109枚公章變成1枚之后

齊岳峰

2014年9月11日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)考察天津濱海新區(qū)行政審批局。在總理的見證下，109枚公章被永久封存

天津市濱海新區(qū)行政審批局局長張鐵軍每天會客都要掐著時間。他負(fù)責(zé)的“全國第一個依法設(shè)立的行政審批局”，擔(dān)負(fù)著行政審批改革試驗的重任。

2015年7月10日，全國政協(xié)在北京召開“深化行政審批制度改革”專題協(xié)商會，一批行政審批改革重點(diǎn)案例被集中探討，其中就包括濱海新區(qū)行政審批局。

2013年底，中共中央、國務(wù)院要求天津充分利用濱海新區(qū)“國家綜合配套改革試驗區(qū)”的平臺，積極探索促進(jìn)投資和服務(wù)貿(mào)易便利化綜合改革試驗。在2014年3月的全國兩會上，天津市長黃興國稱，將以濱海新區(qū)為突破，穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革，建立行政審批局。

行政審批便利化被選定為改革突破口，這背后，是中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，取消服務(wù)貿(mào)易限制措施、提升服務(wù)業(yè)競爭力的隱形要求。

濱海新區(qū)的行政審批局，能否推動中國行政審批改革的大局？能否讓濱海新區(qū)成為“全國行政審批事項最少、效率最高、成本最低、過程最透明的地區(qū)”？

“服務(wù)大廳”模式遭遇天花板

深化改革、簡政放權(quán)，無疑是行政審批局成立的緣由。減少政府對資源的直接配置，減少政府對微觀經(jīng)濟(jì)活動的直接干預(yù)，把政府不該管的事交給市場，已是中央的決心。

一個不可回避的現(xiàn)實是：原有服務(wù)大廳式的便利化手段，已經(jīng)看到了天花板。多個委辦局把審批職能都放在服務(wù)大廳，但多個獨(dú)立運(yùn)行的“窗口”，不是大廳的理想狀態(tài)。

濱海新區(qū)行政審批局環(huán)保城管處處長薄文福對本刊記者的解釋是：進(jìn)駐行政服務(wù)大廳的只是各政府部門的窗口，窗口各自獨(dú)立，互不關(guān)聯(lián)，申請人還要在多個窗口間奔波。

要實現(xiàn)真正的一站式審批，必須在體制上動手。

張鐵軍記得，2014年9月11日，李克強(qiáng)總理考察行政審批局時，見證了109枚公章被永久封存。他特別叮囑，這些公章一旦封存絕不能再啟用，要讓它們徹底成為歷史。

總理特別強(qiáng)調(diào)，要用勇氣與智慧推進(jìn)改革。

對張鐵軍來說，“勇氣”來自上級的支持，“智慧”則更多地要靠團(tuán)隊的支撐。

幸而是在濱海，這個“為改革而生”的新區(qū)，黨政部門比其他區(qū)縣少很多——這意味著改革的難度與阻力會小一些。

但“小”不代表“沒有”，張鐵軍至今記得人們的質(zhì)疑：“審批局的法律地位怎么解釋？誰來負(fù)責(zé)監(jiān)管？局部改革、大部不變，能否取得全局性認(rèn)同？”

疑問由此“破題”——《中華人民共和國行政許可法第二十五條》規(guī)定，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)。

2014年全國兩會上，政府工作報告提出進(jìn)一步簡政放權(quán)，當(dāng)年“國辦31號文”亦提出下放部分審批權(quán)的意見。在此之前，天津市委市政府組織的一個工作組已經(jīng)進(jìn)駐濱海新區(qū)。4月，天津市向社會公布了《天津市行政許可目錄（2014年版）》，詳細(xì)注明了審批事項、審批部門等“權(quán)力清單”。

“監(jiān)管”問題更像是偽命題，成立審批局就是為了解決以往“以審批代監(jiān)管”的流弊，張鐵軍說，這其實歸根于理念。

2014年4月，直接隸屬于濱海新區(qū)政府的審批局籌備組成立。區(qū)政府18個部門的行政審批職責(zé)，連同相關(guān)編制、人員被整體劃轉(zhuǎn)到該局，這18個部門要讓出手中的審批權(quán)力，與之同步的是，原有的109枚公章被減少到1個。

媒體的迅速跟進(jìn)，讓局里打消了“周邊不認(rèn)同”的疑慮。很快，中央部委找上門來，新區(qū)原有在商務(wù)部的7個備案章被變更為一個——張鐵軍覺得，他們的舉動有了沖擊性效果。

不是來享受快感的

為讓那些擁有審批職能的“委辦局”剝離自身的審批職能，區(qū)長直接與各委辦局主要負(fù)責(zé)人談話，要求做好“命題作文”。

這其實是打破壁壘的過程，改革的首要難題就是一些人“不想改革”。

改革需要人，與以往不同的是，此次審批局調(diào)人，不是由各單位推薦。審批局需要的人是“35歲左右，至少全日制本科學(xué)歷、從事過審批工作的”。原來負(fù)責(zé)216個區(qū)級行政審批事項的人員，以及工商、公安等垂直部門的人員，被集中在一起。

2014年4月初，在環(huán)容局工作的薄文福對審批局還“了解很少”。4月下旬，他作為行政審批局環(huán)保城管處處長，正式上任。

不是所有人都愿意調(diào)到審批局，有些部門干脆就沒人愿意來，于是有單位對年輕人做工作說，去審批局“等同于去邊遠(yuǎn)地區(qū)工作的待遇”。

而原單位的審批崗位已經(jīng)被撤掉，連發(fā)改委的審批權(quán)也歸了審批局。沒調(diào)來的人，則去了監(jiān)管崗位。

2015年3月23日，天津某公司的工作人員拿到了濱海新區(qū)發(fā)布的首個“三證合一”營業(yè)執(zhí)照。“三證合一”實現(xiàn)“一窗收件、聯(lián)合審批、信息共享、頒發(fā)一證”的審批模式，且外資企業(yè)注冊也納入統(tǒng)一改革

薄文福需要的10個人被迅速抽調(diào)過來，接受張鐵軍所說的“高壓監(jiān)督”——這些人 “不是來享受審批權(quán)力的快感的”。

監(jiān)管崗位的人，也都是審批專業(yè)人員。張鐵軍說，搞審批的監(jiān)管審批，“帶有特殊的‘挑刺心理”。

4月底，審批局進(jìn)入合練運(yùn)行階段——平時在原單位上班，周末來審批局演練。薄文福處里有4個人動搖、離開，這讓張鐵軍覺得遺憾。

“我們其實是創(chuàng)業(yè)者、開荒者，投身改革并得到社會的認(rèn)可，是一生中都很難遇到的機(jī)會。”他說。

從4月23日接到通知，到5月20日正式運(yùn)行，其間他們要掌握25個審批事項的全流程業(yè)務(wù)，包括法律依據(jù)、審批流程、所需要件等等。

老公務(wù)員薄文福有些忐忑，這么短的時間，“可能嗎？”

他取消了“五一”假期的出游安排，與同事一遍又一遍做情景模擬，只為“不能讓市民覺得你是生手”。

有些環(huán)節(jié)幾乎完全陌生——環(huán)保城管處需要與水務(wù)部門對接，但濱海新區(qū)沒有水務(wù)局的審批功能，市里才有。薄文福讓自己的人“黏上水務(wù)局的人，三天兩頭給他們打電話”，最終從市水務(wù)局“軟磨硬泡”要來了卷宗，熟悉了水務(wù)審批的各個要素。

來到新崗位的薄文福們發(fā)現(xiàn)，原來熟悉的工作機(jī)制變了——“受理人直接面對申請人，但審核與批準(zhǔn)人員不能面對申請人”，這樣做的目的是“沒有任何動私心雜念的機(jī)會”，而申請人也不知道自己的文件最終會在誰的手上被審核、被批準(zhǔn)。

不予批準(zhǔn)的申請，一把手仍然要看，但決不能輕易亂批。張鐵軍說，為了避免“批不擔(dān)責(zé)”，局里要求最終審批人員對審批件“終身負(fù)責(zé)”，“退休了也要追責(zé)”。

沒有自由裁量權(quán)了

5月20日，開張順利，讓薄文福松了一口氣。但運(yùn)行不到一個月，緊張再次襲來——張鐵軍提出，要規(guī)范所有的審批程序，搞一個“工作人員崗位說明書”——SOP（行政審批標(biāo)準(zhǔn)化操作規(guī)程）。

這讓薄文福等人很不理解，干了那么長時間的審批，還要規(guī)范什么？

因為要編制“SOP”，本來就很緊張的工作又被加碼，薄文福覺得“千頭萬緒”，可張鐵軍說飛行員還要有個飛行手冊呢，把審批環(huán)節(jié)規(guī)范化能有什么壓力？

張鐵軍覺得，人與制度之間的博弈很痛苦，避免痛苦的法則是“權(quán)力運(yùn)行規(guī)范”。

每個處室都要“擠時間”搞SOP，旨在通過文字的形式，使審批環(huán)節(jié)（從法條到申請再到批件）規(guī)范化，不再受具體的辦事人員因素限制。

以往在政府辦事大廳，也會有一些“辦事指南”，但它們被很多人視為“天書”?！癝OP”的作用是把“天書”變?yōu)椤翱破罩R”，“讓非專業(yè)人士能看懂”。實在看不懂、不會填，審批局大廳里游動著一支局里的幫辦隊伍，他們存在的更深含義是“解決不良中介內(nèi)外勾結(jié)、權(quán)力尋租的弊病”。

在“SOP”的流程中，辦事人員將申請人提交的申請材料第一時間審核。在被薄文福稱為“分段式車間流水線”式的審批流程中，審批人員以“做產(chǎn)品”的姿態(tài)，“不斷推工序”。在這個流水線上，每個環(huán)節(jié)多長時間都是透明的，“上網(wǎng)公開”。一旦上一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)“擁堵”，整個審批環(huán)節(jié)將無法正常進(jìn)行。

每個審批事項耗時多久，這群搞審批的人心中都有數(shù)。何況每個受理窗口工位前都有一塊電子屏幕和一套音視頻監(jiān)控系統(tǒng)，受理中心窗口接受待辦業(yè)務(wù)后，開始計時。自己遞交的文件到了哪一步、用了多長時間，申請者隨時可在網(wǎng)上看到。

如果一項事務(wù)被要求在一小時內(nèi)辦結(jié)，第41分鐘起，電腦系統(tǒng)就會自動轉(zhuǎn)換為黃色字體，并通過后臺提醒審批員加快進(jìn)度。如果辦理超期，字體自動變?yōu)榧t色，審批員將接受績效懲罰。

“SOP”的最大作用，在張鐵軍看來就是每一個動作都被細(xì)化，“審批人員沒有自由裁量權(quán)了”?！巴贫皇堋⑹芏焕?、理而刁難”的陳弊，隨之被解決。

2014年9月隨同李克強(qiáng)在現(xiàn)場視察的一位國務(wù)院官員，向張鐵軍要走了一整套“SOP”。這套系統(tǒng)或有進(jìn)一步推廣的可能。

一年減少6000萬元

便利化服務(wù)讓行政成本降低，審批完的文件，可以通過快遞送到申請人手中，快遞只需將申請人的確認(rèn)簽字帶回局里即可。

一個企業(yè)要辦“四證一章”（分別由工商、質(zhì)監(jiān)、國稅、地稅、公安部門辦理的營業(yè)執(zhí)照、組織機(jī)構(gòu)代碼證、國稅稅務(wù)證、地稅稅務(wù)證及公章），以前要分別跑幾個部門，每個部門都需要重復(fù)提交一些資料。即便在行政服務(wù)大廳，也不能一天完成。

在行政審批局，上述幾個部門的專網(wǎng)被破天荒地連接在一起。“專網(wǎng)鏈接”的背后，部門間的利益壁壘被破除，成效很快凸顯。薄文福說，原來三天才能辦完的事情，現(xiàn)在一天就能辦完。

2014年9月29日，環(huán)保城管處接到企業(yè)電話咨詢，“十一期間要進(jìn)行環(huán)保維修，需要辦理相關(guān)手續(xù)?！睆那埃@些手續(xù)肯定會延遲至國慶假期后辦理。

接到電話申請后，薄文福們通過專網(wǎng)電郵交辦了申請事項，“辦一件事能少跑就少跑，爭取網(wǎng)上辦完”。9月30日，企業(yè)來局里遞交了申請材料，當(dāng)天下午，批文到手。后來企業(yè)寫了一封感謝信說：“以前多次跑，現(xiàn)在一次跑?！?/p>

即便辦事人漏帶了非主審材料，也可以“容缺后補(bǔ)”，先辦完，再補(bǔ)件。如果后續(xù)不補(bǔ)，辦事人會被納入審批局的“失信名單”。

從成本來看，過去18個涉及審批的部門約600人，而今被合并為一個部門100余人，“從一件事多個部門到一件事一個部門”。張鐵軍告訴《瞭望東方周刊》，為此濱海新區(qū)政府一年就減少行政事業(yè)性收費(fèi)6000余萬元。

一度，局里對于辦事大廳的復(fù)印機(jī)“該不該收費(fèi)”有過爭議，堅持收費(fèi)的理由是擔(dān)心有人借機(jī)復(fù)印私人材料。張鐵軍最后拍板：連復(fù)印機(jī)都要來蹭政府部門的人，更應(yīng)該幫他們。

更重要的是，張鐵軍覺得，審批局的成立就是為了減少繁縟的程序，如果還需要辦事人員復(fù)印一大推資料，那說明“我們的改革不成功”——從上到下，沒人愿意接受這樣的結(jié)果。