民族區(qū)域自治地方人大常委會(huì)是自治機(jī)關(guān)

朱應(yīng)平

我國憲法第一百一十二條、《民族區(qū)域自治法》第十五條規(guī)定：“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)是自治區(qū)、自治州、自治縣的人民代表大會(huì)和人民政府?！边@個(gè)規(guī)定看似明確，但是如果把它與憲法第三章其他有關(guān)條文和有關(guān)法律加以對(duì)照，結(jié)合民族自治地方的實(shí)際情況，就可以發(fā)現(xiàn)此處用語“人民代表大會(huì)”在立憲技術(shù)上是個(gè)不確定的用語，它會(huì)給人們的理解帶來歧義，或者違反法律邏輯同一律要求，或者不能表達(dá)立法者意圖和客觀實(shí)際情況。

另外，2015年修正后的《立法法》第七十二條第二款規(guī)定，“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，法律對(duì)設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的，從其規(guī)定……”，第五款規(guī)定，“自治州的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以依照本條第二款規(guī)定行使設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的職權(quán)……”。據(jù)此，自治州人大及其常委會(huì)均有權(quán)制定地方性法規(guī)。

由于《民族區(qū)域自治法》沒有伴隨《立法法》的修改同時(shí)對(duì)相關(guān)條文進(jìn)行修改，所以也容易引起理解上的混亂。1984年《民族區(qū)域自治法》第四條第二款規(guī)定，“自治州的自治機(jī)關(guān)行使下設(shè)區(qū)、縣的市的地方國家機(jī)關(guān)的職權(quán)，同時(shí)行使自治權(quán)?！?001年修正該法時(shí)未修正該條。據(jù)此規(guī)定，自治州的人大有權(quán)行使下設(shè)區(qū)、縣的市的人大制定地方性法規(guī)的權(quán)力，而自治州的人大常委會(huì)則無權(quán)制定地方性法規(guī)。因?yàn)樵摋l規(guī)定的主體是“自治州的自治機(jī)關(guān)”。根據(jù)憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定，自治州的自治機(jī)關(guān)是指自治州的人大及其政府，不包括自治州的人大常委會(huì)。可見，根據(jù)修正后的《立法法》規(guī)定，自治州人大及其常委會(huì)均有權(quán)制定地方性法規(guī)，而根據(jù)《民族區(qū)域自治法》規(guī)定，自治州人大常委會(huì)無權(quán)制定地方性法規(guī)。為什么會(huì)出現(xiàn)這種情況呢？這涉及憲法和民族區(qū)域自治法中的“自治機(jī)關(guān)”是否包括“人大常委會(huì)”這個(gè)主體。

實(shí)際上，1984年制定的《民族區(qū)域自治法》第四條第二款的上述規(guī)定，在當(dāng)時(shí)情況下沒有歧義，因?yàn)楫?dāng)時(shí)的自治州人大及其常委會(huì)沒有制定地方性法規(guī)的權(quán)力，其政府沒有制定地方政府規(guī)章的權(quán)力。但在《立法法》修正的情況下，則會(huì)出現(xiàn)上述理解上的偏差。但歸根結(jié)底，與憲法和民族區(qū)域自治法對(duì)“自治機(jī)關(guān)”的界定模式和含義有關(guān)。

一、憲法第一百一十二條理解上的雙重矛盾

把憲法第一百一十二條規(guī)定的民族區(qū)域自治地方“自治機(jī)關(guān)”的范圍和種類適用到第一百一十五條，問題就出現(xiàn)了。第一百一十五條規(guī)定，“自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機(jī)關(guān)行使憲法第三章第五節(jié)規(guī)定的地方國家機(jī)關(guān)的職權(quán)……”。從憲法第三章第五節(jié)規(guī)定可知，地方國家機(jī)關(guān)指的是地方各級(jí)人大、縣級(jí)以上各級(jí)人大常委會(huì)、地方各級(jí)人民政府，共三個(gè)主體。既然第一百一十二條規(guī)定自治機(jī)關(guān)行使其他地方國家機(jī)關(guān)的職權(quán)，行使職權(quán)的主體應(yīng)當(dāng)是相對(duì)應(yīng)的，也就是說，民族自治地方的人大、人大常委會(huì)和人民政府相應(yīng)地行使其他地方國家機(jī)關(guān)的人大、人大常委會(huì)和人民政府的職權(quán)。

然而第一百一十二條規(guī)定的自治機(jī)關(guān)只有人大和人民政府這兩個(gè)主體，沒有規(guī)定人大常委會(huì)。那么應(yīng)該如何理解該條中的“人民代表大會(huì)”呢？它是否包括人大常委會(huì)呢？換言之，自治區(qū)、自治州和自治縣的人大常委會(huì)是否為自治機(jī)關(guān)呢？一般情況下，對(duì)此有兩種解釋。

1.作廣義的理解，即第一百一十二條自治機(jī)關(guān)中的“人民代表大會(huì)”既包括狹義的“人民代表大會(huì)”，也包括人大常委會(huì)，它有兩個(gè)主體。有學(xué)者持有這種看法：“民族自治地方的人民代表大會(huì)的常委會(huì)，法律雖然沒有直接規(guī)定其為自治機(jī)關(guān)，但它是本級(jí)人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)，具有法定職權(quán)，也應(yīng)屬于自治機(jī)關(guān)的范疇?！盵1]筆者贊同這個(gè)結(jié)論，但對(duì)此應(yīng)然的推論方法不予贊同。

（1）這種推論不符合立憲立法的基本原理要求。因?yàn)?，“立法語言力求明白”[2]。按照邏輯同一律要求，人大就是人大，它不能包括“人大常委會(huì)”。上述推論不符合邏輯同一律的要求，它沒有闡明為什么要這樣使用，也沒有指出這樣使用會(huì)違反法理的基本原則。

（2）這種想當(dāng)然的推論方法也為憲法本身規(guī)定所否定，理由如下：

第一，從我國憲法和《地方組織法》的規(guī)定來看，除了憲法第三章第六節(jié)和《民族區(qū)域自治法》沒有對(duì)人大及其常委會(huì)的性質(zhì)、組成、職權(quán)等作分別規(guī)定外，憲法第三章第一節(jié)、第五節(jié)和《地方組織法》中對(duì)人大和人大常委會(huì)的規(guī)定都采用分開列舉的表達(dá)方法，以使人大和人大常委會(huì)二者之間權(quán)限的界限明確。也就是說，憲法第三章第一節(jié)、第五節(jié)和《地方組織法》中所說的“人民代表大會(huì)”是狹義的，不包括“人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)”。因此不能想當(dāng)然地推測(cè)憲法第一百一十二條中的“人民代表大會(huì)”必然包括了“人大常委會(huì)”，除非憲法、法律另有明確規(guī)定的以外;同樣，也不能說“人民代表大會(huì)”的職權(quán)必然包括了“人大常委會(huì)”的職權(quán)。

第二，憲法第一百一十六條規(guī)定，“民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)制定自治條例和單行條例?！贝颂幍摹叭嗣翊泶髸?huì)”顯然不包括“人大常委會(huì)”，就是說，民族自治地方的人大常委會(huì)無權(quán)制定自治條例和單行條例。這一點(diǎn)得到全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)解釋的證實(shí)。內(nèi)蒙古自治區(qū)人大常委會(huì)在關(guān)于“自治區(qū)人大常委會(huì)是否有權(quán)制定單行條例”中，向全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)請(qǐng)求解釋。后者在1985年3月21日答復(fù)中指出，“憲法第一百一十六條、民族區(qū)域自治法第十九條規(guī)定，民族區(qū)域自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)制定自治條例和單行條例。根據(jù)這一規(guī)定，制定單行條例的職權(quán)屬于自治區(qū)人民代表大會(huì)，不是人大常委會(huì)?！边@表明，憲法第一百一十六條中的人大就是人大，不包括人大常委會(huì)。

第三，從憲法第一百一十二條、一百一十五條、一百一十六條位置看，同處在第三章第六節(jié)《民族自治地方的自治機(jī)關(guān)》之內(nèi)，同樣都使用“人民代表大會(huì)”，如果第一百一十二條中的“人民代表大會(huì)”一詞包括了“人大常委會(huì)”，而第一百一十六條中的“人民代表大會(huì)”不包括“人大常委會(huì)”，那是違背立法用語基本要求的：“法律的用語造句必須前后一致，同一詞語只能表達(dá)同一概念，不同的概念不能用同一詞語來表達(dá)，否則就會(huì)造成混亂……立法語言一字一詞均關(guān)涉?zhèn)€人、企業(yè)事業(yè)單位、機(jī)關(guān)的權(quán)利、權(quán)力和職責(zé)，用之不當(dāng)，將會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的影響和危害”[3]，而且在同一部憲法的同一章同一節(jié)中，使用的同一詞語會(huì)具有不同的外延和內(nèi)涵，這也是常人所不能理解的。如果這種說法成立的話，任何憲法和法律都沒有確定性了?？梢?，對(duì)憲法第一百一十二條中“人民代表大會(huì)”一詞作廣義的理解，即其既包括了狹義的“人民代表大會(huì)”也包括了“人大常委會(huì)”，這種想當(dāng)然的推論是違背法律邏輯規(guī)律的。然而，需要指出，這種理解卻符合立憲意圖和客觀實(shí)際情況。立憲意圖和客觀實(shí)際情況表明，第一百一十二條中的“人民代表大會(huì)”確實(shí)包括了“人大常委會(huì)”。

2.對(duì)第一百一十二條中的“人民代表大會(huì)”作嚴(yán)格的狹義理解，即自治機(jī)關(guān)中的“人民代表大會(huì)”不包括“人大常務(wù)委員會(huì)”。這種理解符合法律邏輯同一律的要求，確保了同一詞語表達(dá)同一概念的要求。但是這種理解既不符合立法意圖，又不符合客觀實(shí)際。

（1）彭真在《關(guān)于中華人民共和國憲法修正案草案的報(bào)告》中指出，“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大設(shè)立常委會(huì)。省、直轄市的人大和它的常委會(huì)有權(quán)制定和頒布地方性法規(guī)。地方各級(jí)人民政府分別實(shí)行省長(zhǎng)、市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。這些規(guī)定同樣適用于民族自治地方。”這個(gè)立憲說明表明，自治地方的人大、人大常委會(huì)和人民政府可以行使其他地方縣級(jí)以上地方人大、人大常委會(huì)和人民政府的職權(quán)。此處使用的是“民族自治地方”而非“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)”;此處列舉的是自治地方的三個(gè)機(jī)關(guān)即人大、人大常委會(huì)和人民政府，而不是人民代表大會(huì)和人民政府兩個(gè)主體。這個(gè)解釋可以看作是立憲者就憲法第一百一十五條中關(guān)于自治機(jī)關(guān)的一個(gè)憲法性解釋。

（2）另一份材料也能表明立憲者的真實(shí)意志?！傲硪环N意見認(rèn)為，民族自治地方的自治機(jī)關(guān)只應(yīng)包括權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)……憲法修改委員會(huì)采納了后一種意見。”[4]此處使用的是“權(quán)力機(jī)關(guān)”，當(dāng)然包括了民族自治地方的人大及其常委會(huì)。

（3）從實(shí)際情況看，民族自治地方的人大常委會(huì)不但行使了憲法第三章第五節(jié)規(guī)定的其他地方人大常委會(huì)的對(duì)應(yīng)職權(quán)，也參與行使乃至直接行使了第三章第六節(jié)規(guī)定的自治權(quán)。

由上可見，對(duì)憲法第一百一十二條自治機(jī)關(guān)中的“人民代表大會(huì)”只能作兩種理解。而這兩種理解都存在問題。作廣義的理解，違反了法律邏輯同一律的要求，但卻是正確的符合立憲者本意的理解;作狹義理解則又違背立憲者的真實(shí)意圖和實(shí)際情況。無論作何理解，都會(huì)帶來矛盾和問題。其原因在于該條立憲技術(shù)存在缺陷。

二、可能導(dǎo)致對(duì)自治機(jī)關(guān)界定失誤的兩種原因

如上所述，憲法第一百一十二條中“人民代表大會(huì)”是個(gè)看似明確實(shí)則含義不明確的概念，造成不明確的立憲技術(shù)上的失誤可能由兩個(gè)原因所造成。

1.憲法體例前后不一致

憲法第三章第六節(jié)在規(guī)定自治機(jī)關(guān)職權(quán)上采用了與第五節(jié)不同的體例標(biāo)準(zhǔn)，這種立法體例標(biāo)準(zhǔn)的不一致未能在憲法第一百一十二條對(duì)自治機(jī)關(guān)的界定中得到補(bǔ)救。

上文已說過，憲法第三章第一節(jié)、第五節(jié)都對(duì)人大、人大常委會(huì)的職權(quán)采取分別列舉的方式，比如第九十九條至第一百零一條規(guī)定了地方各級(jí)人大的職權(quán);第一百條、第一百零四條規(guī)定了縣級(jí)以上地方人大常委會(huì)的職權(quán)，這些分別列舉職權(quán)的方式比較清楚。

而第三章第六節(jié)規(guī)定民族自治地方自治機(jī)關(guān)職權(quán)時(shí)，采用了兩種標(biāo)準(zhǔn)。其中第一百一十六條規(guī)定民族自治地方人大制定自治條例和單行條例采用的是分別列舉的模式，即通過列舉機(jī)關(guān)的形式表達(dá)出來的。除此之外的其他條文則采用合一的模式，即用“自治機(jī)關(guān)”這個(gè)詞來概括民族自治地方的權(quán)力機(jī)關(guān)和人民政府的職權(quán)，而不是分別列舉人大、人大常委會(huì)和人民政府的形式來表達(dá)的。第三章第六節(jié)中對(duì)“自治機(jī)關(guān)”職權(quán)的規(guī)定采用的就是合一的模式，即以“自治機(jī)關(guān)”來代替人大、人大常委會(huì)和人民政府。問題在于，這種模糊性本來可以通過對(duì)憲法第一百一十二條中“自治機(jī)關(guān)”的準(zhǔn)確界定得到彌補(bǔ)，遺憾的是，憲法第一百一十二條只把“自治機(jī)關(guān)”界定為人大和人民政府這兩個(gè)主體，這就使民族區(qū)域自治機(jī)關(guān)在行使第三章第五節(jié)中規(guī)定的其他地方國家機(jī)關(guān)——人大、人大常委會(huì)和人民政府這三個(gè)主體職權(quán)時(shí)產(chǎn)生數(shù)量上的不相符合，“自治機(jī)關(guān)”的界定中缺少了“人大常委會(huì)”?？梢姡瑥牧椉夹g(shù)的科學(xué)性來說，憲法第三章第六節(jié)應(yīng)該與第五節(jié)采用相同的分別列舉職權(quán)的方式，即對(duì)民族自治地方的人大、人大常委會(huì)的職權(quán)分別列舉;或者如上文所述，如果這種體例上的不同能在第一百一十二條中通過對(duì)“自治機(jī)關(guān)”的準(zhǔn)確界定得到彌補(bǔ)，也未嘗不可?？墒巧鲜鰞烧呔床捎茫@就造成了失誤。

2.縣級(jí)以上地方人大常委會(huì)設(shè)置情況的變化未能及時(shí)在憲法用語中反映出來

我國四部憲法在規(guī)定民族自治地方的自治機(jī)關(guān)行使其他地方國家機(jī)關(guān)職權(quán)時(shí)，措辭很少變化。

1954年憲法第六十九條規(guī)定：“自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機(jī)關(guān)行使憲法第二章第四節(jié)規(guī)定的地方國家機(jī)關(guān)的職權(quán)?！?975憲法第二十四條規(guī)定：“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)除行使憲法第二章第三節(jié)規(guī)定的地方國家機(jī)關(guān)的職權(quán)外，可以依照法律規(guī)定的權(quán)限行使自治權(quán)。”1978年憲法第三十九條、1982年憲法第一百一十五條等都作了類似規(guī)定。而且在實(shí)質(zhì)上把自治機(jī)關(guān)均界定為民族自治地方的人大和人民政府兩個(gè)主體，只是在用語上略有差異。如1954年憲法規(guī)定：“自治機(jī)關(guān)的形式可以依照實(shí)行區(qū)域自治的民族大多數(shù)人民的意愿規(guī)定”（當(dāng)時(shí)實(shí)際上設(shè)立的是人民代表大會(huì)和人民政府，沒有人大常委會(huì)）。1975年、1978年憲法稱之為人民代表大會(huì)和革命委員會(huì)。1979年五屆全國人大二次會(huì)議給改稱人民代表大會(huì)和人民政府。1982年憲法沿用之。

前三部憲法規(guī)定，自治機(jī)關(guān)包括自治地方的人大和人民政府（1954年憲法未明確規(guī)定），并規(guī)定，自治機(jī)關(guān)行使其他地方國家機(jī)關(guān)人大和人民政府的職權(quán)。這三部憲法的上述規(guī)定，在當(dāng)時(shí)情況下并沒有不妥之處，因?yàn)榍叭繎椃ň鶝]有在縣級(jí)以上的地方人大中設(shè)立“人大常委會(huì)”這個(gè)主體。因此在當(dāng)時(shí)，自治地方的自治機(jī)關(guān)只有人大和人民政府這兩個(gè)主體，而其他地方國家機(jī)關(guān)也只有兩個(gè)主體即人大和政府，沒有地方人大常委會(huì)。

然而1979年五屆人大二次會(huì)議決定，縣和縣級(jí)以上地方各級(jí)人大設(shè)立常委會(huì)，這一修正決定在《地方組織法》中得到確認(rèn)，該法規(guī)定縣級(jí)以上地方人大的常委會(huì)行使本來由同級(jí)人大和人民政府行使的一部分職權(quán)。1982年憲法確認(rèn)了這種職權(quán)調(diào)整體制。此時(shí)，縣級(jí)以上各級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的主體數(shù)量發(fā)生了變化，由原來前三部憲法規(guī)定的兩個(gè)主體即人民代表大會(huì)和人民政府發(fā)展為三個(gè)，增加了人大常委會(huì)。這種機(jī)構(gòu)變化情形在1982年憲法第三章第五節(jié)中關(guān)于一般地方國家機(jī)關(guān)的規(guī)定中，通過分別列舉三個(gè)機(jī)關(guān)的職權(quán)而得到了憲法確認(rèn)。然而在憲法第三章第六節(jié)中關(guān)于民族區(qū)域自治地方自治機(jī)關(guān)的規(guī)定中沒有得到及時(shí)的修改和調(diào)整。就是說，憲法規(guī)定的民族自治機(jī)關(guān)的職權(quán)，沒有采用分別列舉民族自治地方的人大、人大常委會(huì)和人民政府的職權(quán)來加以表現(xiàn);也沒有在第一百一十二條對(duì)自治機(jī)關(guān)主體界定中得到體現(xiàn)，因?yàn)榈谝话僖皇l仍然將自治機(jī)關(guān)界定為人大和人民政府，這樣在民族區(qū)域自治地方新增加的“縣級(jí)以上人大常委會(huì)”沒有被增加到憲法中。結(jié)果，其他地方國家機(jī)關(guān)有三個(gè)主體——人大、人大常委會(huì)和人民政府，而民族自治地方的自治機(jī)關(guān)仍然是兩個(gè)——人大和人民政府，修憲時(shí)未根據(jù)客觀形勢(shì)發(fā)生的變化作出相應(yīng)修改?？梢?，1982年憲法沒有把自治地方的自治機(jī)關(guān)完整地表達(dá)出來，這就與其他一般地方的國家機(jī)關(guān)出現(xiàn)了不一致。

三、對(duì)憲法第一百一十二條立憲技術(shù)缺陷的彌補(bǔ)

“對(duì)于法律語言來說，清楚準(zhǔn)確地傳達(dá)立法意志，讓人們非歧義地正確理解，這是最根本的要求?！盵5]如何準(zhǔn)確表達(dá)立憲者的意志呢？通過比較《地方組織法》的部分條文的結(jié)構(gòu)調(diào)整可以得到一些啟發(fā)。

《地方組織法》指的是1979年重新制定的《地方組織法》，該法又經(jīng)過1982、1986、1995、2004年四次局部修改。1979年的《地方組織法》及其1982年的修正文本，它們的結(jié)構(gòu)均由四章構(gòu)成。而1986、1995年[6]的修正文本中則都由五個(gè)部分組成，即增加了“附則”。

1979年《地方組織法》和1982年的修正文本的結(jié)構(gòu)相同。它們均在第二章“地方各級(jí)人民代表大會(huì)”的最后一條即第二十四條規(guī)定：“自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機(jī)關(guān)除行使本法規(guī)定的職權(quán)外，依照法律規(guī)定的權(quán)限行使自治權(quán)。”就是說，它把民族自治地方的“自治機(jī)關(guān)”職權(quán)放在“地方各級(jí)人民代表大會(huì)”的框架內(nèi)，這顯然存在嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)和內(nèi)涵外延不吻合問題。

1986年、1995年全國人大常委會(huì)兩次修正了《地方組織法》的上述條文，將原來的第二章第二十四條內(nèi)容提前到該法的第一章“總則”中的第三條中加以規(guī)定，“自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機(jī)關(guān)除行使本法規(guī)定的職權(quán)外，同時(shí)依照憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律規(guī)定的權(quán)限行使自治權(quán)”，緊接著在第二、三、四章有關(guān)條文中分別規(guī)定自治區(qū)、自治州、自治縣的人大、人大常委會(huì)和人民政府的組織、職權(quán)等內(nèi)容。可見“總則”中的第三條實(shí)際上對(duì)以下幾章相關(guān)條文起著統(tǒng)攝作用。筆者認(rèn)為，這個(gè)條文不僅僅是一個(gè)條文位置的簡(jiǎn)單移動(dòng)，它實(shí)際上解決了兩大問題：第一，在“總則”中原則性地提到了自治機(jī)關(guān);第二，在具體章節(jié)中則分別表明，民族自治地方的自治機(jī)關(guān)是自治區(qū)、自治州、自治縣的人大、人大常委會(huì)和人民政府三個(gè)主體。這種立法方法把原則性規(guī)定與具體列舉結(jié)合起來，防止出現(xiàn)差錯(cuò)，因此這是一種科學(xué)的立法體例。

據(jù)上分析，筆者建議在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，通過法定程序?qū)椃ǖ谝话僖皇l和《民族區(qū)域自治法》第十五條第一款修改為：“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)是自治區(qū)、自治州、自治縣的人民代表大會(huì)、人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和人民政府?！盵7]此處增加了“人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)”，通過修改真正做到學(xué)者所倡導(dǎo)的那樣，“法的明白，應(yīng)當(dāng)在立法中孜孜以求……不明白的語言可以用明白的語言替代則當(dāng)毫不猶豫地替代。”[8]同時(shí)建議，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候?qū)Α睹褡鍏^(qū)域自治法》進(jìn)行修改，其中對(duì)自治機(jī)關(guān)的人大、人大常委會(huì)和人民政府的職權(quán)規(guī)定采用分別列舉的方式，以便實(shí)現(xiàn)立法技術(shù)的完善和法律的可操作性。另外，建議法律的修改要配套性修改。比如，《立法法》修改后，增加了自治州人大及其常委會(huì)立法權(quán)，相應(yīng)地要對(duì)《民族區(qū)域自治法》第四條第二款進(jìn)行修正。

四、立憲技術(shù)缺陷的原因及對(duì)策

1.原因。憲法第一百一十二條對(duì)民族區(qū)域自治機(jī)關(guān)界定上的失誤本來完全可以通過立憲技術(shù)或者通過修憲從技術(shù)上加以解決。但遺憾的是，現(xiàn)行憲法經(jīng)過了四次修正，一直沒有解決這一重大缺陷。造成此種現(xiàn)象的原因有多種。第一，受傳統(tǒng)不注重精細(xì)化立法思維的影響?！澳：缘膫鹘y(tǒng)思維方式對(duì)我國立法技術(shù)有顯著的影響，在一定程度上削弱了我國立法技術(shù)的科學(xué)性?！盵9]立憲技術(shù)也不例外。第二，不注意憲法法律自身的和諧一致，也不注意憲法文本規(guī)定與實(shí)踐存在嚴(yán)重的背離[10]。第三，擬定修憲條文過多側(cè)重于政治性因素?，F(xiàn)行憲法修正案都是根據(jù)中共中央提出的修憲建議案擬定的，全國人大對(duì)中共中央的修憲建議基本上全盤接受。由于中共中央的建議條文關(guān)注的大多是重大的政治和政策問題，往往無暇顧及憲法文字、條文相互之間的協(xié)調(diào)。我國修憲機(jī)關(guān)在這一問題上應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到這一局限性，并采取措施加以改進(jìn)。第四，粗放型的修憲指導(dǎo)思想也是造成憲法文本存在缺陷的重要原因。1999年《關(guān)于中華人民共和國憲法修正案（草案）》的說明中指出，“對(duì)憲法部分內(nèi)容作適當(dāng)修改，并提出修改的原則是，只對(duì)需要修改的并已成熟的問題作出修改，可改可不改的問題不作修改?！?004年關(guān)于《中華人民共和國憲法修正案（草案）》的說明中指出，“這次修改憲法不是大改，而是部分修改，對(duì)實(shí)踐證明是成熟的、需要用憲法規(guī)范的、非改不可的進(jìn)行修改，可改可不改的、可以通過憲法解釋予以明確的不改。”應(yīng)該說，這個(gè)指導(dǎo)思想是符合我國國情的，但問題在于：什么是“成熟”“非改不可”？其可行的具體標(biāo)準(zhǔn)是什么？誰有權(quán)對(duì)需要進(jìn)行修改的問題進(jìn)行判斷，作出決策？從實(shí)際情況看，主要由中共中央在其提出的修憲建議中作出決定，最高修憲機(jī)關(guān)在這方面沒有形成自己一套有效的判斷技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)果使修憲的內(nèi)容陷入隨意決定當(dāng)中，對(duì)于民族區(qū)域自治機(jī)關(guān)這樣存在重大缺陷的、應(yīng)當(dāng)屬于修改條件“成熟”和“非改不可”的條文一直沒有得到及時(shí)修改。這從一個(gè)側(cè)面反映了我國立憲中存在不足。

2.對(duì)策。除了前文提出的具體建議外，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，要提高我國立憲和修憲技術(shù)水平，還應(yīng)采取以下措施：第一，重視憲法學(xué)和法學(xué)專家的意見，修憲技術(shù)問題由專家說了算。黨的十八屆四中全會(huì)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確提出，要“依法建立健全專門委員會(huì)、工作委員會(huì)立法專家顧問制度”。在此，應(yīng)當(dāng)借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，充分重視專家的意見和建議。第二，認(rèn)真研究國外立憲和修憲的成功經(jīng)驗(yàn)，不能違反一般的修憲規(guī)律。第三，再次建議，在修憲工作中，中共中央只對(duì)最高權(quán)力機(jī)關(guān)提出修憲原則，不直接擬訂具體條文[11]。這是中國共產(chǎn)黨在修憲問題上堅(jiān)持抓大放小、實(shí)行宏觀政治領(lǐng)導(dǎo)的要求，也是改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的具體體現(xiàn)。黨的十八屆四中全會(huì)《決定》也明確要求“黨中央向全國人大提出憲法修改建議，依照憲法規(guī)定的程序進(jìn)行憲法修改”。第四，修憲機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在修憲實(shí)踐中形成一套完整的技術(shù)規(guī)范，特別是在考慮哪些內(nèi)容應(yīng)當(dāng)納入修憲范圍上作出相應(yīng)的規(guī)范，這樣做可以更好地維護(hù)憲法精神和原則。

注釋：

[1]楊候第：《民族區(qū)域自治法教程》，法律出版社1995年版，第53頁。

[2][3]曹疊云：《立法技術(shù)》，中國民主法制出版社1993年版，第90、94～95頁。

[4]肖蔚云：《我國現(xiàn)行憲法的誕生》，北京大學(xué)出版社1986年版，第76～77頁。

[5][8]孫潮：《立法技術(shù)學(xué)》，浙江人民出版社1993年版，第65、92～93頁。

[6]2004年修正只對(duì)個(gè)別條文進(jìn)行了修正，未涉及結(jié)構(gòu)和自治機(jī)關(guān)的問題。

[7]2001年全國人大常委會(huì)對(duì)《民族區(qū)域自治法》作了修改。遺憾的是，沒有對(duì)第十五條第一款進(jìn)行修改。

[9]郝鐵川：《市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與中國法律文化的變革》，安徽人民出版社1995年版，第20頁。

[10]如果從實(shí)際情況看，就可以發(fā)現(xiàn)，自治區(qū)、自治州、自治縣的人大常委會(huì)實(shí)際上參與了自治權(quán)的行使。

[11]筆者早在1999年就修憲分工問題提出建議。參見《改進(jìn)中共中央修憲建議工作的幾點(diǎn)意見》，載《法學(xué)》1999年第12期（注：《法學(xué)》1999年第12期將題名錯(cuò)為《改進(jìn)中共中央修憲工作的幾點(diǎn)意見》，特此說明）。

（作者系華東政法大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師。本文系作者承擔(dān)的劉松山教授國家重大社科“健全憲法監(jiān)督制度需要考慮的幾個(gè)因素”子項(xiàng)課題的階段性成果）