西方國家傳媒治理中的替代性規(guī)制

張文鋒

摘要 任何傳媒規(guī)制體系都不是單一的，而是一個由法定規(guī)制和替代性規(guī)制構(gòu)成的連續(xù)體。替代性規(guī)制具有靈活性強、反應(yīng)及時、集中行業(yè)專家智慧、規(guī)制成本低等優(yōu)勢，與法定規(guī)制形成優(yōu)勢互補，共同構(gòu)成了較為有效的傳媒治理體系。對于我國而言，強化法定規(guī)制，引入共同規(guī)制，優(yōu)化自我規(guī)制可作為我國傳媒治理體系建構(gòu)的戰(zhàn)略選擇。

關(guān)鍵詞 替代性規(guī)制；法定規(guī)制；自我規(guī)制；共同規(guī)制；傳媒治理

中圖分類號 G206 文獻標(biāo)識碼 A

一、從傳媒規(guī)制到傳媒治理

在媒介融合背景下，傳播形式復(fù)雜多樣，市場主體日益多元，傳播中的權(quán)利與義務(wù)也隨著傳播媒介、傳播形式的不同而各有差異。面對如此復(fù)雜且變動不居的規(guī)制環(huán)境，傳媒規(guī)制應(yīng)如何契合傳媒實踐，實行確定性高、一致性強而又足夠靈活、反應(yīng)迅速的有效規(guī)制，則是一個重要的研究課題。

上世紀(jì)70年代以來，西方對國家垂直式監(jiān)管的有效性產(chǎn)生了懷疑，開始探索管理社會經(jīng)濟發(fā)展的替代模式，于是出現(xiàn)了所謂的“從管理到治理”的轉(zhuǎn)變（from government to governance）。此轉(zhuǎn)變的原因在于，作為比較傳統(tǒng)的管理方式面臨諸多社會變化所帶來的問題：社會問題日益復(fù)雜，知識與權(quán)力日益碎分，許多社會部分的日益自治，國家與社會界限日益模糊，因此國家直接管制的可能性不可避免地受到局限。這些社會發(fā)展帶來的必然結(jié)果便是“治理”理論的出現(xiàn)。

歐盟2001年發(fā)布的《歐洲治理白皮書》認(rèn)為，歐盟必須革新其共同體的治理方法，減少使用從上至下的（top-down）管理方式，而采用非法律手段以更有效地執(zhí)行各項政策，可以把法定規(guī)制與其他非強制性（non-binding）手段結(jié)合起來，如建議、指導(dǎo)意見以及廣泛認(rèn)可的框架下的自我規(guī)制形式等，由此來實現(xiàn)歐洲的良治（good governance）。在傳媒規(guī)制領(lǐng)域，西方國家的管理理念也逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閭髅街卫砝砟?，歐盟2007年《視聽媒體服務(wù)指令》提出，各國應(yīng)重視自我規(guī)制與共同規(guī)制在各類視聽媒體服務(wù)規(guī)制中的積極作用。由是觀之，在媒介融合背景下，傳媒治理的理念也越來越顯重要。

麥奎爾認(rèn)為，“大眾傳媒治理”指的是一整套的標(biāo)準(zhǔn)或目標(biāo)，以及一些嚴(yán)厲程度不同、保證監(jiān)管得以貫徹實施的程序，不僅包括正式的應(yīng)遵守的規(guī)則，還包括無數(shù)非正式的機制。而瑞士蘇黎世大學(xué)學(xué)者曼努爾·潑比斯（Manuel Puppis）則將它定義為：一個完整的規(guī)制結(jié)構(gòu)，是為了組織傳媒系統(tǒng)而建立起來的所有規(guī)則形式的整體。既然把傳媒治理看作是一個包含各種規(guī)則的整體，即可從縱向與橫向兩個方向延展開來考察其構(gòu)成，從而把傳媒治理這一集合體作一分解（圖1）。

從縱向看，傳媒治理包括國家、區(qū)域和全球幾個層次的治理。區(qū)域治理如歐盟對通信傳播行業(yè)的治理，全球治理是國際間協(xié)同治理的方式，比如世貿(mào)組織（TWO）、聯(lián)合國教科文組織、世界電信聯(lián)盟等，都對傳媒產(chǎn)品貿(mào)易、傳媒內(nèi)容與行為和電信業(yè)作出了相關(guān)規(guī)定和要求。

從橫向看，治理則除了國家法定規(guī)制以外，還有共同規(guī)制、自我規(guī)制等形式。法定規(guī)制（statutory regulation）是一種機制嚴(yán)密的國家強制力，是用于影響產(chǎn)業(yè)和社會行為的國家行為，其手段包含強制性的管制、經(jīng)濟措施和信息提供等。而自我規(guī)制（self-regulation）則是非國家行為，指的是某一組織規(guī)定其成員的行為標(biāo)準(zhǔn)，共同規(guī)制（co-regulation）是一種授權(quán)的自我規(guī)制，或是在政府監(jiān)管下的行業(yè)自我規(guī)制，介于法定規(guī)制與自我規(guī)制之間。當(dāng)然，在實際上，縱向?qū)哟闻c橫向類別之間也相互聯(lián)結(jié)，有不同層次上的規(guī)制都可能有公共與半公共或私人部門的參與。

二、治理體系中的替代性規(guī)制

傳統(tǒng)的命令與控制式的法定規(guī)制，其性質(zhì)是通過政治程序獲得合法地位的公共權(quán)力機關(guān)所頒布的要求公司或個人必須遵守的規(guī)則，以符合公共政策目標(biāo)。但是單純的法定規(guī)制也存在著諸多缺陷：以強制性制裁為驅(qū)動力的法律工具過于簡單，有時并不一定適當(dāng)，這是工具性缺陷；規(guī)制部門往往認(rèn)知不足，難以界定問題的原因，也就難以制定適當(dāng)?shù)慕鉀Q方案，從而帶來規(guī)制實行的難度，這是信息與知識的缺陷；由于上述原因，規(guī)制可能不被業(yè)界認(rèn)可、接受，導(dǎo)致規(guī)制的實施不到位，這是執(zhí)行上的缺陷；被規(guī)制者不愿遵守，規(guī)制者維護公共利益動機不足，這是動機缺陷。

可見，國家法定規(guī)制往往可行性與社會認(rèn)同度較差，因而社會成本較高，需要自我規(guī)制或共同規(guī)制的形式進行補充或替代。采用共同規(guī)制與行業(yè)自律的形式，法律仍然起到強制性作用，但廣泛地與規(guī)制對象溝通協(xié)商，制定法規(guī)和選擇執(zhí)行措施時向規(guī)制對象咨詢，以實現(xiàn)合理目標(biāo)。自我規(guī)制與共同規(guī)制，被稱作是法定規(guī)制的替代性規(guī)制形式（alternative regulation）。

自我規(guī)制與法定規(guī)制代表著規(guī)制形式上的兩個極端，但單純的自我規(guī)制與法定規(guī)制在實踐中是不可能存在的，相反的，任何治理體系中都不止有一種模式，而是由公共規(guī)制機構(gòu)與私人組織相互參與，最終形成的各種規(guī)制形式混合調(diào)制而成的“雞尾酒”式的規(guī)制連續(xù)體（continuum）。

共同規(guī)制是一種在公共監(jiān)督下或由國家授權(quán)的自我規(guī)制，是一種以法律為基礎(chǔ)的自我規(guī)制。比如英國的ASA（廣告標(biāo)準(zhǔn)管理局），2004年接受法定規(guī)制機構(gòu)Ofcom的委任，負責(zé)廣播電視媒體的廣告監(jiān)督，但ASA接受Ofcom的監(jiān)督，而Ofcom則仍然負有最終的法律責(zé)任，形成了共同規(guī)制的伙伴關(guān)系。同類的還有德國的FSSF（電視自我規(guī)制機構(gòu)）和荷蘭的NICAM（荷蘭視聽媒體分級研究所），都與國家法定的媒體規(guī)制部門形成合作關(guān)系。

狹義的自我規(guī)制，無國家介入，完全是私人部門的管理，但其目的仍然是達成普通的規(guī)制目標(biāo)。比如英國的IWF（網(wǎng)絡(luò)觀察基金會），以監(jiān)督互聯(lián)網(wǎng)非法內(nèi)容為宗旨。

三、替代性規(guī)制的提出與發(fā)展

雖然自我規(guī)制與共同規(guī)制被當(dāng)作新的規(guī)制形式或治理形式，但在實際上早就存在，只不過是其作用和地位越來越被重視，直至視之為實現(xiàn)規(guī)制目標(biāo)的一種策略性工具，在治理理論視野下的政策、法律與規(guī)制研究中引起越來越多的關(guān)注。在許多社會領(lǐng)域，如金融、證券交易、保險、環(huán)保和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面，替代性規(guī)制形式早已存在，在傳媒領(lǐng)域也一樣，如英國新聞工作者理事會（Press Councils，1953年成立）、報刊投訴委員會（Press Complaints Commission，1991年成立并取代前者），如今，自我規(guī)制與共同規(guī)制已經(jīng)擴展到電話、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)和數(shù)字電視各行業(yè)。

（一）替代性規(guī)制在歐盟的提出與發(fā)展

歐盟委員會是替代性規(guī)制的主要倡導(dǎo)者。2000年，里斯本歐盟理事會峰會提出了改進規(guī)制的議題，號召歐盟各機構(gòu)和成員國采取簡化與改進規(guī)制的措施。順接著此提議，2001年，歐盟委員會頒布了《歐洲治理白皮書》，此白皮書成為關(guān)于歐盟治理的重要文件。

《歐洲治理白皮書》指出，政策制定與立法正在變得越來越復(fù)雜。規(guī)則的制定要考慮技術(shù)與市場變化，從而導(dǎo)致政策與立法變得復(fù)雜、費時，成為一個缺乏靈活性與有效性的行為?？茖W(xué)與技術(shù)的發(fā)展以及市場的變化，帶來一系列難以預(yù)測的問題，如生物技術(shù)帶來的道德與倫理問題等，需要各領(lǐng)域的專家參與到政策制定過程中。為了提高立法質(zhì)量、有效性和簡化規(guī)制活動，可以將規(guī)制的實施引入共同規(guī)制的框架之中。

在傳媒領(lǐng)域，1998年歐盟理事會發(fā)出一份建議文件，對國家層面的傳媒領(lǐng)域保護未成年人的自我規(guī)制提出了指導(dǎo)意見，此文件是歐盟第一份涵蓋所有電子媒體（包括網(wǎng)絡(luò)視聽內(nèi)容與信息服務(wù)）的法規(guī)。而對此建議的評估報告中，歐盟委員會稱，共同規(guī)制意味著公共規(guī)制機構(gòu)的適度介入，是公共規(guī)制機構(gòu)與產(chǎn)業(yè)部門、其他利益相關(guān)者相互合作的規(guī)制形式，具有靈活性、適應(yīng)性和效率高的特點，在未成年人保護方面，共同規(guī)制常常是達成目標(biāo)的較好的約束機制。

在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境方面，歐盟委員會于2004年又提出了《更安全互聯(lián)網(wǎng)加強計劃（2005-2008）》（Safer Internet Plus Program），在此項建議文件中，委員會指出，各種不同的手段必須結(jié)合作用，以有效應(yīng)對意外的及有害的內(nèi)容，也即把法定規(guī)制與自我規(guī)制、過濾與分級等技術(shù)措施、提升公眾意識等綜合應(yīng)用，主張在應(yīng)用自我規(guī)制同時應(yīng)與基本立法結(jié)合，此方法意味著從單純的自我規(guī)制到更多地采用共同規(guī)制的過渡。

在歐盟2007年頒布的法規(guī)《視聽媒體服務(wù)指令》（Audiovisual Media Services Directive）特別規(guī)定，“成員國應(yīng)該在各自法律所允許的前提下，鼓勵在國家層級上使用行業(yè)自律與共同規(guī)制的方式貫徹本指令的要求。”此指令涵蓋了線性傳播與非線性傳播兩種視聽媒體，是對媒介融合背景下視聽內(nèi)容傳播的最全面的立法。

（二）替代性規(guī)制在美國的提出與發(fā)展

在美國，替代性規(guī)制曾被寄予主導(dǎo)現(xiàn)代規(guī)制改革的希望。替代性規(guī)制在電子媒介中的作用在美國管理部門備受重視。1998年，美國電信與信息管理局（NTIA）下屬的公共利益委員會（PIAC）發(fā)布一個調(diào)研報告，建議“全國廣播協(xié)會”（National Association of Broadcasters）作為廣播行業(yè)的代表，起草一份自愿行為準(zhǔn)則，以闡明和強化廣播業(yè)者的公共利益責(zé)任，為了確保廣播業(yè)者履行公共利益義務(wù)，政府部門則對由行業(yè)專家實行的自律給予支持，以此作為減輕政府規(guī)制的有效途徑，并在兒童保護、節(jié)目內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)方面提出了自愿準(zhǔn)則的基本框架。

時任美國總統(tǒng)克林頓也呼吁在互聯(lián)網(wǎng)消費者隱私保護問題上采取行業(yè)自律，1998年年末美國國會頒布的《兒童在線隱私保護法》也包含有鼓勵行業(yè)自律的內(nèi)容。

在美國，“自我規(guī)制”的含義也較為寬泛，一方面是指政府通過正式的方式授權(quán)被規(guī)制者進行監(jiān)管，另一種情況是私人部門意識到需要對其自身進行監(jiān)管，以回應(yīng)消費者要求，或踐行其道德信念，或提升行業(yè)聲望，或促進公平競爭。前者實則是指共同規(guī)制，后者是狹義的自我規(guī)制。在美國研究者用法中，往往采用“自我規(guī)制”來指代二者，特定時候則用“受監(jiān)督的自我規(guī)制”指稱共同規(guī)制。

四、替代性規(guī)制的利弊及實施保障

自我規(guī)制與共同規(guī)制在西方國家具有重要的社會意義，主要由是傳媒規(guī)制的特殊性決定的。除了某些必要的法制約束，西方民主社會有個共識，傳媒應(yīng)當(dāng)避免受政府的左右，因此，非國家規(guī)制的形式便成為調(diào)和傳媒規(guī)制與傳媒自由的有效工具。

相對于國家規(guī)制在專業(yè)領(lǐng)域的信息不足，自我規(guī)制與共同規(guī)制則由業(yè)內(nèi)專家和專門技術(shù)人員參與，使得規(guī)制更符合行業(yè)特點，提高了規(guī)制的有效性；替代性規(guī)制比國家法定規(guī)制更具彈性，更靈活，立法需要經(jīng)過固定的程度，而替代性規(guī)制則比較靈活機動，反應(yīng)快，更適應(yīng)科學(xué)技術(shù)快速發(fā)展的行業(yè)，在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)數(shù)字傳播技術(shù)日新月異的背景下替代性規(guī)制更適合融合中的傳媒產(chǎn)業(yè)；可以降低國家規(guī)制的成本，減輕法定規(guī)制的負擔(dān)。

盡管替代性規(guī)制有諸多優(yōu)點，質(zhì)疑和反對的聲音仍然不少。首先，替代性規(guī)制的一個主要難題是執(zhí)行力與處罰措施的落實。一般認(rèn)為，自我規(guī)制屬于“軟法”，沒有國家強制力保證其實施，可能導(dǎo)致執(zhí)行不力，同時也缺乏剛性的標(biāo)準(zhǔn)，制裁措施比較溫和等。而國家立法則為“硬法”，不存在執(zhí)行問題。其次，普遍存在的一個觀點是，替代性規(guī)制雖然是一種市場友好式的（market-friendly）規(guī)制，但是也伴隨著形成卡特爾或稱同業(yè)聯(lián)盟（cartel）的危險，以至于防礙市場競爭，此類現(xiàn)象在金融市場就曾出現(xiàn)過。

在2001年歐盟委員會的《歐洲治理白皮書》中就指出了共同規(guī)制的適用條件：只有當(dāng)基本權(quán)利或主要政治選擇不存在疑問的情況下方可采用，并且在法律已經(jīng)明確提出了總體目的、基本權(quán)利，執(zhí)行與上訴機制、監(jiān)督實施的條件的情況下才是比較適合的。

五、對我國傳媒治理的啟示

從根本上看，傳媒治理機制的建立，表明了治理對象與治理主體關(guān)系的復(fù)雜性，而這一切，并不僅僅是社會治理理念的變化，而是政治、經(jīng)濟與科技等因素共同作用的結(jié)果。

社會治理理念在我國高層的治國方略中逐漸強化，也逐漸成為社會共識，我國的傳媒規(guī)制在媒介融合不斷演進的情況下，從規(guī)制走向治理，既是明智的選擇，也是不可回避的趨勢。因為媒介服務(wù)的跨界特征、快速更新的技術(shù)環(huán)境與市場參與主體的劇增，自我規(guī)制與共同規(guī)制的優(yōu)勢，將在媒介融合的背景下得到更好的發(fā)揮。為此，在強化法定規(guī)制之外，引入共同規(guī)制，優(yōu)化自我規(guī)制可作為我國傳媒治理體系建構(gòu)的戰(zhàn)略選擇。