行政訴訟簡(jiǎn)易程序調(diào)研及其完善

劉秀明周曉龍文曉靜楊 燕

行政訴訟簡(jiǎn)易程序調(diào)研及其完善

劉秀明*周曉龍**文曉靜***楊 燕****

**周曉龍,江油市人民法院行政庭副庭長(zhǎng)。

***文曉靜,西南科技大學(xué)法學(xué)院講師。

****楊燕,江油市人民法院法官助理。本文是四川省高級(jí)人民法院2013年司法統(tǒng)計(jì)重點(diǎn)調(diào)研課題。本課題的調(diào)研得到了綿陽(yáng)市中級(jí)人民法院駱軍副院長(zhǎng)、蔣玉龍主任、江油市人民法院唐光榮院長(zhǎng)的大力支持,在此,課題組的執(zhí)筆人一并致以誠(chéng)摯的感謝。

我國(guó)1989年頒布的《行政訴訟法》規(guī)定對(duì)所有行政案件一律適用普通程序?qū)徖?這是符合當(dāng)時(shí)的歷史背景和現(xiàn)實(shí)需要的。課題組通過(guò)數(shù)據(jù)、案例、問(wèn)卷調(diào)查、座談會(huì)等形式對(duì)傳統(tǒng)行政審判模式、試點(diǎn)簡(jiǎn)易程序進(jìn)行了實(shí)證分析,發(fā)現(xiàn)行政訴訟簡(jiǎn)易程序能提高司法效率和行政效率、保障行政相對(duì)人訴權(quán)。課題組結(jié)合試點(diǎn)法院關(guān)于行政訴訟簡(jiǎn)易程序的實(shí)踐探索,從適用范圍、適用法院和審判組織、強(qiáng)化獨(dú)立機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制、具體程序規(guī)則四個(gè)方面論證了我國(guó)行政訴訟簡(jiǎn)易程序的制度設(shè)計(jì)。

一、我國(guó)行政訴訟審判模式反思

(一)我國(guó)傳統(tǒng)行政訴訟審判模式的實(shí)踐狀況分析

1.我國(guó)行政訴訟審判模式現(xiàn)狀

我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》于1989年頒布,1990年10月1日正式實(shí)施,它的頒布實(shí)施標(biāo)志著我國(guó)行政訴訟制度的正式確立。該法規(guī)定,人民法院審理行政案件時(shí)均應(yīng)適用普通程序,不可適用簡(jiǎn)易程序。自《行政訴訟法》頒布實(shí)施至今,我國(guó)各級(jí)人民法院審理行政案件時(shí),嚴(yán)格按照《行政訴訟法》的規(guī)定實(shí)行合議制,由審判員或者審判員和人民陪審員組成合議庭對(duì)案件進(jìn)行審判,審結(jié)了一大批行政案件。

2.我國(guó)傳統(tǒng)行政訴訟審判模式的產(chǎn)生背景

我國(guó)《行政訴訟法》只設(shè)置了合議制的普通程序?qū)徟心Ｊ?而沒(méi)有設(shè)置簡(jiǎn)易程序制度,有其深刻的歷史背景。首先,90年代初,我國(guó)法官隊(duì)伍的整體素質(zhì)不高,絕大多數(shù)法官?zèng)]有經(jīng)過(guò)系統(tǒng)、專(zhuān)業(yè)的業(yè)務(wù)培訓(xùn),也沒(méi)有適合我國(guó)國(guó)情的行政審判經(jīng)驗(yàn)可供借鑒,采用合議制適用普通程序?qū)徖硇姓讣?可以充分發(fā)揮集體智慧,保證審判質(zhì)量。其次,《行政訴訟法》施行之初,公民、法人或者其他組織對(duì)《行政訴訟法》知之不多或者知之甚少,通過(guò)行政訴訟維權(quán)的法律意識(shí)不強(qiáng),不會(huì)、不愿、不敢起訴行政機(jī)關(guān),行政案件數(shù)量很少,即使所有行政案件均適用普通程序?qū)徖硪膊粫?huì)造成案件積壓。據(jù)統(tǒng)計(jì),1989年全國(guó)人民法院受理一審行政案件的數(shù)量?jī)H為9934件,大部分法院一年受案還不足10件。①《中國(guó)法律年鑒》,中國(guó)法律年鑒社1990年版,第41頁(yè)。最后,當(dāng)時(shí)行政機(jī)關(guān)不愿意當(dāng)被告,怕當(dāng)被告,往往采取拒絕簽收傳票、拒絕出庭、拒絕簽收法律文書(shū)等方式消極應(yīng)訴,甚至利用行政職權(quán)給法院和法官施加壓力,在這種情況下,采用獨(dú)任制審理行政案件難以保證審判質(zhì)量和司法公正。而合議庭作為一個(gè)集體決策的審判組織,可在一定程度上增強(qiáng)抵制外部干擾的能力,確保法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)。因此,在當(dāng)時(shí)的歷史背景下,我國(guó)《行政訴訟法》設(shè)置合議制普通程序?qū)徟心Ｊ?有利于保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,有利于監(jiān)督和支持行政機(jī)關(guān)依法行政,確保行政審判質(zhì)量和效果,符合當(dāng)時(shí)我國(guó)國(guó)情和審判活動(dòng)的實(shí)際需要。

(二)我國(guó)行政訴訟審判模式現(xiàn)狀的調(diào)研分析

課題組根據(jù)綿陽(yáng)市、廣元市、宜賓市中級(jí)人民法院審判事務(wù)管理辦公室提供的數(shù)據(jù),以圖表方式對(duì)綿陽(yáng)市、廣元市、宜賓市基層法院2011—2013年的行政案件受案數(shù)、行政審判法官人數(shù)、審判人員配備等情況進(jìn)行了調(diào)查、分析,反思傳統(tǒng)行政訴訟制度采用單一審判模式的局限性,對(duì)訴訟效率、訴訟成本的影響,以及排斥簡(jiǎn)易程序的原因進(jìn)行探析。

1.案件數(shù)量增長(zhǎng)較快,人員配置滯后

圖1、圖2客觀地反映出綿陽(yáng)市、宜賓市法院系統(tǒng)行政訴訟案件、行政非訴案件收案數(shù)與行政法官人數(shù)的配備情況。從該圖中可以看出,從2011年至2013年,綿陽(yáng)市法院系統(tǒng)行政訴訟案件數(shù)量由241件增長(zhǎng)到385件,宜賓市法院系統(tǒng)行政訴訟案件數(shù)量由169件增長(zhǎng)到242件;行政非訴案件的增長(zhǎng)速度更快,綿陽(yáng)市法院系統(tǒng)案件數(shù)從2011年為141件,到2013年已經(jīng)增長(zhǎng)至1529件,宜賓市法院系統(tǒng)案件數(shù)從2011年為115件,到2013年也增長(zhǎng)至653件。而兩市法院系統(tǒng)配備的行政審判法官人數(shù)并未與案件數(shù)量同步增長(zhǎng),綿陽(yáng)市法院系統(tǒng)行政法官人數(shù)從26人僅增長(zhǎng)至30人,人均辦案數(shù)卻從14件增長(zhǎng)至63件,宜賓市法院系統(tǒng)亦然,行政法官人數(shù)僅從18人增長(zhǎng)至21人,人均辦案數(shù)卻從16件增長(zhǎng)至42件。從上述數(shù)據(jù)分析可得出兩市法院行政案件數(shù)量逐年飛速遞增,

但審判人員配置滯后,并未與案件數(shù)量同步增長(zhǎng)。從全國(guó)范圍來(lái)看,行政案件數(shù)量逐年大幅增長(zhǎng),案件類(lèi)型不斷拓寬,多達(dá)50余種。據(jù)統(tǒng)計(jì),“2002年至2011 年,全國(guó)法院受理一審行政案件1048761件,審結(jié)1052409件,結(jié)案率為100%。受理數(shù)量較前十年(1992年至2001年)增長(zhǎng)50.72%。”①江必新:《中國(guó)行政審判:十年的創(chuàng)新、前進(jìn)和發(fā)展》,載《人民法院報(bào)》2012年第5版。與此同時(shí),同期的行政審判人員卻未見(jiàn)同步增長(zhǎng),人員配置滯后。

圖1 2011年至2013年綿陽(yáng)市基層法院行政案件收案數(shù)、行政法官人數(shù)情況

圖2 2011年至2013年宜賓市基層法院行政案件收案數(shù)、行政法官人數(shù)情況

2.增加當(dāng)事人訴訟成本,浪費(fèi)司法資源

圖1、圖2中關(guān)于綿陽(yáng)市、宜賓市兩市法院系統(tǒng)近三年行政訴訟案件、行政非訴案件收案數(shù)來(lái)看,綿陽(yáng)市法院系統(tǒng)2011—2013年共受理行政訴訟案件861 件,行政非訴案件共受理1900件;宜賓市法院系統(tǒng)2011—2013年共受理行政訴訟案件634件,行政非訴案件共受理1044件。在兩市法院系統(tǒng)受理眾多的行政案件中,必然會(huì)有繁簡(jiǎn)、難易之分,如果對(duì)所有案件不分難易,一律采用合議制按普通程序?qū)徖?需要由審判員或者由審判員與人民陪審員3人組成合議庭,在3個(gè)月內(nèi)審結(jié)案件。這樣,對(duì)所有案件人民法院均投入相同的司法資源和審判力量,勢(shì)必會(huì)造成司法成本增加、訴訟程序復(fù)雜、訴訟周期較長(zhǎng)。相應(yīng)的,原告、被告、第三人為了參加訴訟,需要投入較多的時(shí)間、精力和金錢(qián),訴訟成本必然也會(huì)增大。如果案情簡(jiǎn)單、爭(zhēng)議較小、原告的訴訟預(yù)期利益不大的案件,即使原告勝訴,扣除委托律師的代理費(fèi)、本人參加訴訟的務(wù)工費(fèi)、差旅費(fèi)等費(fèi)用,也可能出現(xiàn)贏了官司輸了錢(qián)的局面,得不償失,當(dāng)事人經(jīng)過(guò)成本核算,必然會(huì)選擇放棄走司法救濟(jì)的途徑維權(quán)。其結(jié)果是增加了當(dāng)事人的訴訟成本,耗費(fèi)了司法資源,不利于切實(shí)保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益,更不利于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。例如,行政機(jī)關(guān)對(duì)法律關(guān)系簡(jiǎn)單、明確,違法事實(shí)清楚,情節(jié)輕微的案件,依照《行政處罰法》和有關(guān)單行法律、法規(guī)的規(guī)定,適用簡(jiǎn)易程序?qū)`法行為人給予當(dāng)場(chǎng)處罰。行政相對(duì)人對(duì)處罰決定不服提起行政訴訟,人民法院依照現(xiàn)行法律規(guī)定按照普通程序?qū)徖?等于把簡(jiǎn)單的案件復(fù)雜化,法院與各當(dāng)事人都會(huì)投入大量的時(shí)間、人力、財(cái)力,雖然從某種程度上體現(xiàn)了法院對(duì)司法公正的價(jià)值追求,但卻無(wú)法體現(xiàn)法院對(duì)司法效率的價(jià)值追求。相反,如果法院對(duì)行政案件的繁簡(jiǎn)、難易程度進(jìn)行梳理分類(lèi),對(duì)法律關(guān)系簡(jiǎn)單明確、違法事實(shí)清楚、爭(zhēng)議不大的案件采用簡(jiǎn)便快捷的簡(jiǎn)易程序進(jìn)行審理,不僅可以縮短訴訟周期,減少當(dāng)事人的訴訟成本,還可以提高行政審判效率,節(jié)約司法資源;對(duì)案情復(fù)雜、爭(zhēng)議較大等不適宜采用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼陌讣?適用普通程序?qū)徖?可以充分發(fā)揮合議庭的集體智慧作用,保證案件審判質(zhì)量和效果,充分體現(xiàn)法院對(duì)公平、正義、效率的價(jià)值追求。

再以行政非訴審查案件為例,根據(jù)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第93條的規(guī)定,法院受理行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行其生效具體行政行為的案件后,應(yīng)當(dāng)組成合議庭對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查,并就是否準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行作出裁定。據(jù)統(tǒng)計(jì),江油法院受理的非訴執(zhí)行案件包括計(jì)生、國(guó)土、勞動(dòng)監(jiān)察、工商、畜牧等行政機(jī)關(guān)作出的行政決定,其中,大部分是計(jì)生局申請(qǐng)執(zhí)行的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收決定。這類(lèi)案件的基本事實(shí)清楚、法律關(guān)系簡(jiǎn)單明確,如果采用獨(dú)任制,由一名審判人員對(duì)征收決定的合法性審查,可以節(jié)約一定的司法資源,提高工作效率。在審判實(shí)踐中,基本上是由承辦人首先進(jìn)行審查,并提出處理意見(jiàn),然后由合議庭進(jìn)行評(píng)議,相當(dāng)于普通程序簡(jiǎn)易化。如果組成合議庭進(jìn)行審查,不僅需要另外兩位審判人員全程參與審查,還需要制作合議筆錄,法院的審判效率必然會(huì)受到影響。

3.合議制名不副實(shí),損害司法權(quán)威

2007年4月24日,最高人民法院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政審判工作的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)的通知,要求各級(jí)人民法院要進(jìn)一步健全行政審判機(jī)構(gòu),配備足夠的行政審判人員。到2007年年底,除個(gè)別地方法院確因人員編制太少難以達(dá)到要求外,基層法院必須保證組成一個(gè)合議庭,中級(jí)以上法院要配備兩個(gè)以上合議庭。表1、表2是課題組對(duì)綿陽(yáng)市、廣元市兩級(jí)法院在2011年、2012年、2013年度行政庭審判人員配備情況的數(shù)據(jù)調(diào)研。表1、表2客觀反映出綿陽(yáng)市法院系統(tǒng)在2011—2013年度分別有4個(gè)、3個(gè)和5個(gè)法院按照《意見(jiàn)》的要求配齊了人員,廣元市法院系統(tǒng)在2011—2013年度都僅只有2個(gè)法院按照《意見(jiàn)》的要求配齊了人員;綿陽(yáng)市法院系統(tǒng)行政審判庭只配備了1名審判人員的法院數(shù)量在2011年有4個(gè)、2012年也是4個(gè)、2013年下降到3個(gè),廣元市法院系統(tǒng)行政審判庭只配備了1名審判人員的法院數(shù)量在2011—2013年都是4個(gè);綿陽(yáng)市法院系統(tǒng)行政審判庭配備了2名審判人員的法院數(shù)量在2011年度有3個(gè)、2012年度是4個(gè)、2013年度是3個(gè),廣元市法院系統(tǒng)行政審判庭配備了2名審判人員的法院數(shù)量在2011—2013年度均是1個(gè)。由此可見(jiàn),兩市法院系統(tǒng)中多數(shù)基層法院行政審判庭并沒(méi)有配齊一個(gè)合議庭,中級(jí)法院要配置兩個(gè)以上合議庭更是不可能的,行政庭人員配置符合要求的法院未達(dá)到半數(shù),《意見(jiàn)》執(zhí)行的效果很不理想。由于多數(shù)基層法院的行政案件數(shù)量少,工作量不飽和,不愿給行政庭配齊合議庭,而《行政訴訟法》明確規(guī)定審理行政案件必須采用合議制。在審判實(shí)踐中,一些法院采取變通的方式,借用本院其他庭室審判人員或具有審判職稱(chēng)的綜合部門(mén)人員或者邀請(qǐng)人民陪審員組成合議庭。這種臨時(shí)拼湊的人員一般不具有從事行政審判工作的經(jīng)驗(yàn)和專(zhuān)業(yè)知識(shí),只負(fù)責(zé)參與案件庭審和在合議庭評(píng)議筆錄上簽字,對(duì)案件處理結(jié)果并不關(guān)心,絕大多數(shù)案件的裁判仍然由承辦人獨(dú)自負(fù)責(zé)完成。這雖然從形式上是符合《行政訴訟法》的規(guī)定,但實(shí)質(zhì)上合議庭其他成員是陪而不審、合而不議,合議制名不副實(shí),合議庭并沒(méi)有真正發(fā)揮應(yīng)有的作用,損害了司法權(quán)威和法律的嚴(yán)肅性。

表1 2011—2013年綿陽(yáng)市法院系統(tǒng)行政庭審判人員配備情況

表2 2011—2013年廣元市法院系統(tǒng)行政庭審判人員配備情況

二、增設(shè)行政訴訟簡(jiǎn)易程序的問(wèn)卷調(diào)查

課題組通過(guò)對(duì)綿陽(yáng)市、廣元市、宜賓市法院系統(tǒng)近三年來(lái)行政案件受案數(shù)、行政法官人數(shù)、合議庭人員配備等情況的調(diào)研,發(fā)現(xiàn)我國(guó)現(xiàn)行的行政審判模式訴訟周期長(zhǎng),程序復(fù)雜,法院與各方當(dāng)事人投入的時(shí)間、人力、財(cái)力較多,訴訟成本高,存在很大的局限性,單一的合議制審判模式已經(jīng)很難滿足社會(huì)各界對(duì)法院司法效率的期待。那么,有無(wú)必要增設(shè)行政訴訟簡(jiǎn)易程序制度;增設(shè)該制度到底存在哪些價(jià)值;哪些類(lèi)型的案件可以適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖?如何在確保司法公正的前提下,增設(shè)高效、便捷的行政訴訟簡(jiǎn)易程序制度;行政訴訟簡(jiǎn)易程序制度應(yīng)當(dāng)包含哪些內(nèi)容?

課題組將上述問(wèn)題制成調(diào)查問(wèn)卷,共發(fā)放問(wèn)卷260份,收回203份,回收率是78.07%(見(jiàn)表3)。

表3 調(diào)查問(wèn)卷發(fā)放情況

課題組對(duì)收回的203份問(wèn)卷進(jìn)行分類(lèi)統(tǒng)計(jì),絕大多數(shù)調(diào)查對(duì)象認(rèn)為有必要增設(shè)行政訴訟簡(jiǎn)易程序制度,并簡(jiǎn)要闡明了同意增設(shè)簡(jiǎn)易程序制度的理由,少數(shù)當(dāng)事人對(duì)適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖泶嬖陬檻],擔(dān)心獨(dú)任審判員如果不能抵御行政機(jī)關(guān)的影響和壓力,會(huì)作出不利于己方的裁判。大部分人認(rèn)為有必要增設(shè)行政訴訟簡(jiǎn)易程序制度的調(diào)查對(duì)象闡述的理由主要有以下幾點(diǎn):

(一)有利于合理配置司法資源,提高司法效率

課題組收回的問(wèn)卷中有135份認(rèn)為增設(shè)行政訴訟簡(jiǎn)易程序有利于優(yōu)化配置司法資源,提高司法效率。從圖3可以看出,有69份來(lái)自于對(duì)審判人員的問(wèn)卷調(diào)查,占了很大的比例?？梢?jiàn)在審判實(shí)務(wù)中,審判人員已明顯感到當(dāng)前人民法院面臨的審判任務(wù)繁重,而司法資源有限,必須根據(jù)案件的難易、繁簡(jiǎn)進(jìn)行分類(lèi),科學(xué)合理地配置有限的司法資源,高效、快捷地處理好簡(jiǎn)單的行政案件,將節(jié)省下來(lái)的司法資源投入到重大、疑難、復(fù)雜案件上,才能更好地實(shí)現(xiàn)審判資源效益最大化。

圖3 135份問(wèn)卷調(diào)查對(duì)象組成情況

(二)有利于減輕行政相對(duì)人負(fù)擔(dān)、保障其訴權(quán)

經(jīng)統(tǒng)計(jì),課題組收回的問(wèn)卷中有155份提到增設(shè)行政訴訟簡(jiǎn)易程序有利于減輕行政相對(duì)人負(fù)擔(dān)、保障其訴權(quán)。從圖4可看出有98份問(wèn)卷是來(lái)源于當(dāng)事人、律師和法律工作者,占了63%的比例。可見(jiàn),大部分當(dāng)事人和律師、法律工作者認(rèn)為,我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》規(guī)定的一律適用普通程序在一定程度上增加了行政相對(duì)人的訴訟成本,不能充分保障行政相對(duì)人的權(quán)利。例如:2000年6 月20日下午5時(shí)20分,吳某駕駛摩托車(chē)途經(jīng)榮縣旭陽(yáng)鎮(zhèn)榮州路,榮縣交警大隊(duì)執(zhí)法人員以吳某未戴安全頭盔為由,實(shí)施公安交通管理強(qiáng)制措施,扣留吳某駕駛證、機(jī)動(dòng)車(chē)行駛證,同日,榮縣交警大隊(duì)以簡(jiǎn)易程序作出公安交通管理當(dāng)場(chǎng)處罰決定書(shū),對(duì)吳某罰款5元,記1分。吳某不服,以榮縣交警大隊(duì)扣留駕駛證、機(jī)動(dòng)車(chē)行駛證和扣留摩托車(chē)的行為系濫用職權(quán)為由,于6月22日向榮縣人民法院提起行政訴訟。當(dāng)日,法院對(duì)吳某不服榮縣交警大隊(duì)扣留駕駛證、機(jī)動(dòng)車(chē)行駛證行政強(qiáng)制措施、罰款5元和記1分及扣押摩托車(chē)的3個(gè)行為分別立案受理,原告吳某共計(jì)交納案件受理費(fèi)600元。法院受理案件后,按照法定程序向原、被告送達(dá)了相關(guān)法律文書(shū),于7月14日對(duì)3個(gè)案件進(jìn)行合并審理,又于9月15日3個(gè)案件進(jìn)行宣判。從法院立案到判決書(shū)送達(dá),案件審理經(jīng)過(guò)了86天。本案是行政機(jī)關(guān)按照簡(jiǎn)易程序當(dāng)場(chǎng)作出的處罰,行政相對(duì)人只對(duì)交警大隊(duì)的處罰決定和強(qiáng)制措施是否屬于濫用職權(quán)存在質(zhì)疑,本案屬于典型的案情簡(jiǎn)單、爭(zhēng)議較小的行政案件。由于只能適用普通程序進(jìn)行審理,導(dǎo)致案件審理周期長(zhǎng),原告張某為此投入了大量的時(shí)間和精力,還要支出交通費(fèi)、律師代理費(fèi),訴訟成本已經(jīng)大大超過(guò)其訴訟標(biāo)的。通過(guò)這個(gè)案例,我們不得不反思,按照現(xiàn)行的行政訴訟審判模式審理案件,當(dāng)事人付出的代價(jià)已大大超過(guò)了需要保護(hù)的權(quán)利,訴訟已失去其本質(zhì)意義。而簡(jiǎn)易程序從起訴到裁判都相對(duì)簡(jiǎn)便快捷,且審限較短,能夠降低行政相對(duì)人維權(quán)成本,更好地保護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)益。

圖4 155份問(wèn)卷調(diào)查對(duì)象組成情況

(三)有利于提高行政效率、節(jié)約行政管理成本

課題組收回的問(wèn)卷中有102份認(rèn)為,增設(shè)行政訴訟簡(jiǎn)易程序制度,能提高行政機(jī)關(guān)行政效率。從圖5可看出有55份問(wèn)卷來(lái)自于行政機(jī)關(guān)工作人員,可見(jiàn)我國(guó)行政事務(wù)繁多,為了提高行政效率,我國(guó)立法也對(duì)有關(guān)簡(jiǎn)單的行政行為設(shè)置了相應(yīng)的簡(jiǎn)易程序。如《行政處罰法》《道路交通安全法》等單行法律均規(guī)定,行政機(jī)關(guān)可以適用簡(jiǎn)易程序當(dāng)場(chǎng)作出行政處罰決定,這樣不僅能及時(shí)處理輕微的違法行為,也能減輕行政機(jī)關(guān)的工作壓力,節(jié)約行政管理成本。而對(duì)于行政機(jī)關(guān)適用簡(jiǎn)易程序處理的案件,進(jìn)入訴訟程序后,仍然適用普通程序?qū)徖?同樣會(huì)影響行政效率。設(shè)置行政訴訟簡(jiǎn)易程序制度,能夠快速處理一部分行政案件,降低行政管理成本,節(jié)約行政管理資源,提高行政效率。

三、試點(diǎn)法院關(guān)于行政訴訟簡(jiǎn)易程序的實(shí)踐探索

從1999年最高人民法院頒布的《人民法院第一個(gè)五年改革綱要(1999一2003)》規(guī)定在法律規(guī)定的范圍內(nèi),多適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖戆讣?部分法院就開(kāi)始探索行政訴訟簡(jiǎn)易程序。①最高人民法院在《第一個(gè)五年改革綱要》和《第二個(gè)五年改革綱要》中提出,司法改革的指導(dǎo)思想是在法律規(guī)范范圍內(nèi),多適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖戆讣??！兜谌齻€(gè)五年改革綱要》中明確提出了完善民事、行政訴訟簡(jiǎn)易程序,明確適用簡(jiǎn)易程序的案件范圍,制定簡(jiǎn)易程序?qū)徖硪?guī)則。如:2004年年初,上海市高級(jí)人民法院?jiǎn)?dòng)行政案件簡(jiǎn)便程序的試點(diǎn)工作,并制定實(shí)施了《關(guān)于適用簡(jiǎn)便程序?qū)徖硇姓讣娜舾梢庖?jiàn)》。此后,浙江、海南、河北等地各級(jí)法院也先后開(kāi)始了行政訴訟簡(jiǎn)易程序的探索之路,并都取得了一定的效果。2010年11月,最高人民法院頒布了《關(guān)于開(kāi)展行政訴訟簡(jiǎn)易程序試點(diǎn)工作的通知》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《試點(diǎn)通知》),決定在部分基層人民法院試點(diǎn)行政訴訟簡(jiǎn)易程序。試點(diǎn)法院都紛紛制定行政訴訟簡(jiǎn)易程序操作規(guī)則,采用簡(jiǎn)易程序?qū)徖戆讣?但各地試點(diǎn)法院的具體操作模式也各有不同。

圖5 102份問(wèn)卷調(diào)查對(duì)象組成情況

(一)審判組織形式做法不一

上海市高級(jí)人民法院在文字上使用的是“簡(jiǎn)便程序”,而不是“簡(jiǎn)易程序”,在審判組織形式上也沒(méi)有采取突破《行政訴訟法》的獨(dú)任制,而仍然采取合議制,只是對(duì)審理程序進(jìn)行了簡(jiǎn)化和合并。而山東省、海南省、浙江省等地法院則直接稱(chēng)之為“簡(jiǎn)易程序”,在審判組織形式上,只要是簡(jiǎn)易程序案件就一律采用獨(dú)任制按簡(jiǎn)易程序?qū)徖怼?/p>

(二)適用范圍上存有差異

上海法院對(duì)行政訴訟簡(jiǎn)易程序適用的案件范圍采用“概括式+正面列舉式+反面列舉式”的規(guī)定方式,即先以個(gè)案行政法律關(guān)系簡(jiǎn)單、合法性審查要件明確、事實(shí)爭(zhēng)議不大、社會(huì)影響較小,類(lèi)案內(nèi)具有主體同類(lèi)、訴求同質(zhì)、被訴行政行為同性及可歸并審理等實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)為原則,對(duì)簡(jiǎn)便程序的適用范圍進(jìn)行概括規(guī)定,再以涉訴標(biāo)的金額、案件類(lèi)型、當(dāng)事人訴求、被告級(jí)別等為參數(shù),從正、反兩面具體列舉可予適用和排斥適用的案件范圍。山東省法院、海南省法院對(duì)行政訴訟簡(jiǎn)易程序適用的案件范圍采用的是“概括式+正面列舉式”的規(guī)定方式,即首先規(guī)定第一審行政案件中,法律關(guān)系比較簡(jiǎn)單、案件事實(shí)比較清楚、爭(zhēng)議不大、權(quán)利義務(wù)明確的,可以適用簡(jiǎn)易程序。然后,列舉了常見(jiàn)的如涉及財(cái)產(chǎn)金額較小的行政處罰等幾類(lèi)行政案件可以適用簡(jiǎn)易程序,與《試點(diǎn)通知》的規(guī)定方式相同。

(三)審理程序簡(jiǎn)化方式不同

各地各級(jí)法院都在積極摸索審理程序的具體簡(jiǎn)化方式,如上海市高級(jí)人民法院先將簡(jiǎn)便程序劃分為書(shū)面審理和言辭審理兩大總體模式,再將言詞審理細(xì)分為一步到庭、文來(lái)文往、代表訴訟、示例訴訟及關(guān)聯(lián)訴訟五種具體方式。

(四)增設(shè)行政訴訟協(xié)調(diào)和解程序

上海市、山東省、浙江省等地法院在制定行政訴訟簡(jiǎn)易程序操作規(guī)則過(guò)程中,都在簡(jiǎn)易程序中增設(shè)了協(xié)調(diào)和解程序,如上海市高級(jí)人民法院出臺(tái)的《關(guān)于適用簡(jiǎn)便程序?qū)徖硇姓讣娜舾梢庖?jiàn)》第19條規(guī)定:“經(jīng)過(guò)審前準(zhǔn)備程序,審判人員認(rèn)為適用簡(jiǎn)便程序?qū)徖淼男姓讣?符合上海市高級(jí)人民法院《關(guān)于加強(qiáng)行政案件協(xié)調(diào)和解工作的若干意見(jiàn)》規(guī)定的協(xié)調(diào)范圍和條件的,人民法院可以先行協(xié)調(diào)。當(dāng)事人在開(kāi)庭前經(jīng)協(xié)調(diào)達(dá)成協(xié)議并經(jīng)審判人員審核后原告可以撤回起訴,不再開(kāi)庭。適用簡(jiǎn)便程序?qū)徖淼膯为?dú)行政賠償案件,人民法院可以先行調(diào)解。當(dāng)事人在開(kāi)庭前經(jīng)調(diào)解達(dá)成協(xié)議并經(jīng)審判人員審核后,雙方當(dāng)事人同意該調(diào)解協(xié)議并經(jīng)雙方簽名或者捺印的,人民法院可制作調(diào)解書(shū),不再開(kāi)庭。當(dāng)事人要求摘錄或者復(fù)制該調(diào)解協(xié)議的,應(yīng)予準(zhǔn)許。在庭審中達(dá)成調(diào)解協(xié)議的,人民法院可以當(dāng)庭告知將按照當(dāng)事人確認(rèn)的送達(dá)方式發(fā)送行政賠償調(diào)解書(shū)?！?/p>

四、我國(guó)行政訴訟簡(jiǎn)易程序的制度設(shè)計(jì)

(一)適用范圍

最高人民法院發(fā)布的《試點(diǎn)通知》第1條規(guī)定了行政訴訟簡(jiǎn)易程序的適用范圍,概括適用簡(jiǎn)易程序的基本條件,列舉明確適用簡(jiǎn)易程序的具體情形,賦予法官一定的自由裁量權(quán)。總的來(lái)說(shuō),該規(guī)定基本符合簡(jiǎn)易程序適用范圍的邏輯架構(gòu)。課題組認(rèn)為,該通知規(guī)定的適用范圍存在一定的局限性,不少可以適用簡(jiǎn)易程序的案件被排除在外,而不宜適用簡(jiǎn)易程序的案件并未被明確排除。為此,課題組通過(guò)與部分律師、行政機(jī)關(guān)法制部門(mén)的工作人員進(jìn)行座談,大家一致認(rèn)為:在規(guī)定行政訴訟簡(jiǎn)易程序的適用范圍時(shí),應(yīng)當(dāng)先概括性地描述適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼男姓讣幕咎卣?再以正、反面列舉的方式具體列舉可予適用和排斥適用的案件范圍。

在域外,一些國(guó)家的行政法或行政訴訟法規(guī)定了簡(jiǎn)易程序。1973年法國(guó)行政法規(guī)定行政訴訟簡(jiǎn)易程序適用的范圍是簡(jiǎn)單的行政案件,①曾繁正、趙向標(biāo)等編譯:《西方主要國(guó)家行政法行政訴訟法》,紅旗出版社1998年版, 第369頁(yè)。立法規(guī)定的簡(jiǎn)單化給法官適用簡(jiǎn)易程序留下了自由裁量權(quán)。1994年《荷蘭行政法通則》規(guī)定了臨時(shí)救濟(jì)、緊急審理程序和簡(jiǎn)易程序三種方式。②臨時(shí)救濟(jì)適用于已經(jīng)起訴或已經(jīng)提出異議或申請(qǐng)行政復(fù)議的案件;緊急審理程序適用于情況緊急需要立刻處理的行政案件;簡(jiǎn)易程序適用于法院沒(méi)有管轄權(quán)、起訴不合理、訴訟請(qǐng)求不被接受的案件。參見(jiàn)伊好鵬譯:《荷蘭行政法通則》,載羅豪才主編:《行政法論從》(第2卷),法律出版社1999年版。1997年德國(guó)行政訴訟簡(jiǎn)易程序規(guī)定了“法院裁決”和“范例訴訟”兩種簡(jiǎn)易程序。③“法院裁決”適用于事實(shí)清楚或者法律適用沒(méi)有特別困難的情況,其在案件的調(diào)查階段節(jié)約了時(shí)間,有利于快速結(jié)案?！胺独V訟”是一種事先規(guī)范好的格式化的程序,其適用于性質(zhì)或者內(nèi)容相同的大量訴訟。詳見(jiàn)劉宗德、彭鳳至:《行政訴訟制度》,載翁岳生主編:《行政法》(下冊(cè)),中國(guó)法制出版社2002年版。

根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況,在參照域外有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,對(duì)我國(guó)行政訴訟簡(jiǎn)易程序的適用范圍建議作如下規(guī)定:下列第一審行政案件中,案件性質(zhì)輕微、基本事實(shí)清楚、法律關(guān)系簡(jiǎn)單明確、爭(zhēng)議不大的可以適用簡(jiǎn)易程序進(jìn)行審理:(1)涉及財(cái)產(chǎn)金額較小,或者屬于行政機(jī)關(guān)當(dāng)場(chǎng)作出決定的行政征收、行政處罰、行政給付、行政許可、行政登記、行政受理、行政強(qiáng)制等案件;(2)行政不作為類(lèi)案件; (3)行政行為已被確認(rèn)為違法,當(dāng)事人單獨(dú)提起行政賠償訴訟,且訴訟標(biāo)的不大的案件;(4)不屬于人民法院行政審判權(quán)限范圍,經(jīng)釋明,當(dāng)事人仍然堅(jiān)持起訴的案件;(5)行政相對(duì)人認(rèn)為事實(shí)認(rèn)定上沒(méi)有錯(cuò)誤而適用法律存在錯(cuò)誤的案件; (6)當(dāng)事人合意選擇適用簡(jiǎn)易程序,經(jīng)人民法院審查同意的案件;(7)法律規(guī)定或者人民法院認(rèn)為可以適用簡(jiǎn)易程序的行政案件。

下列案件不適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖?(1)一方當(dāng)事人人數(shù)眾多的集團(tuán)訴訟案件; (2)涉外、涉港澳臺(tái)的案件;(3)二審、發(fā)回重審和按照審判監(jiān)督程序再審的案件; (4)中級(jí)以上人民法院受理的一審案件;(5)限制公民人身自由的行政案件; (6)對(duì)公民權(quán)利造成較大影響或社會(huì)影響較大的行政案件;(7)涉訴標(biāo)的金額較大的行政案件;(8)當(dāng)事人對(duì)適用簡(jiǎn)易程序持有異議或要求適用普通程序的行政案件以及人民法院認(rèn)為不宜適用簡(jiǎn)易程序的行政案件;(9)法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)適用普通程序?qū)徖淼陌讣?/p>

(二)適用法院和審判組織

1.適用的法院

《行政訴訟法》規(guī)定的中級(jí)以上法院受理的第一審行政案件一般為本轄區(qū)內(nèi)有重大影響或具有一定專(zhuān)業(yè)性的案件,案情比較復(fù)雜,審理難度比較大,對(duì)這類(lèi)案件的審理不宜適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖?。同時(shí)《試點(diǎn)通知》也規(guī)定了簡(jiǎn)易程序的試點(diǎn)法院僅限于基層人民法院,所以,行政訴訟簡(jiǎn)易程序只適用于基層人民法院,中級(jí)以上人民法院不能適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖怼＝ㄗh作如下規(guī)定:基層人民法院對(duì)符合適用簡(jiǎn)易程序條件的一審案件可以適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖?中級(jí)以上人民法院審理的行政案件不適用簡(jiǎn)易程序。

值得注意的是,為了改善行政審判司法環(huán)境、統(tǒng)一司法標(biāo)準(zhǔn)、促進(jìn)司法公正,最高人民法院于2013年1月出臺(tái)了《關(guān)于開(kāi)展行政案件相對(duì)集中管轄試點(diǎn)工作的通知》。根據(jù)該《通知》,行政案件相對(duì)集中管轄,就是將部分基層人民法院管轄的一審行政案件,通過(guò)上級(jí)人民法院統(tǒng)一指定的方式,交由其他基層人民法院集中管轄的制度。值得肯定的是,相對(duì)集中管轄的實(shí)施,使司法審判獨(dú)立于地方政府,改善了司法環(huán)境,優(yōu)化了審判資源,集中精英法官判案確保了司法審判的公正性和高效性,解決了某些基層行政審判庭案件數(shù)量不足和法官隊(duì)伍不穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。但是,《通知》指出:“非集中管轄法院的行政審判庭仍予保留,主要負(fù)責(zé)非訴行政執(zhí)行案件等有關(guān)工作,同時(shí)協(xié)助、配合集中管轄法院做好本地區(qū)行政案件的協(xié)調(diào)、處理工作?！边@不僅導(dǎo)致基層行政審判庭強(qiáng)弱兩極分化,也沒(méi)有體現(xiàn)司法便民的原則。就相對(duì)集中管轄的本質(zhì)而言,也只是在現(xiàn)行司法體制框架內(nèi)的微調(diào),沒(méi)有完全突破司法審判的地方化,相對(duì)集中管轄只是增加了行政機(jī)關(guān)干預(yù)審判的環(huán)節(jié)和成本,在法院沒(méi)有實(shí)現(xiàn)人、財(cái)、物獨(dú)立于地方的前提下,相對(duì)集中管轄只是權(quán)宜之計(jì)。就當(dāng)下而言,對(duì)于簡(jiǎn)單的行政案件,實(shí)行原告就被告的一般地域管轄原則,在行政訴訟中適用簡(jiǎn)易程序;對(duì)于復(fù)雜的行政案件,可以實(shí)行相對(duì)集中管轄,適用普通訴訟程序?qū)徖?。立法?yīng)具有一定的前瞻性,從法制建設(shè)長(zhǎng)遠(yuǎn)考量,行政訴訟的程序設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)實(shí)行普通程序和簡(jiǎn)易程序并列的兩種程序設(shè)計(jì),在司法獨(dú)立的前提下,最終取消相對(duì)集中管轄。

2.適用的審判組織

最高人民法院發(fā)布的《試點(diǎn)通知》第3條規(guī)定:“適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼陌讣?經(jīng)當(dāng)事人同意,人民法院可以實(shí)行獨(dú)任審理?！笨梢?jiàn),行政訴訟簡(jiǎn)易程序要適用獨(dú)任審理制度,還須經(jīng)當(dāng)事人同意。課題組認(rèn)為,節(jié)約司法資源是增設(shè)行政訴訟簡(jiǎn)易程序制度的目的之一,其審判組織形式采用獨(dú)任制,更加符合節(jié)約司法資源的目的,無(wú)須征得當(dāng)事人同意,否則,就背離了增設(shè)簡(jiǎn)易程序的初衷。在國(guó)外,行政第一審簡(jiǎn)易程序?qū)嵭械囊彩仟?dú)任制審理。1973年法國(guó)行政法典中規(guī)定:“行政案件的判決原則上由3名行政法官合議作出,但對(duì)于某些簡(jiǎn)單的行政案件可由1名行政法官單獨(dú)裁決?！?997年德國(guó)的《行政法院法》第6條第3款規(guī)定:“獨(dú)任制和合議制可以并用,通常一審適用簡(jiǎn)易程序的可由一個(gè)法官進(jìn)行審判的獨(dú)任制;二審適用簡(jiǎn)易程序一般可以由一個(gè)法官進(jìn)行審理,也可由3～5名法官采取合議制進(jìn)行審理?！币虼?關(guān)于簡(jiǎn)易程序的審判組織,建議作如下規(guī)定:適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼陌讣?人民法院實(shí)行獨(dú)任審理。

(三)強(qiáng)化獨(dú)立機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制

為避免獨(dú)任制審判帶來(lái)的消極影響,增強(qiáng)判決的公正性,強(qiáng)化當(dāng)事人對(duì)簡(jiǎn)易程序所作裁判的可接受性,有必要進(jìn)一步加強(qiáng)司法獨(dú)立機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制,確保法治之公正實(shí)施。(1)在司法機(jī)關(guān)外部環(huán)境上,進(jìn)一步強(qiáng)化司法獨(dú)立,避免行政審判的法官受到當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)的影響,作出不公正的裁判。值得欣慰的是,2013年召開(kāi)了黨的十八屆三中全會(huì),《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出:“推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理,探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度,保證國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施?！贝宋募某雠_(tái),為我國(guó)的第三次司法改革指明了方向,落實(shí)了重點(diǎn),對(duì)促進(jìn)司法獨(dú)立建設(shè)具有重要、深遠(yuǎn)的歷史意義;(2)在司法機(jī)關(guān)內(nèi)部環(huán)境上,實(shí)施裁判者終身負(fù)責(zé)制的監(jiān)督機(jī)制。在司法審判中,遵循司法規(guī)律,實(shí)施審理者裁判,裁判者負(fù)責(zé)機(jī)制,減少庭長(zhǎng)、院長(zhǎng)、審委會(huì)的不當(dāng)干擾,最大限度地讓法官獨(dú)立公正行使審判權(quán)。為此,要完善防止和糾正錯(cuò)案的工作機(jī)制,深化法官辦案責(zé)任制改革,建立健全辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制。建立主審法官選任、考核、管理和退出機(jī)制,實(shí)施科學(xué)合理、客觀公正、符合規(guī)律的案件質(zhì)量分析和評(píng)估體系,不斷完善主審法官辦案責(zé)任制。

(四)具體程序規(guī)則

《試點(diǎn)通知》對(duì)行政訴訟簡(jiǎn)易程序所作的規(guī)定局限于實(shí)踐探索,內(nèi)容比較簡(jiǎn)單,有待于在實(shí)踐中豐富和完善。課題組以簡(jiǎn)化訴訟環(huán)節(jié)、方便當(dāng)事人訴訟、降低訴訟成本、節(jié)約有限司法資源、提高審判效率為目的,結(jié)合我國(guó)行政訴訟審判實(shí)踐的實(shí)際情況,建議對(duì)行政訴訟簡(jiǎn)易程序的程序規(guī)則作如下規(guī)定:

1.啟動(dòng)程序

關(guān)于行政訴訟簡(jiǎn)易程序的啟動(dòng),《試點(diǎn)通知》第1條第1款第3項(xiàng)規(guī)定了當(dāng)事人各方自愿選擇適用簡(jiǎn)易程序并經(jīng)人民法院審查同意的啟動(dòng)方式。課題組認(rèn)為,該規(guī)定賦予了當(dāng)事人的程序選擇權(quán),體現(xiàn)了人民法院對(duì)當(dāng)事人程序性權(quán)利的充分尊重和保護(hù),有利于提高當(dāng)事人對(duì)行政訴訟的參與度、滿意度,提高人民法院的司法公信力,符合人民法院對(duì)司法公正與效率的價(jià)值追求,但考慮到當(dāng)事人的總體法律素養(yǎng)仍然不高,如果賦予當(dāng)事人絕對(duì)的程序選擇權(quán),①當(dāng)事人的絕對(duì)程序選擇權(quán)是指行政訴訟簡(jiǎn)易程序的啟動(dòng)完全由當(dāng)事人決定;當(dāng)事人的相對(duì)程序選擇權(quán)是指行政訴訟簡(jiǎn)易程序啟動(dòng)的最終決定權(quán)在于法院。法院有權(quán)在簡(jiǎn)易程序的適用范圍內(nèi)決定適用簡(jiǎn)易程序,并且可以根據(jù)當(dāng)事人的合意申請(qǐng),決定對(duì)于本不屬于簡(jiǎn)易程序適用范圍內(nèi)的案件,是否適用簡(jiǎn)易程序。有可能會(huì)導(dǎo)致適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼陌讣攘葻o(wú)幾,這樣也就違背了簡(jiǎn)易程序設(shè)立的初衷。因此,對(duì)于當(dāng)事人各方?jīng)]有選擇適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼陌讣?法院有權(quán)在簡(jiǎn)易程序的適用范圍內(nèi)決定適用簡(jiǎn)易程序。設(shè)置兩種程序啟動(dòng)方式,便于程序的靈活啟動(dòng),同時(shí)也可以避免當(dāng)事人程序選擇的錯(cuò)誤。

2.訴答程序

《試點(diǎn)通知》規(guī)定了原告可以口頭起訴,這體現(xiàn)了司法便民的原則。有觀點(diǎn)認(rèn)為,口頭起訴應(yīng)當(dāng)限定在行政相對(duì)人確實(shí)存在書(shū)寫(xiě)困難或者委托他人代寫(xiě)存在困難的情形下。課題組認(rèn)為,這無(wú)疑為口頭起訴設(shè)置了障礙,沒(méi)有體現(xiàn)出簡(jiǎn)易程序的應(yīng)有價(jià)值。同時(shí),為了方便當(dāng)事人起訴,實(shí)踐中可以探索采用以表格訴狀的方式起訴?！对圏c(diǎn)通知》規(guī)定了被告提交答辯狀的期限為10日,課題組經(jīng)過(guò)調(diào)研,認(rèn)為被告應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本或者口頭起訴筆錄之日起5日內(nèi)提交答辯狀。理由如下:(1)根據(jù)“先取證,后裁決”的原則,被告行政機(jī)關(guān)在行政訴訟中負(fù)有舉證責(zé)任,則簡(jiǎn)易程序中被告的答辯期有必要縮短;(2)《試點(diǎn)通知》規(guī)定簡(jiǎn)易程序的庭審期間為45日,如果扣除被告的答辯期10日,則法官的審理期限非常有限,尤其是法官在采取先行協(xié)調(diào)的情況下,協(xié)調(diào)不成法官作出判決的時(shí)間非常緊張,這是實(shí)踐中法官普遍反映的兩難問(wèn)題,因而有必要縮短被告的答辯期。(3)促使行政機(jī)關(guān)依法行政,嚴(yán)格貫徹“先取證,后裁決”的原則。

2.審判程序

(1)庭審程序的簡(jiǎn)化?！对圏c(diǎn)通知》第5條規(guī)定了簡(jiǎn)易程序的庭審環(huán)節(jié),但該規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單,缺乏操作性,有必要進(jìn)一步充實(shí)與細(xì)化。首先,在庭審中,簡(jiǎn)化法庭調(diào)查、辯論程序,對(duì)當(dāng)事人在法律適用方面的分歧,可以省略法庭調(diào)查步驟,當(dāng)事人只需就該法律適用部分進(jìn)行辯論;其次,對(duì)當(dāng)事人雙方?jīng)]有爭(zhēng)議的事實(shí)部分可以當(dāng)庭確認(rèn),不再進(jìn)行法庭調(diào)查和法庭辯論,直接確認(rèn)其訴訟效力。僅對(duì)爭(zhēng)議的部分進(jìn)行法庭調(diào)查、辯論,以使法庭調(diào)查和辯論重點(diǎn)突出、程序集中凝練?？傊?法官在審理過(guò)程中根據(jù)庭審的情況靈活把握程序。建議作如下規(guī)定:適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼男姓讣?采用獨(dú)任制審理,一般應(yīng)當(dāng)一次開(kāi)庭并當(dāng)庭宣判。經(jīng)雙方當(dāng)事人同意,獨(dú)任法官可以當(dāng)庭組織調(diào)解。法庭調(diào)查和辯論可以圍繞案件的爭(zhēng)議焦點(diǎn)進(jìn)行,庭審環(huán)節(jié)可以適當(dāng)簡(jiǎn)化或者合并,對(duì)當(dāng)事人沒(méi)有爭(zhēng)議的事實(shí)獨(dú)任法官可以當(dāng)庭確認(rèn),無(wú)須再就該事實(shí)舉證、質(zhì)證。當(dāng)事人認(rèn)為可以不開(kāi)庭審理的,人民法院可以書(shū)面審理。人民法院適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼陌讣?yīng)當(dāng)在立案之日起45日內(nèi)審結(jié)。

(2)裁判文書(shū)簡(jiǎn)化。由于適用簡(jiǎn)易程序的案件應(yīng)該當(dāng)庭宣判,因而,簡(jiǎn)易程序的判決書(shū)可以在說(shuō)理部分予以簡(jiǎn)化,這樣有助于減少法官工作量,充分體現(xiàn)簡(jiǎn)易程序的高效性。

(3)明確不能簡(jiǎn)化的內(nèi)容,確保簡(jiǎn)易程序適用的公正性。除在啟動(dòng)程序上貫徹當(dāng)事人的程序選擇權(quán)外,在庭審中,法律需明確不能簡(jiǎn)化的內(nèi)容,以保障當(dāng)事人的程序權(quán)利。①法官有義務(wù)告知當(dāng)事人在庭審中的訴訟權(quán)利義務(wù),以確保當(dāng)事人的知情權(quán)和有效參與權(quán)。②法官的釋明義務(wù)。①所謂釋明義務(wù),指在訴訟過(guò)程中,當(dāng)事人在實(shí)施訴訟行為前,法院應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人解釋、說(shuō)明該行為所產(chǎn)生的法律后果。這是法院在訴訟過(guò)程中承擔(dān)的一項(xiàng)義務(wù)。如原告提出事實(shí)材料有欠缺或有疑義,法官有釋明之責(zé),有欠缺的,法官應(yīng)限期責(zé)令原告補(bǔ)正。目前我國(guó)國(guó)民的法律素質(zhì)不是很高,在沒(méi)有建立律師強(qiáng)制代理制度的情況下,有必要強(qiáng)化法官的釋明義務(wù),以保障當(dāng)事人有效行使訴訟權(quán)利。③當(dāng)事人的最后陳述權(quán)。在簡(jiǎn)易程序?qū)徖碇?可以簡(jiǎn)化法庭調(diào)查和法庭辯論程序,但當(dāng)事人的最后陳述權(quán)不能被剝奪。剝奪當(dāng)事人的陳述權(quán)屬于嚴(yán)重的程序瑕疵,可構(gòu)成當(dāng)事人上訴和申請(qǐng)?jiān)賹彽姆ǘɡ碛?。④?dāng)事人不同意書(shū)面審理的,法庭應(yīng)開(kāi)庭審理,以確保庭審辯論和質(zhì)證的實(shí)效性。

(4)程序轉(zhuǎn)化。①程序的單向轉(zhuǎn)化。在簡(jiǎn)易程序與普通程序的轉(zhuǎn)換上,我國(guó)民事訴訟的相關(guān)法律規(guī)定簡(jiǎn)易程序可轉(zhuǎn)換為普通程序,但已經(jīng)按照普通程序?qū)徖淼陌讣疾坏酶挠煤?jiǎn)易程序?qū)徖??！对圏c(diǎn)通知》第7條對(duì)程序轉(zhuǎn)換所作的規(guī)定,可以借鑒。②程序轉(zhuǎn)化的時(shí)間。為保障訴訟程序的順暢進(jìn)行,有必要規(guī)定程序轉(zhuǎn)化的時(shí)間點(diǎn)。建議需要程序轉(zhuǎn)化的,應(yīng)當(dāng)在法庭辯論終結(jié)前提出,法庭辯論后至宣判前不得提出程序轉(zhuǎn)化。②我國(guó)三大訴訟法對(duì)撤訴時(shí)間的規(guī)定較為寬泛,在宣判前,原告(公訴人)都可以撤訴,這不利于訴訟的順利進(jìn)行,也可能為原告濫用訴權(quán)開(kāi)啟方便之門(mén)。③程序轉(zhuǎn)化的次數(shù)。程序轉(zhuǎn)化只能進(jìn)行一次,否則既浪費(fèi)了時(shí)間,也損害了司法的權(quán)威。④證據(jù)的處理。簡(jiǎn)易程序?qū)徖聿皇苓^(guò)多證據(jù)規(guī)則的限制,因而某個(gè)證據(jù)材料是否達(dá)到了真實(shí)性、合法性和關(guān)聯(lián)性的要求值得懷疑。程序轉(zhuǎn)化后應(yīng)當(dāng)慎重對(duì)待證據(jù),必要時(shí)可以重新調(diào)查取證。⑤期限的計(jì)算。已經(jīng)進(jìn)行的期限應(yīng)當(dāng)納入普通程序的審理期限,而不是重新計(jì)算審理期限。

*劉秀明,西南科技大學(xué)法學(xué)院教授,法學(xué)博士。