中國(guó)版淡馬錫的表與里

文 | 趙海均

模式只是表象的東西，不應(yīng)該生硬地模仿、套用淡馬錫模式，而要借鑒其精髓。

十八大以來(lái)，新一輪國(guó)企改革如火如荼。在今年的“兩會(huì)”期間，有關(guān)國(guó)企改革的話題更是引起代表們的熱議。國(guó)企改革如何走？淡馬錫的成功模式無(wú)疑成了一個(gè)重要的參考標(biāo)準(zhǔn)。

近日彭博社有篇報(bào)道稱(chēng)，中國(guó)正制訂大規(guī)模改革計(jì)劃，以重新規(guī)劃國(guó)企改革路徑。具體舉措是在國(guó)家資本監(jiān)管機(jī)構(gòu)與經(jīng)營(yíng)性國(guó)有企業(yè)之間，系統(tǒng)性地組建國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，專(zhuān)門(mén)從事國(guó)有資本的運(yùn)營(yíng)管理。改革目的是提高國(guó)有企業(yè)效率和競(jìng)爭(zhēng)力。實(shí)現(xiàn)監(jiān)管者與出資者職能分離，以及出資者與企業(yè)分離改革之后，國(guó)有資產(chǎn)管理架構(gòu)將由目前的兩級(jí)變?yōu)槿?jí)：即國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)、國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司和經(jīng)營(yíng)性國(guó)企。國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司將通過(guò)對(duì)重點(diǎn)行業(yè)的股份重組，提高國(guó)有資本控制力和影響力。

十八屆三中全會(huì)《決定》提出，將完善國(guó)有資本管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，組建若干國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，支持有條件的國(guó)有企業(yè)改組為國(guó)有資本投資公司。去年就曾有媒體披露，國(guó)資委正在醞釀以新加坡淡馬錫模式為方向的國(guó)企改革。一至兩年內(nèi)，將組建或改建三到五家國(guó)有資本投資公司。華潤(rùn)、中石油、寶鋼等規(guī)模、盈利等排名靠前的多元化央企可能成為第一批試點(diǎn)。2020年前，30家中國(guó)版淡馬錫將會(huì)出爐。

由此可見(jiàn)，“中國(guó)版淡馬錫”版圖正在逐漸顯現(xiàn)和深入。

淡馬錫的精髓

新加坡淡馬錫控股公司成立于1974年，是新加坡政府全資所有的投資控股公司，財(cái)政部持有其100%的股權(quán)。該公司掌控了包括新加坡電信、新加坡航空、星展銀行、新加坡地鐵、新加坡電力、吉寶集團(tuán)等幾乎所有新加坡最重要、營(yíng)業(yè)額最大的企業(yè)，曾有國(guó)外媒體估算，淡馬錫控股所持有的股票市值占到整個(gè)新加坡股票市場(chǎng)的47%，可以說(shuō)它幾乎主宰了新加坡的經(jīng)濟(jì)命脈。淡馬錫成立40來(lái)，年均凈資產(chǎn)收益率超過(guò)18%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)同期私有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)。新加坡是世界上少數(shù)幾個(gè)國(guó)有企業(yè)比民營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)得更成功的國(guó)家之一，也正因如此，新加坡的經(jīng)濟(jì)模式被稱(chēng)做“國(guó)家主導(dǎo)”的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，而淡馬錫的運(yùn)營(yíng)模式堪稱(chēng)典范。

淡馬錫模式確實(shí)是一種很實(shí)用的國(guó)資國(guó)企改革方式，但淡馬錫模式所以能夠取得成功，關(guān)鍵并不在模式，而在于真正實(shí)現(xiàn)政資、政企分開(kāi)，并嚴(yán)格依法管理。離開(kāi)這個(gè)前提，淡馬錫模式同樣不能成功。財(cái)政部雖然是它的唯一老板，但是只管重要人事任免、業(yè)務(wù)范圍的審定、重大投資項(xiàng)目的審批、財(cái)務(wù)報(bào)表的審核，不干預(yù)企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)決策，賦予其相當(dāng)大的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，避免了國(guó)有企業(yè)“管多管死”的弊病。淡馬錫成立以來(lái)，新加坡政府都刻意地盡量避免參與企業(yè)的各項(xiàng)商業(yè)決策，確保了淡馬錫完全依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則從事各項(xiàng)商業(yè)活動(dòng)，不用考慮政府行政性指令干預(yù)問(wèn)題。因此，如果過(guò)度在乎模式的選擇，而不突出政資、政企分開(kāi)和依法管理，再好的模式，也會(huì)出現(xiàn)“南橘北枳”。

國(guó)有企業(yè)管理最大的難點(diǎn)，就在于政府的行政權(quán)力如何與企業(yè)的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)相銜接。

重點(diǎn)是政企分開(kāi)

從上世紀(jì)八十年代開(kāi)始，有關(guān)政資、政企分開(kāi)的問(wèn)題就已經(jīng)引起高度重視。但從實(shí)際情況來(lái)看，效果并不理想，國(guó)企所扮演的仍然是“雙面人”角色，正面靠著市場(chǎng)，背面靠著政府，政府看起來(lái)不管企業(yè)，實(shí)質(zhì)一直牽著企業(yè)的鼻子；企業(yè)一面希望掙脫政府的繩索，一面又在千方百計(jì)享受政府的各種資源。

國(guó)有企業(yè)管理最大的難點(diǎn)，就在于政府的行政權(quán)力如何與企業(yè)的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)相銜接。為實(shí)現(xiàn)政企分離，政府與企業(yè)之間需要一個(gè)很好的過(guò)渡。雖然現(xiàn)在有國(guó)資委統(tǒng)管?chē)?guó)有企業(yè)，但是婆婆依然很多。近幾年來(lái)，國(guó)資委在央企中推行董事會(huì)建設(shè)，引進(jìn)外部董事，應(yīng)該說(shuō)在避免內(nèi)部人控制以及屏蔽外部干預(yù)上有所改觀，但也只是進(jìn)步了一點(diǎn)點(diǎn)。國(guó)資委所引進(jìn)的外部董事，絕大部分是退休的央企負(fù)責(zé)人，基本上仍是“半內(nèi)部化”的董事會(huì)，能起到的監(jiān)督作用有限。

早在2005年，國(guó)資委就曾積極探索中國(guó)的淡馬錫模式。國(guó)資委先后授權(quán)國(guó)家開(kāi)發(fā)投資公司和中國(guó)誠(chéng)通控股集團(tuán)有限公司作為國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司，運(yùn)作和管理中央企業(yè)資產(chǎn)。實(shí)際情況是，一方面，國(guó)家投資開(kāi)發(fā)公司在企業(yè)規(guī)模、投資方向以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，都沒(méi)能發(fā)揮國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司的職能。反而也像其他國(guó)企一樣，將資金投向了一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)提高資源配置效率的初衷。另一方面，中國(guó)誠(chéng)通集團(tuán)組建的目的，更多的是處理一些不良資產(chǎn)、解決一些遺留問(wèn)題，而不是發(fā)揮國(guó)有資本的平衡與投資功能。因此，中國(guó)誠(chéng)通集團(tuán)不但沒(méi)有發(fā)揮國(guó)有資本的運(yùn)營(yíng)和平衡功能，反而加大了自身的運(yùn)行壓力。國(guó)有企業(yè)改革走的還是以前的老路。

所以，在推進(jìn)國(guó)資國(guó)企改革過(guò)程中，模式的選擇固然重要，但模式只是表象的東西，國(guó)務(wù)院國(guó)資委或者國(guó)企不應(yīng)該生硬地模仿、套用淡馬錫模式，而是要借鑒其精髓，即淡馬錫關(guān)于國(guó)企的治理哲學(xué)和邏輯，包括問(wèn)責(zé)制、如何界定政企角色區(qū)分等，改革的重點(diǎn)更多應(yīng)該放在如何實(shí)現(xiàn)政資、政企分開(kāi)和依法管理方面。其中，最核心的內(nèi)容就是政府放權(quán)，回歸到公共領(lǐng)域，將資源配置的決定權(quán)和企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)歸還給市場(chǎng)和企業(yè)。未來(lái)成立的國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，應(yīng)更加注重完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，把監(jiān)管重點(diǎn)由原來(lái)的“管資產(chǎn)”轉(zhuǎn)向“管資本”，讓主管部門(mén)更多地管好投資方向，減少對(duì)企業(yè)活動(dòng)的干預(yù)，政企分開(kāi)，政資分開(kāi)。無(wú)論如何，不管?chē)?guó)有企業(yè)的使命是為國(guó)家還是為公共事務(wù)服務(wù)，必須更多地以市場(chǎng)為導(dǎo)向。