政府效率與地方政府融資平臺舉債
——基于31個(gè)省級政府財(cái)務(wù)披露信息的實(shí)證分析

劉子怡

（東南大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，江蘇南京211189）

政府效率與地方政府融資平臺舉債
——基于31個(gè)省級政府財(cái)務(wù)披露信息的實(shí)證分析

劉子怡

（東南大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，江蘇南京211189）

本文基于債務(wù)治理理論視角，研究政府績效對地方政府融資平臺債務(wù)規(guī)模的影響。采用固定效應(yīng)模型多元回歸方法，對中國31個(gè)省級地方政府連續(xù)3年數(shù)據(jù)構(gòu)成的非平衡面板數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。研究結(jié)果表明：地方政府績效水平對地方政府融資平臺債務(wù)規(guī)模存在顯著的負(fù)向影響；按照省級區(qū)域劃分，東、中部地區(qū)省級地方政府績效水平對融資平臺債務(wù)規(guī)模穩(wěn)定性顯著負(fù)相關(guān)，但是西部地區(qū)政府績效水平與地方政府融資平臺債務(wù)規(guī)模顯著正相關(guān)。從維持地方政府債務(wù)穩(wěn)定性和改善政府績效水平的微觀實(shí)現(xiàn)機(jī)制來看，政府財(cái)務(wù)信息披露有助于改善政府績效水平，并且政府財(cái)務(wù)信息透明度越高，政府效率水平越高。本文最后提出構(gòu)建地方政府債務(wù)治理長效機(jī)制和科學(xué)、完善的政府績效評價(jià)體系的政策建議。

地方政府； 融資平臺舉債； 政府效率； 績效評價(jià)； 政府財(cái)務(wù)信息披露

把地方政府規(guī)?？刂圃谶m度的區(qū)間之內(nèi)，是債務(wù)治理的重要目標(biāo)之一。中國銀監(jiān)會紀(jì)委書記杜金富曾指出，為了避免地方政府債務(wù)盲目擴(kuò)張，必須建立政府債務(wù)能力評估制度，全面衡量政府的責(zé)任和負(fù)擔(dān)，這有助于準(zhǔn)確識別政府運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，了解可能產(chǎn)生沖擊的來源及強(qiáng)度，尋找避免危機(jī)和解決危機(jī)的途徑。魏向杰（2014）指出，將評級機(jī)構(gòu)的評估報(bào)告作為各級人大及相關(guān)部門決策的依據(jù)，以決定地方政府債務(wù)規(guī)模［13］。結(jié)合地方政府產(chǎn)出績效水平，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識別并實(shí)施有效控制，可以提高融資計(jì)劃的可靠性、債務(wù)規(guī)模合理性和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)最小化（薛菁；2014）［14］。但是，楊亞軍等（2013）認(rèn)為，當(dāng)前針對地方政府舉債開出的“藥方”較多，但是由于缺少真正反映政府債務(wù)信息的披露機(jī)制，很多方法沒有起到應(yīng)有的作用［15］。Plekhanov和Singh（2006）基于44個(gè)國家1982—2000年間的面板數(shù)據(jù)對不同類型的地方政府債務(wù)融資控制模式進(jìn)行研究，研究發(fā)現(xiàn)，沒有任何一種地方政府借款管理模式在任何情況下都優(yōu)于其他模式；最優(yōu)政府債務(wù)管理模式的選擇依賴于其他體制變量，如縱向財(cái)政失衡、財(cái)政援助先例的存在及財(cái)政報(bào)告的質(zhì)量［16］。因而，要考察地方政府債務(wù)最優(yōu)規(guī)模，需要全面考察這些因素。

與現(xiàn)有文獻(xiàn)通常做法不同，本文不是籠統(tǒng)地對債務(wù)規(guī)?？刂铺岢鲆?guī)范性結(jié)論與建議，而是定量考察政府績效水平對地方政府債務(wù)規(guī)模影響機(jī)理，并且從微觀實(shí)現(xiàn)機(jī)制入手，進(jìn)一步考察改善政府績效的方法。在這種邏輯框架下，我們可以同時(shí)考察地方政府債務(wù)最優(yōu)規(guī)模和政府效率最優(yōu)水平。囿于數(shù)據(jù)的可得性和研究思路的限制，以往研究往往不易進(jìn)行這樣的分析。北京師范大學(xué)提供的“中國省級地方政府效率”和上海財(cái)經(jīng)大學(xué)提供的“中國財(cái)政透明度指數(shù)”為本文的定量研究提供了機(jī)會。考慮到數(shù)據(jù)時(shí)間的滯后性和不完整，本文選擇的期間限于2010—2012年。實(shí)證結(jié)果表明：地方政府績效水平對地方政府融資平臺債務(wù)規(guī)模穩(wěn)定性存在顯著的負(fù)向影響；按照省級區(qū)域劃分，東、中部地區(qū)省級地方政府績效水平對融資平臺債務(wù)規(guī)模穩(wěn)定性顯著負(fù)相關(guān)，但是西部地區(qū)政府績效水平與地方政府融資平臺債務(wù)規(guī)模顯著正相關(guān)。從維持地方政府債務(wù)穩(wěn)定性和改善政府績效水平的微觀實(shí)現(xiàn)機(jī)制來看，政府財(cái)務(wù)信息披露有助于改善政府績效水平，并且政府財(cái)務(wù)信息透明度越高，政府績效水平越高。本文的實(shí)證結(jié)果對于如何穩(wěn)定地方政府債務(wù)規(guī)模、提升政府績效水平具有重要的政策性含義。

二、研究假設(shè)與理論框架

（一）制度背景、地方政府融資平臺舉債與政府效率

地方政府融資平臺對于地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到積極作用，同時(shí)又存在有平臺定位過寬，自身負(fù)債率高、多頭舉債，借貸過程操作不透明等缺陷（魏加寧，2010）［17］。針對地方政府融資平臺舉債存在的問題，現(xiàn)有研究多是從表面上探討，更深層次的根源需要從制度層面來揭示（黃飛鳴，2014）［18］，只有將這個(gè)問題置身于所存在的制度背景下，才能得到比較統(tǒng)一、完整的結(jié)論。一些學(xué)者將“財(cái)政分權(quán)”、“官員晉升”納入到一個(gè)理論框架，在這個(gè)統(tǒng)一框架中財(cái)政分權(quán)與政治集權(quán)相結(jié)合的“中國式分權(quán)”激勵(lì)機(jī)制顯著改變地方政府財(cái)政行為（梅冬州等，2014）［19］。一方面，財(cái)政激勵(lì)顯著影響地方政府債務(wù)融資規(guī)模，當(dāng)中央政府下放部分財(cái)政自主權(quán)時(shí)，地方政府才有舉債融資需要（龔強(qiáng)等，2011；王芳、陳曦，2013）［20，21］。另一方面，政治激勵(lì)迫使地方政府及其官員通過融資平臺債務(wù)擴(kuò)張加快本地經(jīng)濟(jì)增長速度與規(guī)模，以獲得“GDP錦標(biāo)賽”勝利及政治升遷的目的（薛鋼，2010；祝志勇、高揚(yáng)志，2011）［22，23］。

在中國制度背景下，不同時(shí)期、不同條件下的地方政府行為管理方式和內(nèi)容都有所不同，但其每一次變化的核心環(huán)節(jié)都在于績效指標(biāo)內(nèi)容的轉(zhuǎn)變和權(quán)重的轉(zhuǎn)移上。對地方政府舉債行為而言，地方債務(wù)規(guī)模一定程度上受到政府績效水平的影響。Porta等（2002）研究發(fā)現(xiàn)，政府效率低且對經(jīng)濟(jì)干預(yù)多、金融系統(tǒng)落后和產(chǎn)權(quán)保護(hù)弱的國家，政府所控股的銀行產(chǎn)權(quán)比例更高［24］。Leigland（1997）指出，欠發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)當(dāng)中的公共事業(yè)常常虧損，使得地方政府的債務(wù)融資可能在長期難以為繼［25］。Brunetti等（2003）發(fā)現(xiàn)，在政府運(yùn)行的過程中，業(yè)績考核機(jī)制的缺失會導(dǎo)致其監(jiān)督和執(zhí)行成本的增加［26］。要使地方政府執(zhí)行有利于宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的財(cái)政政策，除需要良好的制度基礎(chǔ)設(shè)施之外，最根本的還是要將中國式分權(quán)治理模式中以GDP為主的政績考核機(jī)制調(diào)整為以經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定優(yōu)先并兼顧民意的政府考核機(jī)制（方紅生、張軍，2009）［27］。為此，有學(xué)者提出通過對地方政府債務(wù)的總體規(guī)劃、定量管理以及科學(xué)論證，有效地控制政府融資平臺債務(wù)規(guī)模的方法（Trautman，1995；Levine，2011）［28，29］Mellor（1996）和Mercer（2004）進(jìn)一步驗(yàn)證，一個(gè)有效的績效評價(jià)系統(tǒng)有利于優(yōu)化政府的行政功能，使政府目標(biāo)最大化和成本最小化［30，31］。因此，提高政府效率水平對于優(yōu)化地方政府舉債融資行為具有戰(zhàn)略性意義，據(jù)此提出如下假設(shè)。

假設(shè)1給定制度條件，改善地方政府效率有助于維持地方政府債務(wù)可持續(xù)發(fā)展，并且政府效率越高，政府債務(wù)相對規(guī)模越小。

（二）地方政府效率與政府財(cái)務(wù)信息披露

政府效率，即公共管理績效，是指政府從事公共管理過程中以較低的成本、較少的資源實(shí)現(xiàn)政府最優(yōu)產(chǎn)出，達(dá)到預(yù)定行政目標(biāo)的水平和能力。如何達(dá)到預(yù)期的水平和能力，掌握科學(xué)的方法至關(guān)重要。迪卡爾說過，最有價(jià)值的知識是關(guān)于方法的指示。方法，具體指的是技巧和步驟。對于政府效率的測度和評價(jià)，不像企業(yè)的生產(chǎn)效率，有產(chǎn)品和實(shí)物為依據(jù)，可以用同樣的經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行精確的定量分析。政府活動的有形成果和消耗可以用數(shù)字計(jì)算，而大量的無形成果和損耗卻無法進(jìn)行定量分析（唐任伍、唐天偉，2004）［32］。由于缺乏明晰的衡量標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)值約束，我國的政府績效管理與評估出現(xiàn)了如下問題：唯GDP主義；重當(dāng)前、輕長遠(yuǎn)；重速度、輕質(zhì)量；重局部、輕全局等問題（包國憲、王學(xué)軍，2013）［33］。當(dāng)前，需要解決的首要問題是引入適當(dāng)?shù)臄?shù)量工具。張琦（2006）指出，政府財(cái)務(wù)信息能夠在一定程度上解決政府行為不可觀測的問題，而且最大可能地解決政府績效評價(jià)體系定量數(shù)據(jù)的缺失問題［34］。具體而言，政府財(cái)務(wù)信息以財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的形式固化和反映了政府受托責(zé)任履行情況，全面、真實(shí)并且客觀地反映了政府行為活動，為地方政府績效評價(jià)提供了基礎(chǔ)性工具。肖鵬（2010）認(rèn)為，政府會計(jì)不僅能夠?yàn)檎冃гu價(jià)提供相關(guān)信息，而且能夠反映政府資產(chǎn)、負(fù)債狀況，評估政府顯性和隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)［35］。由此看來，政府會計(jì)則扮演著確保實(shí)質(zhì)性績效的基礎(chǔ)性工具角色，在績效評價(jià)與管理中處于核心地位，并且提高政府財(cái)務(wù)信息的透明度有助于提高政府績效水平。地方政府財(cái)務(wù)信息披露可以完善政府績效評價(jià)體系，進(jìn)而有效規(guī)范地方政府舉債行為，為此如下假設(shè)。

假設(shè)2地方政府財(cái)務(wù)信息披露有助于改善政府效率，當(dāng)政府財(cái)務(wù)信息透明度較低時(shí)，政府效率水平較低。

（三）理論分析框架

地方政府融資平臺債務(wù)適度規(guī)模客觀存在，但在具體實(shí)踐中，卻往往很難把握其具體數(shù)量界限。然而，把地方政府債務(wù)規(guī)?？刂圃谶m度的區(qū)間之內(nèi)，并使其盡可能趨于最優(yōu)，是地方政府債務(wù)治理的重要目標(biāo)之一。這就需要在中國制度背景下，進(jìn)行必要的分析探討，進(jìn)而決定較為適宜的債務(wù)規(guī)模。在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)中，影響或決定地方政府債務(wù)規(guī)模的因素是多方面的。從宏觀角度來看，諸如經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政收支狀況、投資規(guī)模和結(jié)構(gòu)等因素都會影響地方政府債務(wù)規(guī)模。從地方政府舉債本身來看，債務(wù)結(jié)構(gòu)、期限安排、償債方式和債務(wù)資金使用方向也會影響最優(yōu)債務(wù)規(guī)模大小。但是孤立地看待某一指標(biāo)不足以得出地方政府債務(wù)規(guī)模最優(yōu)的結(jié)論，而且，有時(shí)候出于種種原因，各種指標(biāo)之間會出現(xiàn)相互矛盾。因此，把地方政府債務(wù)規(guī)?？刂圃谶m度的區(qū)間之內(nèi)，從地方政府債務(wù)治理角度出發(fā)，應(yīng)更加注重分析政府績效水平對地方政府債務(wù)規(guī)模的影響。一方面，政府績效評價(jià)能夠?qū)Φ胤秸畟鶆?wù)的總體規(guī)劃、定量管理以及科學(xué)論證，有效地控制政府融資平臺債務(wù)規(guī)模；另一方面，政府績效評價(jià)可以全面衡量政府的責(zé)任和負(fù)擔(dān)，有助于準(zhǔn)確識別政府運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，了解可能產(chǎn)生沖擊的來源及強(qiáng)度，尋找避免危機(jī)和解決危機(jī)的途徑。然而，由于定量信息的缺乏，制約著政府績效評價(jià)的發(fā)展。政府財(cái)務(wù)信息能夠在一定程度上解決政府行為不可觀測的問題，全面、真實(shí)并且客觀地反映了政府行為活動，為地方政府績效評價(jià)提供了基礎(chǔ)性工具。因此，控制地方政府債務(wù)規(guī)模，首先應(yīng)改善政府績效評價(jià)體系，提升政府效率，其次應(yīng)重視政府財(cái)務(wù)信息作用?；诖?，本文將地方政府舉債、政府效率與政府財(cái)務(wù)信息披露放在一個(gè)框架下，通過驗(yàn)證三者間的關(guān)系，為驗(yàn)證穩(wěn)定地方政府債務(wù)規(guī)模、提升政府績效水平提供理論依據(jù)（如圖1所示）。

圖1 地方政府舉債、政府效率與政府財(cái)務(wù)信息披露機(jī)制理論分析框架圖

三、實(shí)證分析

（一）模型設(shè)定與變量說明

為檢驗(yàn)假設(shè)1，建立模型（1），被解釋變量為地方政府融資平臺債務(wù)規(guī)模（GL），即反映地方政府融資平臺債務(wù)規(guī)模的穩(wěn)定性?？疾熳兞渴堑胤秸剩≒A），反映地方政府績效水平的高低?？紤]到不同區(qū)域的政府融資平臺舉債行為差異，還控制了政府省級區(qū)域（area），即將地方政府劃分為東部、中部、西部三個(gè)區(qū)域。另外考慮到財(cái)政分權(quán)、政治激勵(lì)和地區(qū)GDP（Tornell和Lane，1999；Talvi和Vegh，2005；Alesina等，2008）［36—38］會影響地方政府舉債規(guī)模，本文選擇的控制變量包括財(cái)政支出分權(quán)（ED）、省長年齡（log_age）、地區(qū)GDP。其中，在中國省級行政區(qū)域中，省長是政務(wù)系統(tǒng)的最高首長，負(fù)責(zé)省級轄區(qū)內(nèi)的日常工作，他們的行為偏好對于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府績效的影響作用顯著。有研究表明省長在地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)起到關(guān)鍵作用，并且省長年齡越大，政治激勵(lì)的作用越?。ㄐ飕F(xiàn)詳、王賢彬，2010）［39］，本文選擇省長年齡作為政治激勵(lì)的替代指標(biāo)。

針對假設(shè)2，建立模型（2），被解釋變量為政府效率（PA），解釋變量為一般預(yù)算基金透明度（GF）和行政收支信息透明度（RE）?？紤]到政府廉潔性和地區(qū)教育水平對政府效率的影響（陳志勇和陳思霞，2014；Sarquis和Arbache，2002）［40，41］，本文選擇清廉指數(shù)（CPI）、人均受教育程度（peredu）和人均GDP（pergd p）等控制變量。具體的變量定義如表1所示。

表1 主要變量說明

（二）樣本選擇與描述性分析

本文以31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市為樣本，可獲得數(shù)據(jù)的完整期間為2010—2012年。各省級地方政府融資平臺債務(wù)數(shù)據(jù)來源于WIND數(shù)據(jù)庫。財(cái)務(wù)信息披露指標(biāo)參考上海財(cái)經(jīng)大學(xué)《中國財(cái)政透明度報(bào)告》公布的財(cái)政透明度指數(shù)。政府效率指標(biāo)借鑒北京師范大學(xué)公布的《中國省級地方政府效率研究報(bào)告》數(shù)據(jù)。政府廉潔指數(shù)來自中國社會科學(xué)院研究所公布的《中國法治發(fā)展報(bào)告》。并通過查閱各省政府發(fā)布的工作報(bào)告中國經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫等進(jìn)行手工收集和補(bǔ)充，經(jīng)過篩選最終共獲得93個(gè)樣本數(shù)據(jù)。具體描述性分析如表2所示。

表2 各變量的描述性統(tǒng)計(jì)

從表2可以看出，各省地方政府融資相對規(guī)模（GL）的平均值為0.015，最小值0，最大值0.101①由于缺乏各省完整的地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)信息，本文選取了具有代表性的各省發(fā)行城投債券的地方政府融資平臺作為樣本，將其從銀行貸款的數(shù)據(jù)加總作為各省地方政府債務(wù)規(guī)模的衡量指標(biāo)。用債務(wù)規(guī)模占GDP的比率作為政府債務(wù)規(guī)模穩(wěn)定性的替代值，數(shù)值相對較小，并且完整性上具有欠缺，但是仍能體現(xiàn)地方政府舉債行為特征。此外，由于西藏省級數(shù)據(jù)的缺失，本文設(shè)定缺失值為0，故出現(xiàn)最小值為0。，該值是各省融資平臺從銀行貸款數(shù)據(jù)加總后與各省名義GDP比值得到。標(biāo)準(zhǔn)差為0.014，表明我國地方政府舉債行為差異顯著。地方政府績效水平（PA）的平均值0.994最小值0.014，最大值1.822，表明地方政府績效水平普遍偏低，大部分地方政府績效水平處于全國中下水平，不同地方政府間存在較大差異。三個(gè)控制變量支出分權(quán)（ED）、省長年齡的對數(shù)（log_age）以及各省收入（GDP）標(biāo)準(zhǔn)差均比較大，說明這些因素在不同省份間存在較大差異。

一般預(yù)算基金與政府性基金（GF）的平均值0.269，最小值0.108，最大值0.748，表明省際間政府預(yù)算支出項(xiàng)目、政府預(yù)算收入項(xiàng)目、政府預(yù)算資產(chǎn)負(fù)債項(xiàng)目、部門預(yù)算項(xiàng)目、單位預(yù)算項(xiàng)目以及政府性基金項(xiàng)目的信息公開程度具有較大差異。政府行政收支及相關(guān)信息（RE）的平均值0.063，最小值0.001，最大值0.25，表明省級行政收支及其相關(guān)信息透明度整體水平偏低，省際間的差異顯著。其他控制變量廉潔指數(shù)（CPI）、人均受教育水平（perei）和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展（pergdp）標(biāo)準(zhǔn)差也比較大，顯示不同省份間的差異性。

（三）回歸分析

1.地方政府融資平臺舉債與地方政府效率

為了選擇最具有解釋力、最適合本研究樣本數(shù)據(jù)的模型，本文對模型（1）進(jìn)行了F檢驗(yàn)和Hausman檢驗(yàn)，檢驗(yàn)結(jié)果均拒絕了混合回歸與隨機(jī)效應(yīng)估計(jì)，表明采用固定效應(yīng)的估計(jì)方法更為恰當(dāng)。固定效應(yīng)的好處在于：一方面可以控制不可觀測的時(shí)間效應(yīng)和地區(qū)效應(yīng)，有效降低內(nèi)生性問題；另一方面類似于一階差分的方法，考慮到各變量變化值的作用。如表3所示，首先對模型（1）進(jìn)行回歸分析。

表3第1、2列是固定效應(yīng)模型（FE）的估計(jì)結(jié)果。第1列中，在未引入控制變量的情況下，政府績效水平的回歸系數(shù)在5%水平上顯著為負(fù)?？紤]到債務(wù)規(guī)模受其他因素影響而發(fā)生變化，引入ED、log_age、GDP等控制變量之后，政府績效水平對地方政府融資平臺債務(wù)規(guī)模的影響依然在5%水平上顯著為負(fù)。但是考察政府績效對地方政府債務(wù)規(guī)模的影響，還必須考慮內(nèi)生性問題。本文運(yùn)用工具變量固定效應(yīng)模型（IV-FE）的方法解決內(nèi)生性問題。具體做法是，在面板數(shù)據(jù)環(huán)境下，選擇變量的滯后值，即運(yùn)用政府績效的滯后一期作為工具變量。如表3第3列估計(jì)的結(jié)果顯示，政府績效在10%水平顯著為負(fù)，表明就省級地方政府而言，政府效率越高，地方政府融資平臺債務(wù)相對規(guī)模越小，改善政府效率有助于抑制地方政府融資平臺債務(wù)膨脹，促進(jìn)地方政府融資平臺債務(wù)規(guī)模的可持續(xù)發(fā)展，驗(yàn)證了假設(shè)1。并且再以IV-FE的估計(jì)結(jié)果為基準(zhǔn)，觀察控制變量的變化發(fā)現(xiàn)：財(cái)政收入分權(quán)回歸系數(shù)在5%的水平上顯著為正，表明財(cái)政激勵(lì)顯著影響地方政府融資平臺債務(wù)規(guī)模；省長年齡（log_age）回歸系數(shù)在5%水平顯著為負(fù)，表明隨著省長年齡的增加，政治激勵(lì)越小，從而對地方政府融資平臺債務(wù)規(guī)模的影響越小。地區(qū)GDP回歸系數(shù)在10%水平顯著為負(fù)，表明地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，地方政府債務(wù)融資相對規(guī)模越小。為了驗(yàn)證結(jié)果的可靠性，本文在模型（1）中引入收入分權(quán)指數(shù)（RD）＝各省一般預(yù)算收入/中央一般預(yù)算收入，作為衡量財(cái)政分權(quán)制度因素的另一個(gè)替代變量。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，模型（1）中的PA顯著為正，說明政府績效水平會顯著影響地方政府融資平臺債務(wù)規(guī)模。由于篇幅限制，不再贅述。

表3 政府效率對地方政府融資平臺債務(wù)規(guī)模影響估計(jì)結(jié)果

31個(gè)省級地方政府融資平臺債務(wù)規(guī)模的檢驗(yàn)結(jié)果說明了政府績效對地方政府融資平臺債務(wù)規(guī)模的影響是負(fù)向的，即政府績效水平的提升可以有效抑制地方政府融資平臺債務(wù)膨脹。然而，我國國土面積廣闊，各個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略性、資源稟賦、政策法規(guī)等具有巨大差異。因此，通過劃分東部、中部、西部區(qū)域，進(jìn)一步分析政府績效水平對地方政府融資平臺債務(wù)規(guī)模影響。為了避免內(nèi)生問題對估計(jì)結(jié)果的影響，分區(qū)域的估計(jì)方法依然是工具變量固定效應(yīng)模型（IVFE）。同時(shí)，為了檢驗(yàn)估計(jì)結(jié)果的穩(wěn)健性，本文分未引入控制變量和引入控制變量兩種情形進(jìn)行了估計(jì)。表4第1、2列是針對東部地區(qū)的估計(jì)結(jié)果。第1列在未引入控制變量的情況下，東部地區(qū)的績效水平回歸系數(shù)顯著為負(fù)。第2列是引入控制變量的估計(jì)結(jié)果，對比第1列可以發(fā)現(xiàn)，東部地區(qū)的政府績效回歸系數(shù)依然顯著為負(fù)。表4第3、4列是針對中部地區(qū)的估計(jì)結(jié)果。對比第3和4列，可以看出不論是否引入控制變量，中部地區(qū)政府績效回歸系數(shù)均顯著為負(fù)。表4第5、6列是針對西部地區(qū)的估計(jì)結(jié)果。在引入控制變量之前，政府績效回歸系數(shù)為負(fù)，引入控制變量之后，政府績效回歸系數(shù)變?yōu)檎＞C上，針對東、中、西部地區(qū)的估計(jì)結(jié)果顯示：東中部地區(qū)的政府績效回歸系數(shù)顯著為負(fù)，即政府績效水平的提升可以有效降低東西部地區(qū)地方政府融資平臺債務(wù)相對規(guī)模，而西部地區(qū)的政府績效回歸系數(shù)在引入財(cái)政分權(quán)、省長年齡和地區(qū)GDP等控制變量后，顯著為正，即政府績效提升會增加西部地區(qū)融資平臺債務(wù)規(guī)模?？赡艿脑蛟谟冢簩?shí)力較為落后的西部省份具有強(qiáng)烈的政績訴求，一旦績效水平提高，堅(jiān)定了地方政府大規(guī)模投資舉債的信心，從而造成債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大。

表4 政府效率對東中西部地區(qū)地方政府融資平臺債務(wù)規(guī)模影響的估計(jì)結(jié)果(IV-FE模型)

2.地方政府效率與政府財(cái)務(wù)信息披露

由于F檢驗(yàn)和Hausman檢驗(yàn)均拒絕了混合回歸與隨機(jī)效應(yīng)估計(jì)，模型（2）采用固定效應(yīng)估計(jì)方法。具體結(jié)果見表5。對于模型（2）來說，GF、RE均在1%和5%水平上顯著為正，表明政府財(cái)務(wù)信息披露越充分，政府績效水平越高。CPI在1%水平顯著為正，表明廉潔指數(shù)越高，政府績效水平越高。因?yàn)椤瓣柟馐亲钣辛α康姆栏瘎?，也是提升政府績效水平的催化劑，只有廉潔、透明的政府才可能是高效的政府。此外，本文控制的peredu和pergdp均在5%水平顯著為正，表明人均受教育程度和人均收入越高，政府績效水平越高。表明人均素質(zhì)提高和人均收入水平的提升，有助于改善地方政府績效。

表5 政府財(cái)務(wù)信息披露對改善政府效率的估計(jì)結(jié)果

為了驗(yàn)證模型（2）結(jié)果的可靠性，引入31個(gè)省級地方政府財(cái)政透明度指數(shù)（FT），結(jié)果顯示：FT、GF和RE顯著為正，表明地方政府財(cái)務(wù)信息披露越好，政府績效水平越高。研究假設(shè)得到實(shí)證支持，且回歸分析結(jié)果具有較好的穩(wěn)定性（如表6所示）。

四、研究結(jié)論與政策建議

在中國式分權(quán)制度背景下，鑒于地方政府項(xiàng)目融資需求，可以預(yù)期，為了促進(jìn)政府職能加快轉(zhuǎn)變、拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道、完善財(cái)政投入及管理方式，融資平臺還將長期存在。本文基于地方政府債務(wù)規(guī)?？沙掷m(xù)性發(fā)展和具體實(shí)現(xiàn)方法的考慮，構(gòu)建了地方政府融資平臺債務(wù)規(guī)模優(yōu)化模型和政府績效優(yōu)化模型。一方面，從債務(wù)治理角度揭示了地方政府融資平臺債務(wù)規(guī)模受到政府績效水平的影響規(guī)律，并運(yùn)用面板固定效應(yīng)估計(jì)模型進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。研究發(fā)現(xiàn)，給定制度背景下，地方政府績效水平對地方政府融資平臺債務(wù)規(guī)模穩(wěn)定性存在顯著的負(fù)向影響；按照省級區(qū)域劃分，東、中部地區(qū)省級地方政府績效水平對融資平臺債務(wù)規(guī)模穩(wěn)定性顯著負(fù)相關(guān)，但是西部地區(qū)政府績效水平與地方政府融資平臺債務(wù)規(guī)模顯著正相關(guān)。另一方面，從維持地方政府債務(wù)穩(wěn)定性和改善政府績效水平的微觀實(shí)現(xiàn)機(jī)制來看，政府財(cái)務(wù)信息披露有助于改善政府績效水平，并且政府財(cái)務(wù)信息透明度越高，政府效率水平越高。為此，本文提出以下政策建議。

表6 政府財(cái)務(wù)信息披露對于改善政府效率的穩(wěn)健性結(jié)果

（一）構(gòu)建地方政府債務(wù)治理長效機(jī)制

一個(gè)長效的債務(wù)治理機(jī)制必須是事前規(guī)劃、事中管理和事后監(jiān)督嚴(yán)格的流程系統(tǒng)。目前我國地方政府債務(wù)更多強(qiáng)調(diào)事后防范風(fēng)險(xiǎn)和預(yù)警，缺少事前規(guī)劃和事中管理，因此，需要結(jié)合政府績效評價(jià)結(jié)果，構(gòu)建地方政府法制化、透明化的融資渠道，并且強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制和對地方政府融資平臺要重點(diǎn)規(guī)范。具體而言：第一，有序推進(jìn)地方市政債券的發(fā)行，并不斷完善相關(guān)法律制度，將地方政府發(fā)行市政債券的行為關(guān)進(jìn)法律的籠子；第二，加快編制政府資產(chǎn)負(fù)債表，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)增長、政府融資機(jī)制、債務(wù)償還資金來源等通盤考慮，尋求地方政府債務(wù)治理平衡點(diǎn)；第三，完善地方政府考核機(jī)制、建立地方政府性債務(wù)管理責(zé)任制，明確“誰負(fù)債，誰償債”的償債主體責(zé)任。

（二）建立科學(xué)、完善的政府績效評價(jià)體系

政府績效評價(jià)是對特定時(shí)間段內(nèi)政府行為核算與評判的科學(xué)工具，是構(gòu)建廉潔高效、公開透明的政府重要內(nèi)容。事實(shí)上，績效評價(jià)已經(jīng)步入深水區(qū)，開始遭遇各種掣肘，而其要進(jìn)一步發(fā)揮作用還需要從多個(gè)渠道提升績效水平。首先，必須從法律上保障政府績效評價(jià)組織機(jī)構(gòu)所處的地位及權(quán)威性，保證其收集信息、開展活動、分析結(jié)果、提出改進(jìn)方案等評價(jià)全程的暢通無阻。從法律規(guī)范政府績效評價(jià)組織者的行為，防止失范行為和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。其次，績效信息質(zhì)量的高低直接影響著政府績效的改善程度。低質(zhì)量的績效信息不利于政府績效的改善和政府治理水平的提高。因此，需要更加完善的政府會計(jì)體系為績效信息提供質(zhì)量保證，來提高績效信息質(zhì)量，確?？冃畔⒌挠行А⒖煽颗c客觀，從而更有利于為決策服務(wù)。

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責(zé)任編輯 楊萍

Government Efficiency and Local Government Financing Platform Debt：an Empirical Analysis Based on Governmental Financial Information Disclosure

LIU Zi-yi
（School of Economic Managent，Southeast University，Nanjing 211189，China）

This paper analyzes the influence of the governance efficiency on local government financing platform debt based on theory of debt governance.To examine the hypotheses，the paper carries out an empirical research by using an unbalanced panel data composed of continuous three years data of 31chinese provinces with fixed effect model multiple regression.The results show that government efficiency has a negative impact on local government financing platform debt.According to the provincial areas，government efficiency in the east province and central province has a negative impact on local government financing platform debt，but in west province，government efficiency has positive impact on local government financing platform debt.From the view of implementation mechanisms to maintain stability of local government debt and improve the governance efficiency，The disclosure of governmental financial information helps to set up the governmental performance evaluation system，and the higher transparency of governmental financial information is，the higher governmental performance level would be.Therefore，the policy suggestion is that the performance evaluation oriented government accounting system and long-term local governmental debt governance system should be set up.

local government；financing platform debt；government efficiency；performance E-valuation；governmental financial information disclosure

F062.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1005—1007(2015)02—0037—12

一、引言

地方政府債務(wù)的不斷增長是融資平臺舉債的重要背景，據(jù)國家審計(jì)署（2013年第24號）公告數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月末，地方政府性債務(wù)總規(guī)模為17.9萬億，其中銀行貸款10.1萬億，同期，銀監(jiān)會統(tǒng)計(jì)口徑下地方政府融資平臺貸款余額為9.7萬億，列入地方政府性債務(wù)的城投債1.1萬億元，約占同期城投債余額的50%。2014年10月，國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》明確提出融資平臺要?jiǎng)冸x政府融資職能，不得新增政府性債務(wù)。所謂融資平臺公司舉債，是指地方政府為了融資用于城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)，所組建的城市建設(shè)投資公司、城建開發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營公司等各種不同類型的公司。這些公司通過地方政府所劃撥的土地等資產(chǎn)組建一個(gè)資產(chǎn)和現(xiàn)金流大致可以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，必要時(shí)再輔之以財(cái)政補(bǔ)貼等作為還款承諾，重點(diǎn)將融入的資金投入市政建設(shè)、公用事業(yè)等項(xiàng)目之中。由于融資平臺數(shù)量眾多、存量債務(wù)龐大，在其回歸市場化經(jīng)營或?qū)嵤┦袌鐾顺龅倪^程中，需要強(qiáng)化政策對接和厘清監(jiān)管職責(zé)，切實(shí)防范融資平臺債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

從已有研究來看，對于地方政府舉債融資評價(jià)褒貶不一。第一代財(cái)政聯(lián)邦理論認(rèn)為，通過地方政府借款為地方投資項(xiàng)目融資比使用當(dāng)期的地方財(cái)政收入更為可取。舉債行為不僅有助于解決投資面臨的資金約束問題，減少對經(jīng)濟(jì)增長的不利影響，而且有助于增強(qiáng)地方政府預(yù)算和政府債務(wù)管理的透明性以及對地方政府的問責(zé)（Vo，2010；Blanchard、Giavazzi，2004；Swianiewicz，2004）［1—3］。在中國財(cái)政分權(quán)體制下，地方政府融資平臺被認(rèn)為是地方政府舉債的重要主體（劉昊等，2013）［4］，各級地方政府在財(cái)力相對有限的情況下，只有通過融資平臺才能解決大量基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資問題（蘆亮，2013）［5］。另一方面，早期古典學(xué)派主要代表人物亞當(dāng)·斯密（1974）和大衛(wèi)·李嘉圖（1976）對政府舉借債務(wù)持否定態(tài)度，認(rèn)為政府舉債使生產(chǎn)性資本轉(zhuǎn)變?yōu)榉巧a(chǎn)性的資本，對生產(chǎn)力的發(fā)展極為不利；并且政府舉債的顯著非生產(chǎn)性特點(diǎn)使得債務(wù)資金使用可帶來的償債現(xiàn)金流無法得到保障，借債規(guī)模過大將給經(jīng)濟(jì)帶來沉重的負(fù)擔(dān)［6，7］。結(jié)合中國具體國情來看，匡小平、蔡芳宏（2014）指出，允許地方政府發(fā)債背離了預(yù)算法禁止地方政府發(fā)債的規(guī)定，從而背離了依法治國的改革目標(biāo)［8］。此外，公共選擇學(xué)派的代表人物布坎南（1991）認(rèn)為，政府舉債是否有益不能簡單而論，短期內(nèi)可能刺激經(jīng)濟(jì)增長，而償還債務(wù)必定會給未來需求造成壓力；長期看來，政府舉債對經(jīng)濟(jì)影響是無效的［9］。實(shí)踐證明，在促進(jìn)中國地方政府經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中，地方政府投融資平臺發(fā)揮了積極作用，與此同時(shí)，融資平臺的發(fā)展也面臨債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和數(shù)量控制、相關(guān)法制建設(shè)等一些系列問題（溫來成、蘇超，2013）［10］。從債務(wù)可持續(xù)發(fā)展角度來看，中國地方政府需降低對融資平臺債務(wù)的依賴程度，融資平臺應(yīng)在彌補(bǔ)市場失靈的范圍內(nèi)適度舉債（劉偉、李連發(fā)，2013，張英杰等，2014）［11，12］。

2014-10-25

基金簡介:國家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目（71172064）。

劉子怡，女，東南大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院博士生，主要從事政府及非營利組織財(cái)務(wù)與會計(jì)研究。