重慶南川：整村扶貧工作的實踐與思考

王于澤

整村扶貧是指在結(jié)合以往扶貧開發(fā)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，發(fā)揮“項目管理”和“到村到戶”優(yōu)點，采取“集中資源，分期分批重點解決貧困問題”的工作方式。

自2009年以來，重慶市南川區(qū)共啟動實施了46個貧困村整村扶貧建設(shè)。第1～3批30個貧困村整村扶貧建設(shè)分別于2011年1月、2012年3月、2013年12月順利達標，通過市級驗收。2012年啟動實施的第4批16個貧困村整村扶貧建設(shè)累計完成總投資19222萬元，完工項目388個，占下達項目總數(shù)398個的97.5%，農(nóng)民人均純收入由2011年的5237元增至9827元，年均增長率23.3%，分別占2011年、2014年全區(qū)農(nóng)民人均純收入的80.0%、93.1%；貧困人口由2011年的4849人減至3198人，年均減貧率14.9%。2015年1月，經(jīng)重慶市扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組辦公室組織市城鄉(xiāng)建委扶貧集團部分成員單位組成的檢查組驗收，確定為優(yōu)秀等次。

近5年，南川區(qū)累計投入整村扶貧資金65045萬元，其中財政扶貧資金9345萬元、整合部門資金40169萬元、群眾投勞折資15531萬元。區(qū)領(lǐng)導也親自掛帥，多個區(qū)級部門和企業(yè)、事業(yè)單位組建了46個扶貧集團，對口幫扶46個貧困村；動員團區(qū)委、婦聯(lián)、殘聯(lián)、總工會等部門利用自身優(yōu)勢，開展各具特色的扶貧活動；積極與市總工會扶貧集團銜接，累計籌集到位幫扶資金1512萬元。

成果突出

通過整村扶貧工作，我們能清晰地看到：

貧困農(nóng)民收入持續(xù)增加。2009～2014年全區(qū)累計減貧人口31651人。第1批6個貧困村農(nóng)民人均純收入從2008年4051元增加到2011年5846元，人均增收1195元，增速達到44.3%。第3批石蓮鄉(xiāng)桐梓村因地制宜發(fā)展土雞養(yǎng)殖等特色產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民年人均純收入已達到5722元，全村1207人已有1038人年均純收入超過2300元的貧困線標準。第4批16個貧困村累計減貧人口1651人，2014年預計農(nóng)民人均純收入9827元，比實施前的2011年增長65%，占全區(qū)農(nóng)民人均純收入的93%。

基礎(chǔ)設(shè)施條件明顯改善。46個貧困村通車里程1082公里，其中村道公路363.6公里，實現(xiàn)村村通暢；社道公路718.4公里，實現(xiàn)社社通達。硬化人行便道548km。架橋12座。建成供水站1座、蓄水池410口，鋪設(shè)管道655km。打機井400口，新建和維修山平塘196口，整治渠堰32公里，解決了27950戶的飲水安全問題，占總戶數(shù)30381戶的92%。改造危舊房12781間，完成搬遷3079人，全部危房戶實行了搬遷或改造。建成沼氣池3139口。改造農(nóng)網(wǎng)638.2km。新建和維修村級公共服務中心6522m2，硬化文化廣場2800m2，配套村衛(wèi)生室、農(nóng)資超市等便民設(shè)施。

公共服務事業(yè)快速發(fā)展。貧困村9年制義務教育普及率達到100%，廣播、電視、電話綜合覆蓋率達到100%，農(nóng)村新型合作醫(yī)療參保率達到98%以上，貧困人口最低生活保障率達100%。實現(xiàn)了村村均建有村級公共服務中心，有合格衛(wèi)生室，配備具有執(zhí)業(yè)資格的衛(wèi)生服務人員，醫(yī)療衛(wèi)生條件得到較大改善。村級班子中均配備一名大學生，民主管理機制健全，村規(guī)民約完善。

村級經(jīng)濟實力日益增強。貧困村累計新發(fā)展優(yōu)質(zhì)水果1.01萬畝、筍竹5.645萬畝、速豐林3200畝、茶葉800畝、竹柳200畝、蔬菜1.26萬畝、中藥材3.36萬畝、烤煙7800畝、金銀花5000畝、苗圃500畝、土雞108.6萬只、中蜂2000群、山羊2000只、土豬2.3萬頭，建成豬場5個、鹿場1個、兔場1個、土雞繁育中心1個、稻田養(yǎng)魚600畝；新成立46個互助協(xié)會。開展種養(yǎng)殖實用技術(shù)培訓和鄉(xiāng)村旅游創(chuàng)業(yè)培訓19840人次。依托產(chǎn)業(yè)發(fā)展，貧困村累計發(fā)展種養(yǎng)殖大戶1074 戶、農(nóng)家樂致富帶頭人150戶。

問題仍存

5年的整村脫貧工作雖亮點頗多，但也存在一些問題：

全區(qū)貧困村量大面廣，整體脫貧壓力大。按照2300元標準，南川現(xiàn)有農(nóng)村貧困人口4.244萬人，貧困發(fā)生率6.2%，貧困人口較多。由于國內(nèi)經(jīng)濟下行壓力增大，占貧困村主要收入來源的外出務工收入減少，加上因病、因?qū)W、因災等傳統(tǒng)致貧因素，返貧壓力增大。南川海拔800米以上貧困山區(qū)達全區(qū)面積一半以上，46個貧困村中有32個分布在該區(qū)域。金佛山區(qū)還有38個次后村，由于多年無資金投入，條件更差，資金需求量大，整體脫貧壓力大。

農(nóng)民增收后勁乏力，相對貧困現(xiàn)象凸顯。2012年啟動實施的16個整村脫貧村，由于產(chǎn)業(yè)投入不足，帶動力十分有限，絕大多數(shù)貧困村缺少穩(wěn)定增收的主導產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民現(xiàn)金收入主要依靠外出打工，增收后勁不足。目前，南川區(qū)仍有1.84萬貧困人口的主要生活來源是農(nóng)村低保、節(jié)日慰問金和黨員干部的幫扶資金。

財政資金配備比例小，整合資金難度大。貧困村基礎(chǔ)設(shè)施欠債多，建設(shè)成本大幅增加。市級下達的專項資金每個村只有150萬元，財政專項資金投入嚴重不足。資金整合中，一些項目部門無法給予支持。如水利部門的人飲資金要求建立集中式供水，但在貧困山區(qū)地廣人稀的地方因不能尋找到適合的水源或建設(shè)成本過高而不能實行集中供水，有的部門資金在上級規(guī)劃中甚至沒有向貧困村傾斜。

自然災害威脅嚴重，防災抗災能力不足。貧困村往往是自然災害多發(fā)的邊遠地區(qū)。據(jù)統(tǒng)計，貧困村遭受嚴重自然災害的幾率是其它地區(qū)的五倍。近年來，隨著全球氣候環(huán)境的變化，導致冰雪、冰雹、水災、高溫、干旱等極端天氣事件頻發(fā)，對地處生態(tài)脆弱區(qū)的貧困村影響將更加明顯。2006年的持續(xù)干旱，2007年的百年不遇的雷暴雨襲擊，2008年的罕見低溫雨雪冰凍災害，2009年的干旱、洪澇、風雹、山體滑坡交織襲擊，南川區(qū)貧困村損失嚴重，防災抗災能力不足，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受災害威脅嚴重。

扶貧體系建設(shè)與工作任務需要不適應。目前，區(qū)、鄉(xiāng)兩級扶貧工作人員43人，平均1個工作人員負擔987個貧困人口的扶貧開發(fā)工作；在全市18個重點扶貧區(qū)縣中，14個國貧區(qū)縣扶貧辦領(lǐng)導職數(shù)3～7人，設(shè)置2科1中心～6科2中心。3個市貧區(qū)縣扶貧辦領(lǐng)導職數(shù)2～6人，設(shè)置3～6科。南川屬市貧區(qū)縣，是全市18個重點扶貧區(qū)縣中唯一沒有單設(shè)區(qū)扶貧辦的區(qū)縣，領(lǐng)導職數(shù)1名，設(shè)置的1科1中心只是農(nóng)委的內(nèi)設(shè)科站，具體負責整村扶貧項目的只有1人，工作有些力不從心；貧困村項目多、任務重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)專（兼）職扶貧干部經(jīng)常變動，沒有專項工作經(jīng)費，貧困村沒有扶貧員，導致社會幫扶資金不到位，項目建設(shè)推進不平衡，嚴重影響扶貧開發(fā)工作的正常開展。

對策建議

在實際工作中，我們認為要做好此項工作應在幾個方面改革創(chuàng)新，加大力度：

（一）財政強力主導，拓寬資金投入渠道。

一是調(diào)整財政資金的使用結(jié)構(gòu)。鑒于貧困村脫貧資金需求大，效果差，全市加大了高山生態(tài)扶貧搬遷的力度和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。為此，扶貧資金也應改變使用結(jié)構(gòu)，將資金從重點用于改善全村基礎(chǔ)設(shè)施和特色產(chǎn)業(yè)，調(diào)整到重點扶持移民搬遷，建設(shè)集中安置點，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，圍繞安置點配套特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游與特色產(chǎn)業(yè)互動發(fā)展，穩(wěn)定增加農(nóng)民收入，實現(xiàn)徹底脫貧。

二是加大財政資金統(tǒng)籌力度。實踐中普遍存在的一個問題就是扶貧資金孤軍奮戰(zhàn)，整村扶貧政策并未完全發(fā)揮作用，其他部門支農(nóng)資金對貧困村的投入方式與投入結(jié)構(gòu)還需進一步改善，由區(qū)級層面統(tǒng)籌整合有一定難度。建議由市級層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，對市級部門各項資金實行捆綁投入，摸索出一套規(guī)范的資金捆綁具體原則和方法，建立整村扶貧、移民搬遷、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的投入穩(wěn)定增長機制。

三是增加上級財政資金投入比例。按目前“七有四通三解決”標準，一個貧困村需投入資金1300萬元以上，實際市、區(qū)兩級資金投入在300～500萬元左右，資金缺口達1000萬元。建議市級財政進一步加大整村扶貧專項資金投入比例，以帶動和整合更多的資金投入到扶貧事業(yè)中來。

四是增加南川區(qū)易地扶貧計劃數(shù)。南川區(qū)位于大婁山脈末端，金佛山山高坡陡，地質(zhì)災害嚴重，群眾生產(chǎn)生活條件差。按照《重慶市南川區(qū)高山生態(tài)扶貧搬遷總體實施規(guī)劃（2013～2015）》規(guī)定，全區(qū)規(guī)劃搬遷4.9萬人，而市里核定南川區(qū)搬遷指標只有6150人，搬遷數(shù)量差距大，農(nóng)民搬遷的愿望迫切，現(xiàn)有的搬遷資金遠遠不能滿足需求。因此，請求上級增加安排南川區(qū)搬遷計劃數(shù)4.3萬人。

五是增加貧困村扶貧互助金補助金額。南川區(qū)目前已建立扶貧互助金村55個，資金總量達到930萬元，最多的村有30萬元，最少的村只有15萬元。目前互助金規(guī)模太小，解決不了農(nóng)民的需求，建議上級對每村補助金額在50萬元以上，適度壯大互助資金規(guī)模。

（二）開發(fā)扶貧和生活救助“兩輪驅(qū)動”。

通過發(fā)展特色支柱產(chǎn)業(yè)，改善生產(chǎn)生活條件，增加集體經(jīng)濟收入，提高自我發(fā)展能力，到2015年力爭實現(xiàn)1戶1項增收項目。同時加大對貧困戶的扶持力度。

一是將建檔立卡貧困人口全部納入低保范圍，對貧困人口參加養(yǎng)老、醫(yī)療保險進行全額補助，切實解決貧困人口的基本生活、養(yǎng)老、就醫(yī)問題。

二是提高貧困戶家庭子女學前教育、義務教育、中職教育、普高教育、高校教育資助標準。

三是提高貧困戶搬遷補助標準，從人均8000元提高到1.5萬元。

（三）創(chuàng)新整村扶貧與社會扶貧結(jié)合的長效機制。

隨著國力的強盛，各項機制的健全發(fā)展，扶貧事業(yè)的發(fā)展方向會從國家財政主導逐步向社會財團主導方向轉(zhuǎn)變。為此，充實扶貧集團，將近年來新發(fā)展的大型企業(yè)納入扶貧集團。鼓勵企業(yè)捐助幫扶貧困地區(qū)，捐助資金等額抵扣企業(yè)稅費；鼓勵城市資本、幫扶企業(yè)參與貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)（鄉(xiāng)村旅游）發(fā)展，并出臺稅收、用地等方面優(yōu)惠政策，實現(xiàn)扶貧開發(fā)的互動雙贏，在實踐中探索社會扶貧為主的扶貧新機制。

（四）建設(shè)與發(fā)展需求匹配的扶貧工作體系。

建議按照《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020）》及中辦發(fā)〔2013〕25號、渝委發(fā)〔2014〕9號文件中關(guān)于“貧困區(qū)縣要充實扶貧工作力量，扶貧任務重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要有專門干部負責扶貧開發(fā)工作”規(guī)定，成立有編制并歸口區(qū)農(nóng)委管理的區(qū)扶貧辦，根據(jù)目前所擔負的高山移民（美麗鄉(xiāng)村）、建檔立卡、社會扶貧、統(tǒng)計監(jiān)測、兩項制度銜接、產(chǎn)業(yè)扶貧（鄉(xiāng)村旅游）、信貸扶貧、整村（片）扶貧、資金監(jiān)管、信息宣傳十大項扶貧重點工作，每項重點工作配備2人，加上辦領(lǐng)導職數(shù)3人，共需配備23人，現(xiàn)有在編在崗干部職工12人，尚需增加編制11人，充實辦領(lǐng)導與扶貧科、扶貧中心。鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備1～2名專職扶貧干部，貧困村設(shè)置1名扶貧員，完善區(qū)、鄉(xiāng)、村三級扶貧開發(fā)工作體系，保證基層扶貧事業(yè)持續(xù)快速健康發(fā)展。