10年120例中的秘密

作為我國首創(chuàng)的環(huán)保制度，區(qū)域限批已被寫入新環(huán)保法。施行近十年來，這項(xiàng)制度成為環(huán)保治理的殺手锏，漸成常態(tài)化的趨勢(shì)。而與之相伴而生的失序風(fēng)險(xiǎn)，也亟需解決。7年前環(huán)保部曾下發(fā)的征求意見稿，被呼吁重上日程。

南方周末記者 汪韜

南方周末實(shí)習(xí)生 郝麗婷

有什么方法可以打擊地方保護(hù)主義、有效督促地方政府重視環(huán)保？

環(huán)保界有一個(gè)共同的回答是：環(huán)評(píng)區(qū)域限批。這項(xiàng)因?yàn)榄h(huán)境整治而暫停相關(guān)區(qū)域內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的制度，像連坐一樣，以環(huán)評(píng)為抓手，卡住了違規(guī)的地方政府的喉嚨。

2015年6月15日，在被環(huán)保部督辦的223天里，因受到區(qū)域限批，河南省安陽市暫停了118個(gè)涉及大氣污染排放的項(xiàng)目，涉及近百億投資。“限批和按日計(jì)罰同等重要，政府招不來項(xiàng)目，著急啊?！币晃划?dāng)?shù)丨h(huán)保局人士對(duì)南方周末記者說。

按日計(jì)罰針對(duì)的是企業(yè)，區(qū)域限批針對(duì)的則是政府，這兩項(xiàng)制度都被寫入了2015年實(shí)施的新環(huán)保法。在新近實(shí)行的國家防治行動(dòng)和地方法律法規(guī)中，區(qū)域限批不僅作為未完成任務(wù)的責(zé)任追究措施被列入《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》和《水污染防治計(jì)劃》，在上海、陜西、湖北、海南等地，亦被視為治理大氣污染的重拳。

不過，2015年，一篇英文論文《中國的環(huán)評(píng)區(qū)域限批：環(huán)境威權(quán)主義的合法性》指出區(qū)域限批制度取得了一定成效，但缺乏公眾參與，制度不夠具體。論文的第一作者、中國人民大學(xué)法學(xué)院副教授竺效在2014年發(fā)表的另一篇論文中，同樣肯定了區(qū)域限批的積極作用，但也提出了諸多完善此項(xiàng)制度的建議。

南方周末記者遍查環(huán)保部和各省市環(huán)保部門等網(wǎng)站，搜索了全國近十年來的區(qū)域限批案例，以回溯和總結(jié)這一殺手锏的演變足跡。

9年120例近兩年激增

據(jù)竺效的統(tǒng)計(jì)，區(qū)域限批的第一個(gè)案例出自四川省環(huán)保局（即現(xiàn)在的四川省環(huán)保廳）。2006年12月15日，瀘州電廠發(fā)生柴油泄漏污染事件，造成瀘州市區(qū)自來水廠停止取水，并對(duì)重慶市部分地區(qū)造成影響。此后的62天，瀘州市被暫停除污染治理項(xiàng)目以外的新建項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批。

結(jié)合竺效論文中的案例，截至2015年7月，以被限批的區(qū)域?yàn)閱挝唬ㄈ缫粋€(gè)文件限批了3個(gè)地區(qū)，則計(jì)算為3個(gè)案例），由環(huán)保部、省級(jí)環(huán)保部門、市級(jí)及以下環(huán)保部門做出的區(qū)域限批案例分別為48、67和5個(gè)，共計(jì)120個(gè)。

——從次數(shù)來說，并非所有?。ㄊ校┒急幌夼膊⒎撬惺。ㄊ校┒枷掳l(fā)過限批文件。在環(huán)?？偩?部下發(fā)的48個(gè)案例中，被限批次數(shù)最多是河南省，達(dá)到5次，其次是安徽，為4次。除港澳臺(tái)外，全國只有北京、上海等9地未被環(huán)保部限批。而從下發(fā)限批的省級(jí)環(huán)保部門來看，僅有15個(gè)省（市）環(huán)保部門下發(fā)過限批，其中山東下的最多，為18個(gè)。而山東省濱州市是被限批最多的城市，其下屬區(qū)縣不僅在2014和2015年被山東省環(huán)保廳限批4次，全市又在2015年被環(huán)保部限批一次。

——從范圍來說，對(duì)于“區(qū)域”的定義很模糊，目前看來，限批的范圍不一，最小的是經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，最大的是省。如2014年7月9日，鑒于新疆2013年氮氧化物排放總量已超出國家下達(dá)的“十二五”總量控制目標(biāo)，環(huán)保部決定暫不受理上半年新疆上報(bào)的5個(gè)火電項(xiàng)目，并將環(huán)評(píng)報(bào)告書退回。

——從原因來說，呈多樣化趨勢(shì)。2014年以前的案例比較多樣，例如違反環(huán)評(píng)審批、未完成總量減排任務(wù)、血鉛事件、重金屬污染等突發(fā)事件等。2014年以后，原因針對(duì)性較為集中，大多數(shù)針對(duì)總量減排和環(huán)境質(zhì)量達(dá)不到要求，僅有兩例是針對(duì)畜禽養(yǎng)殖整治和秸稈焚燒。

——從內(nèi)容而言，限批的內(nèi)容也多有變化。竺效的論文提到，在2013年以前，限批的內(nèi)容比較廣泛，除污染防治、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)恢復(fù)項(xiàng)目外，任何項(xiàng)目均可能被限批。而在2013年后，限批的內(nèi)容較為集中，主要對(duì)新增COD（化學(xué)需氧量）和氨氮排放以及燃煤機(jī)組新、改、擴(kuò)建項(xiàng)目的限批。而南方周末記者的統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，2014年之后，限批項(xiàng)目的確有集中于具體污染物的趨勢(shì)，但也有完全限批的規(guī)定，例如山東、安徽、江西就曾對(duì)“所有涉及廢水排放的建設(shè)項(xiàng)目”限批。

——從時(shí)間來說，除一個(gè)案例未能搜索到啟動(dòng)時(shí)間，9年來，119個(gè)案例的分布出現(xiàn)了兩個(gè)高峰，第一個(gè)高峰是2007年，達(dá)到19起，其中17起由原環(huán)保總局下發(fā)，這是國家層面啟動(dòng)區(qū)域限批的第一年，也是環(huán)?？偩?部歷年來下發(fā)區(qū)域限批文件最多的一年。第二個(gè)高峰是2014年，達(dá)到了40例，占到所有總量的1/3，其中29例由省級(jí)環(huán)保部門下發(fā)，也是省級(jí)環(huán)保部門下發(fā)文件最多的一年。2014年也第一次出現(xiàn)了市環(huán)保局下發(fā)的區(qū)域限批文件。

綜觀2006年來的趨勢(shì)，2007-2012年限批的數(shù)量平均不超過10例，2013年之后數(shù)量上升，2015年雖然只過去半年，也已查實(shí)13例?？梢妳^(qū)域限批的使用頻率已越來越高。

在120個(gè)案例中，限批時(shí)間最短是山東萊蕪，只有34天，最長的是新疆環(huán)保廳對(duì)于昌吉州奇臺(tái)縣蘭炭項(xiàng)目的環(huán)評(píng)限批，長達(dá)三年。統(tǒng)計(jì)限批的解除時(shí)間很難，在竺效和南方周末記者統(tǒng)計(jì)的120個(gè)案例中，有1/3都找不到解除限批的日期。

“不規(guī)范、不統(tǒng)一”

作為我國首創(chuàng)的制度，在竺效看來，區(qū)域限批是在地方政府或其他部門不配合環(huán)保執(zhí)法時(shí)，環(huán)保部門采取的“無奈之舉”。此殺手锏祭出初期，不乏有人擔(dān)憂，不受法律約束的行政行為可能導(dǎo)致權(quán)力濫用，所以自2007年以來，這項(xiàng)殺傷力極大的制度一直不斷地尋求立法確認(rèn)。

在新環(huán)保法之前，僅有水污染防治法和《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》對(duì)區(qū)域限批作出了規(guī)定。這兩項(xiàng)法規(guī)的適用情形均是總量控制目標(biāo)未完成，而新環(huán)保法則新增了環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)未完成的情形。

而早在新環(huán)保法實(shí)施之前，山東省就已經(jīng)針對(duì)環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行限批，如山東省濱州鄒平縣因2013年度空氣質(zhì)量未達(dá)到二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，且2014年第二季度空氣質(zhì)量惡化而被限批涉及廢氣排放的建設(shè)項(xiàng)目。

相較于以前的法律，新環(huán)保法還明確了環(huán)評(píng)區(qū)域限批的決定主體為“省級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門”。但是南方周末記者發(fā)現(xiàn)，在2015年新環(huán)保法實(shí)施之后，依然有地市以下的環(huán)保部門下發(fā)了區(qū)域限批的文件。例如天津市濱海新區(qū)環(huán)境局于2015年1月對(duì)大港經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)進(jìn)行了區(qū)域限批。而在合肥市2015年下發(fā)的《合肥市大氣污染防治工作考核辦法（試行）》和《合肥市“河長制”考核辦法（修訂）》中，均直接規(guī)定了市縣環(huán)保局有區(qū)域限批的權(quán)力。

多位受訪的環(huán)境法專家認(rèn)為，基于環(huán)境治理形勢(shì)的緊迫性，如果有地方人大的授權(quán)，地市環(huán)保局也可以區(qū)域限批。截至發(fā)稿，合肥市環(huán)保局未給南方周末記者回復(fù)文件出臺(tái)依據(jù)。

但在竺效看來，新環(huán)保法實(shí)施后，相關(guān)條例應(yīng)和環(huán)保法對(duì)應(yīng)，他堅(jiān)持認(rèn)為地級(jí)市不適宜作為決定主體，且地方立法也不能和全國人大常委會(huì)的立法相沖突。

“不一致并不意味著沖突，這意味著地方對(duì)于環(huán)保的考核采取更加嚴(yán)格的要求，也是符合環(huán)境保護(hù)法第四十四條的精神，不妨讓地方試試?！敝袊ù髮W(xué)教授曹明德說，“不少項(xiàng)目環(huán)評(píng)并不是到省以上環(huán)保部門審批，如果地市環(huán)保局不能限批，區(qū)域限批這一重要的環(huán)保制度可能會(huì)束之高閣?！?/p>

除了決定主體的爭(zhēng)議外，竺效認(rèn)為，新環(huán)保法也留下了邏輯漏洞。新環(huán)保法規(guī)定暫停審批環(huán)評(píng)文件的項(xiàng)目為“新增重點(diǎn)污染物排放總量的建設(shè)項(xiàng)目”，也就意味著只能是限批排放二氧化硫、氮氧化物、COD和氨氮四項(xiàng)重點(diǎn)污染物的建設(shè)項(xiàng)目。

但環(huán)保部和地方似乎并未局限于這四項(xiàng)污染物。例如2015年6月，環(huán)保部對(duì)于山東濱州的處理是：“暫停審批除節(jié)能減排及民生項(xiàng)目之外的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件”。在山東省下發(fā)的限批文件中，涉及的范圍則更廣，如對(duì)山東濰坊市濱海經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的限批內(nèi)容包括“涉及廢水和固體廢物排放的建設(shè)項(xiàng)目”。

多位受訪專家表示，這雖然超出了環(huán)保法的限定范圍。但是這些限批文件并沒有明確引用環(huán)保法，而是表以“根據(jù)有關(guān)規(guī)定”。中國政法大學(xué)教授王燦發(fā)認(rèn)為這有可能是引用了其他規(guī)定：“環(huán)保法沒有涉及的內(nèi)容，別的規(guī)定不是不能管。”環(huán)保部的一位專家也持相同態(tài)度：除了上述三個(gè)法律之外，大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃等國務(wù)院下發(fā)的文件中也有規(guī)定。地方所為同樣行之有據(jù)。

不過，上述環(huán)保部人士和所有受訪專家也提醒，當(dāng)下對(duì)于區(qū)域限批的使用具有“不規(guī)范、不統(tǒng)一，甚至隨意的傾向”。而歸根結(jié)底是由于國家層面對(duì)于區(qū)域限批的適用條件、適用范圍、啟動(dòng)程序等沒有明確規(guī)范。

多位專家透露，正在修訂的大氣污染防治法基本延續(xù)了環(huán)保法對(duì)于區(qū)域限批的規(guī)定。而列入修法日程的環(huán)境影響評(píng)價(jià)法則意識(shí)到了這個(gè)問題，但是修訂的時(shí)間還待以時(shí)日。

實(shí)際上，早在2008年，環(huán)保部就曾下發(fā)了《關(guān)于征求意見的函》，有的地方政府甚至按照辦法的草案稿制定了地方的辦法。但是因多方博弈以及沒有足夠的法律依據(jù)，這份還停留在環(huán)保部網(wǎng)頁上的征求意見稿，再?zèng)]有下文。

“當(dāng)初的征求意見可以再發(fā)出來，這樣的操作比等待修訂環(huán)評(píng)法要簡(jiǎn)單一些。”竺效建議。