我國水資源管理面臨的形勢任務(wù)和對策舉措

摘要：本文從系統(tǒng)分析當前我國水資源管理面臨的嚴峻問題和復(fù)雜形勢入手，剖析其存在問題的根源，結(jié)合中國特色社會主義建設(shè)總體布局中生態(tài)文明建設(shè)對水資源管理的要求，提出進一步做好新時期水資源管理工作的總體思路，論述了加強我國水資源管理的八個方面的具體舉措。

關(guān)鍵詞：水資源管理 形勢任務(wù) 對策舉措

當前和今后一個時期是深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的攻堅時期，也是傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代水利、可持續(xù)發(fā)展水利轉(zhuǎn)變的重要時期。我們必須認清水資源管理面臨的嚴峻形勢，牢牢把握經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)和水利發(fā)展新特征，從戰(zhàn)略全局的高度審視我國的水資源管理問題，確保水資源的永續(xù)利用。

一、我國水資源管理面臨的嚴峻問題和復(fù)雜形勢

（一）水資源短缺長期客觀存在

這一供需矛盾問題目前已日益凸顯。我國人均水資源占有量僅為世界平均水平的28%。全國657個城市中，有300多個屬于聯(lián)合國人居署評價標準的“嚴重缺水”和“缺水”城市。在32個百萬人口以上的特大城市中，有30個長期受缺水困擾。14個沿海開放城市中有9個嚴重缺水。到2030 年我國人均水資源占有量將從現(xiàn)在的2200立方米降至1700—1800立方米，需水量接近水資源可開發(fā)利用量，缺水問題將更加突出。

（二）水生態(tài)系統(tǒng)嚴重受損

這一問題已經(jīng)使我國生存環(huán)境受到嚴重擠壓。我國約三分之一國土面積水資源過度開發(fā)，北方地區(qū)尤為嚴重。黃河、遼河、海河流域水資源開發(fā)利用率分別達到82%、76%、106%。西北內(nèi)陸河區(qū)經(jīng)濟社會用水擠占河道內(nèi)生態(tài)環(huán)境用水比例達到39%。過度開發(fā)、嚴重的水污染及河湖生態(tài)空間的侵占導(dǎo)致河道斷流和湖泊干涸、河湖連通性和自凈能力下降、濕地綠洲萎縮退化、濱河濱湖帶生態(tài)功能受損、生物多樣性降低等一系列生態(tài)環(huán)境問題。

（三）廢污水排放量一直居高不下

這是我國水資源污染嚴重的主要原因。進入新世紀以來，我國廢污水年排放總量在700億噸左右，主要污染物COD入河量在900萬噸左右，重點區(qū)域污染物入河量遠遠超出水功能區(qū)納污能力。特別是我國石油化工、制藥、造紙及制革等高污染企業(yè)等潛在風險源多布局在大江大河沿岸，企業(yè)生產(chǎn)裝置爆炸、廢水事故排放及危險品交通運輸事故等可能導(dǎo)致重金屬、有毒有機物及石油類等污染物進入水體，易引發(fā)突發(fā)性水污染事件。突發(fā)水污染事件高發(fā)頻發(fā)已經(jīng)成為嚴重影響社會穩(wěn)定的突出問題。

（四）地下水超采嚴重和污染凸顯

這一問題已經(jīng)危及生態(tài)環(huán)境安全。全國有23個省區(qū)存在地下水超采問題，北方平原區(qū)地下水平均開發(fā)利用程度達85%，其中冀津豫晉超過100%。地下水超采引發(fā)地面沉降、地面塌陷及地裂縫、海水入侵、土地荒漠化等一系列生態(tài)問題。全國累計地面沉降量超過200毫米的面積已達到8萬平方公里，因超采引發(fā)的地面塌陷面積超過2300平方公里，因地下水超采引發(fā)的海水入侵面積約2500平方公里。地下水污染總體上呈現(xiàn)由點狀、條帶狀向面上擴散，由淺層向深層滲透，由城市向周邊蔓延的趨勢。

（五）飲用水水源地保護刻不容緩

從全國范圍看，部分城市水源地重金屬及有毒有機物超標，水庫水源富營養(yǎng)化現(xiàn)象及河道水源水質(zhì)風險凸顯。部分農(nóng)村飲水工程建設(shè)標準低，供水設(shè)施簡陋，水源地水質(zhì)不達標，水量不穩(wěn)定。多數(shù)農(nóng)村水源地沒有劃分保護范圍，管理基礎(chǔ)薄弱。現(xiàn)行涉及飲用水源地保護的法律多為原則性要求，與流域管理銜接不夠，對跨界水源地管理缺乏相應(yīng)措施，缺乏暢通的跨部門協(xié)同管理機制。

造成以上嚴峻形勢的原因是復(fù)雜的，從水污染的預(yù)防和治理的角度來分析：一是現(xiàn)階段我國經(jīng)濟發(fā)展方式仍比較粗放，資源能源消耗和污染排放強度大，仍未擺脫“先污染、后治理”的路徑；二是尚未建立水功能區(qū)納污限排倒逼陸域污染物減排機制，陸域污染物減排目標與水域納污能力未有機銜接，客觀上導(dǎo)致水污染防治與水資源保護脫節(jié)；三是水污染防治體制機制不完善，以流域為單元的水污染聯(lián)防聯(lián)控機制不健全，流域機構(gòu)的監(jiān)管作用未得到充分發(fā)揮；四是水污染防治監(jiān)管能力與水污染嚴峻形勢不相匹配，責任追究機制尚待加強。

二、我國水資源管理面臨的新要求和總體思路

（一）建設(shè)生態(tài)文明對水資源管理提出的新要求

黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義建設(shè)總體布局。十八屆三中全會對水資源管理等各項涉水改革提出了明確要求。必須把生態(tài)文明理念融入到水資源開發(fā)、利用、治理、配置、節(jié)約、保護各方面和水利規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、管理各環(huán)節(jié)，以區(qū)域水資源和水環(huán)境承載能力為約束，以維持河湖健康和水生態(tài)系統(tǒng)功能為目標，以落實最嚴格水資源管理制度為核心，通過優(yōu)化水資源配置、強化水資源節(jié)約保護、加快水土流失治理、實施水生態(tài)修復(fù)、加強涉水制度建設(shè)，促進人水和諧。

（二）國家水安全對水資源管理提出的新要求

習近平總書記在關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)系列論述中，強調(diào)要牢固樹立生態(tài)紅線的觀念，劃定并嚴守生態(tài)紅線。這要求我們加快實現(xiàn)從供水管理向需水管理轉(zhuǎn)變，從粗放用水方式向集約用水方式轉(zhuǎn)變，從過度開發(fā)水資源向主動保護水資源轉(zhuǎn)變，從單一治理向系統(tǒng)治理轉(zhuǎn)變，使水資源、水生態(tài)、水環(huán)境承載能力切實成為經(jīng)濟社會發(fā)展的剛性約束，建立水資源水環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機制，強化河湖生態(tài)空間用途管制，加快構(gòu)建江河湖庫水系連通體系，有序推動河湖休養(yǎng)生息。

（三）經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級對水資源管理提出的新要求

目前我國發(fā)展既是仍大有可為的重要戰(zhàn)略機遇期，也是結(jié)構(gòu)調(diào)整的陣痛期、增長速度的換擋期。水資源是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的約束性、先導(dǎo)性、控制性要素。落實中央對加快經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的部署，一方面，要求進一步優(yōu)化水資源配置，強化水資源調(diào)度，保障城鄉(xiāng)供水安全，保障四化同步發(fā)展的合理用水需求；另一方面，打好深化水資源保護體制機制改革的攻堅戰(zhàn)，充分發(fā)揮用水總量控制、效率控制、水功能區(qū)限制納污三條紅線的“倒逼機制”，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

（四）落實最嚴格水資源管理制度對水資源管理提出的新要求

通過近幾年大力推動水資源管理“三條紅線”和“四項制度”建設(shè)，最嚴格水資源管理制度體系已基本確立，目前已進入從制度建設(shè)向制度落實邁進的關(guān)鍵時期?？偭靠刂?、效率控制、水功能區(qū)限制納污控制以及水資源管理責任考核各項制度，都要以抓鐵有痕、踏石留印的力度抓落實，一掃多年以來水資源管理制度之網(wǎng)偏松、執(zhí)行之力偏弱、追究之力偏軟的現(xiàn)象，在強化制度執(zhí)行、嚴格紅線約束上動真格，在促進水資源可持續(xù)利用上見實效，實現(xiàn)真正意義上的“最嚴格”管理。

（五）依法行政、依法治水對水資源管理提出的新要求

2015年施行的新《環(huán)境保護法》進一步強化了監(jiān)測規(guī)范的效力，強化了主管部門監(jiān)測信息公開義務(wù)和責任，明確由省級以上人民政府組織有關(guān)部門或者委托專業(yè)機構(gòu)，對環(huán)境狀況進行調(diào)查、評價，建立環(huán)境資源承載能力監(jiān)測預(yù)警機制；明確規(guī)定建立跨行政區(qū)域的重點區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施。這就要求我們在制定水資源保護相關(guān)政策時，應(yīng)確保決策的科學嚴謹，努力實現(xiàn)水利技術(shù)政策的環(huán)境友好。

落實好以上新要求，必須按照習近平總書記“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水總體思路，以改善水環(huán)境質(zhì)量為目標，以控源減排為核心，以建立有效的制度安排和加大政策力度為重點，以水系為脈絡(luò)、流域為單元，強化最嚴格水資源管理“三條紅線”剛性約束，全面實施控源減排和系統(tǒng)治理，協(xié)同推進水污染防治、水資源保護和水生態(tài)修復(fù)，確?！笆濉逼谀┲饕雍此δ軈^(qū)水質(zhì)明顯改善，城鎮(zhèn)供水水源地水質(zhì)全面達標，地下水超采和污染趨勢得到初步遏制，基本建成水資源保護和河湖健康保障體系。

三、加強我國水資源管理的對策分析和具體舉措

（一）加強頂層設(shè)計，統(tǒng)籌水生態(tài)文明建設(shè)

一是建立跨部門、跨地區(qū)的協(xié)調(diào)機構(gòu)，充分發(fā)揮各水利部、各流域機構(gòu)和地方水利部門的作用，形成工作合力。二是突出工作重點，以實行最嚴格水資源管理制度為核心內(nèi)容，著力加強水生態(tài)文明制度建設(shè)和行為約束；以江河湖庫水系連通為途徑，著力優(yōu)化水資源配置；以拓展城市水利工作為重要方向，著力推動節(jié)約集約利用水資源；以水資源保護、水生態(tài)修復(fù)為重點領(lǐng)域，著力改善水資源、水環(huán)境、水生態(tài)狀況；以提高水意識、傳承水文化為重要措施，著力營造有利于水生態(tài)文明建設(shè)的社會氛圍。三是完善水生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)標準和技術(shù)要求，在更大范圍、更深層次推動水生態(tài)文明創(chuàng)建工作。

（二）明確工作思路，做到抓住線、建好點、帶動面

在流域?qū)用嫔弦运蹈删€和省界水質(zhì)保護為重點，抓好流域水資源保護的宏觀管理；在地區(qū)層面上以水源地達標建設(shè)和水生態(tài)文明建設(shè)試點示范為重點，抓好重點水功能區(qū)的保護與修復(fù)工作；在全國層面上以水功能區(qū)考核為重點，推進各項水資源保護制度全面落實，即，以推進重要江河湖泊水功能區(qū)的達標考核為重點，嚴格流域水功能區(qū)的監(jiān)督管理；以加強省界斷面和重要水功能區(qū)水質(zhì)監(jiān)測為重點，完善流域水質(zhì)監(jiān)測評價體系；以水源地達標建設(shè)為重點，加強流域重要飲用水水源地保護；以應(yīng)對突發(fā)水污染事件為重點，構(gòu)筑以水功能區(qū)監(jiān)管為平臺的流域水污染聯(lián)防體系。

（三）落實管理制度，保證水功能區(qū)水質(zhì)達標

一是完善水功能區(qū)限制納污紅線考核體系，建立健全流域和區(qū)域相結(jié)合的水功能區(qū)分級分類監(jiān)督管理體系。二是嚴格入河排污口監(jiān)督管理，劃定入河排污口禁止、嚴格限制及一般限制水域，建立入河排污口與建設(shè)項目環(huán)境影響評價的聯(lián)動機制，嚴格控制新改擴入河排污口設(shè)置。三是建立以水定發(fā)展規(guī)模、定產(chǎn)業(yè)方向、定城鎮(zhèn)布局的約束機制，調(diào)整區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，淘汰高耗水的落后產(chǎn)能。四是建立水資源水環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機制，對取用水總量已達到或超過控制指標的地區(qū)暫停審批新增取水。

（四）狠抓源頭治理，全面控制污染物排放

一是貫徹落實循環(huán)經(jīng)濟、綠色產(chǎn)業(yè)的理念，強化實施源頭控制和末端治理相結(jié)合的工業(yè)污染治理模式。二是推進再生水資源利用，因地制宜開展現(xiàn)有城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施升級改造，全面加強污水處理廠運行管理和配套管網(wǎng)建設(shè)，推進雨污分流和現(xiàn)有合流管網(wǎng)系統(tǒng)改造。三是綜合防治面源污染，調(diào)整種植業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)，推廣低毒、低殘留農(nóng)藥，控制氮肥用量；科學劃定禁養(yǎng)區(qū)，依法關(guān)閉或搬遷禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)畜禽養(yǎng)殖場；合理確定水產(chǎn)養(yǎng)殖規(guī)模和布局，加強重點湖庫的水產(chǎn)養(yǎng)殖管理。

（五）嚴格水源地保護，確保人民群眾飲水安全

一是落實飲用水水源地核準和安全評估制度，把供水人口20萬人以上的水源地納入全國重要飲用水水源地名錄。二是提高應(yīng)對供水安全突發(fā)事件能力。對供水人口20萬人以上、飲用水源單一的城市，制定應(yīng)急備用水源方案。加強重點流域和地區(qū)水資源統(tǒng)一調(diào)度，建設(shè)相應(yīng)工程體系和運行管理機制，提升應(yīng)對突發(fā)水污染事件等應(yīng)急供水能力。三是堅持進度、質(zhì)量、效益并重，通過工程改造、升級、配套、聯(lián)網(wǎng)等方式，提高農(nóng)村集中供水率、供水保障率、水質(zhì)合格率和自來水普及率。

（六）實施河湖水系連通，努力修復(fù)河湖生態(tài)

一是以自然河湖水系、調(diào)蓄工程和引排工程為依托，以水資源緊缺、水生態(tài)脆弱和水環(huán)境惡化地區(qū)為重點，逐步構(gòu)建國家、區(qū)域、城市層面布局合理、功能完備、工程優(yōu)化、保障有力的河湖水系連通格局。二是加強江河湖庫水量調(diào)度管理，分期分批核定重要江河湖泊生態(tài)流量和生態(tài)水位。三是切實加強河湖水域岸線保護，實行河湖分級管理，有序推動河湖修養(yǎng)生息。四是統(tǒng)籌流域水資源開發(fā)利用與節(jié)約保護、防洪減災(zāi)、水污染防治和生態(tài)治理等要求，實施山水林田湖綜合治理。

（七）保護地下水資源，開展地下水超采和污染綜合治理

一是抓緊建立覆蓋省市縣三級行政區(qū)域的地下水開采總量控制指標體系，對開采總量已達到或超過總量控制指標的地區(qū)，暫停審批建設(shè)項目新增取水；對開采總量接近總量控制指標的地區(qū)，限制審批建設(shè)項目新增取水。二是劃定地下水超采區(qū)，核定并公布地下水禁采和限采范圍，實行地下水開采總量和水位雙控制，采取多種措施，削減地下水超采量，涵養(yǎng)地下水源。三是開展地下水污染源調(diào)查，劃定地下水污染防治重點區(qū)域，嚴格區(qū)域內(nèi)廢污水排放、垃圾填埋場、加油站、礦坑排水、農(nóng)藥和化肥使用等管理，嚴防地下水污染。

（八）完善監(jiān)控體系，推進水量水質(zhì)水生態(tài)統(tǒng)一監(jiān)管

一是科學制定陸域污染物減排計劃，嚴格以水功能區(qū)限制排污總量作為陸域污染物減排計劃的剛性約束，將限制排污總量逐級分解到各行政區(qū)域和入河排污口，分階段、分區(qū)域制定陸域污染物減排計劃。二是優(yōu)化水功能區(qū)監(jiān)測站網(wǎng)布局，完善流域和區(qū)域相結(jié)合、水量水質(zhì)水生態(tài)要求相統(tǒng)籌的水資源保護監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和信息管理平臺。三是對重點水域和控制斷面實施水質(zhì)自動監(jiān)控，定期組織開展重要飲用水水源地全指標監(jiān)測。四是以流域為單元，推進建立部門間、流域與區(qū)域間監(jiān)測資源的協(xié)調(diào)和監(jiān)測信息的共享機制，完善水功能區(qū)風險防控體系。

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（王成福，中國地質(zhì)大學（北京）資源產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟專業(yè)在讀博士）