面對(duì)于農(nóng)民工的3個(gè)分類來分層制定醫(yī)療保險(xiǎn)政策。對(duì)第一類，即在城市務(wù)工多年、有穩(wěn)定職業(yè)和住所、完成市民化的農(nóng)民工，可直接納入到城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)體系。第二類農(nóng)閑出門打工的農(nóng)民工，加強(qiáng)宣傳力度，鼓勵(lì)其積極參加農(nóng)村新型合作醫(yī)療。第三類流動(dòng)頻繁、收入低下的農(nóng)民工所占比例最大，針對(duì)這類農(nóng)民工，可重點(diǎn)保當(dāng)期住院醫(yī)療，有條件的城市可將其納入大額醫(yī)療救助。在制度轉(zhuǎn)換時(shí)，可以參考《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移的延續(xù)暫行辦法》，以前投保的城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)時(shí)間折算為醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)年限，達(dá)到最低繳費(fèi)年限的按照城市醫(yī)療保險(xiǎn)享受相關(guān)待遇，也可以對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)設(shè)定補(bǔ)交機(jī)制，而且可以進(jìn)行累計(jì)。針對(duì)農(nóng)民工流動(dòng)頻繁的特點(diǎn)，可以建立相應(yīng)的賬戶暫?；謴?fù)系統(tǒng)，由于失業(yè)，返回家鄉(xiāng)或在短期內(nèi)未繳保費(fèi)的農(nóng)民工進(jìn)行適當(dāng)轉(zhuǎn)移和補(bǔ)交并保留醫(yī)療關(guān)系。這種靈活的經(jīng)營(yíng)模式可以促進(jìn)目前的醫(yī)療保險(xiǎn)事業(yè)健康發(fā)展，暫時(shí)不用建立統(tǒng)一的國(guó)民健康保險(xiǎn)制度，只需要改變個(gè)人賬戶的存續(xù)狀態(tài)，然后慢慢實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的醫(yī)療保險(xiǎn)制度。

第二，健全農(nóng)民工醫(yī)療服務(wù)體系。要讓農(nóng)民工得到公平的醫(yī)療保險(xiǎn)，城市醫(yī)療機(jī)構(gòu)必須充分承擔(dān)責(zé)任。仍然要以社區(qū)為基礎(chǔ)提供衛(wèi)生服務(wù)，以中型和大型綜合醫(yī)院為中心，兩者相輔相成，使醫(yī)療費(fèi)用降至最低。對(duì)于農(nóng)民工傳染的疾病也要采取應(yīng)對(duì)措施，以預(yù)防保健為主，以最低廉的費(fèi)用提供定期的醫(yī)療服務(wù)，做到有了疾病及時(shí)治療，合理檢查低成本的藥品，合理用藥，合理治療，對(duì)藥物、醫(yī)療咨詢和服務(wù)制定統(tǒng)一的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。

第三，為農(nóng)民工制定醫(yī)療保險(xiǎn)退休延續(xù)期間的最低繳費(fèi)年限。社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)定需要連續(xù)繳費(fèi)20～30年，醫(yī)療保險(xiǎn)基金才能為退休后的醫(yī)療保險(xiǎn)提供保障。因此，從法律角度而言，退休農(nóng)民工的醫(yī)療費(fèi)用與支付要和繳費(fèi)年限掛鉤，做到權(quán)責(zé)相統(tǒng)一。鑒于在不同情況下農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)制度的不同，醫(yī)療保險(xiǎn)所要支付的費(fèi)用也應(yīng)當(dāng)在不同的模式下有所差異，進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，分層次、分類別實(shí)施。當(dāng)出現(xiàn)農(nóng)民工將大病醫(yī)療保險(xiǎn)轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)的情況時(shí)，其醫(yī)療保險(xiǎn)金支付期可以被轉(zhuǎn)換為城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)的時(shí)間，當(dāng)繳費(fèi)年數(shù)達(dá)不到所規(guī)定的年限時(shí)，可以一次性補(bǔ)交所需要的費(fèi)用，但不記入個(gè)人賬戶，退休后可以享受與城鎮(zhèn)職工同等的醫(yī)療保險(xiǎn)待遇。對(duì)于已經(jīng)參加統(tǒng)賬結(jié)合基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工，在解除勞動(dòng)合同或者退休后，可以自由選擇醫(yī)療保險(xiǎn)模式。當(dāng)農(nóng)民工回到鄉(xiāng)下養(yǎng)老時(shí)，醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)幫助他們將保險(xiǎn)金及時(shí)轉(zhuǎn)移到其所在的農(nóng)村，或者是一次性支付個(gè)人賬戶上的余額。對(duì)于選擇永久居住在城市的農(nóng)民工，則可以繼續(xù)他們的醫(yī)療保險(xiǎn)關(guān)系，退休后與城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)最低繳納期限享受同等待遇。此外，應(yīng)考慮在15年間醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)年限的基礎(chǔ)上適當(dāng)延長(zhǎng)期限。

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