著力推進(jìn)湖南省直管縣（市）體制改革

呂靈華 張友良

中共湖南省委黨校

著力推進(jìn)湖南省直管縣（市）體制改革

呂靈華 張友良

中共湖南省委黨校

為了釋放縣域經(jīng)濟(jì)活力，培育更多的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長極，推進(jìn)省直接管理縣（市）體制改革勢在必行。通過省直管縣（市）經(jīng)濟(jì)體制改革試點(diǎn)，用3年左右的時間，在全省率先建立權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、公正透明、廉潔高效、治理創(chuàng)新的縣級行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制。

省直管縣 體制改革

為貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中全會精神，為了釋放縣域經(jīng)濟(jì)活力，培育更多的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長極，結(jié)合外省的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，著力推進(jìn)湖南直管縣（市）體制改革勢在必行。

一、湖南推行省直管縣（市）改革的背景

湖南的省直管縣（市）改革是在借鑒浙江等省強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)等經(jīng)驗(yàn)的情況下，從2004年開始起步。2010 年，湖南省委、省政府下發(fā)了《關(guān)于完善財(cái)政體制推行“省直管縣”改革的通知》，除了湘西州幾個少數(shù)民族縣以及長沙、望城兩縣之外，在79個縣（市）全面推進(jìn)財(cái)政直管體制改革。2010 年 11 月，湖南省政府下發(fā)了《關(guān)于擴(kuò)大縣（市）部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的決定》，對縣級擴(kuò)權(quán) 260 項(xiàng)。2012年10月，省委、省政府在《關(guān)于進(jìn)一步加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決定》中，選擇瀏陽市、耒陽市、澧縣、沅陵縣為擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限試點(diǎn)縣（市）。2014年省政府工作報告明確提出要繼續(xù)推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣試點(diǎn)工作。2015年，省直管縣（市）經(jīng)濟(jì)體制改革納入省委確定的15項(xiàng)先行先試的改革試點(diǎn)之一，省委辦公廳、省政府辦公廳發(fā)布了《關(guān)于開展省直管縣體制改革試點(diǎn)工作的意見》。2015年6月5日召開省直管縣（市）經(jīng)濟(jì)體制改革試點(diǎn)工作動員大會，正式發(fā)布了我省納入改革試點(diǎn)的13個縣（市）名單，分別是：瀏陽市、耒陽市、茶陵縣、湘鄉(xiāng)市、武岡市、平江縣、石門縣、慈利縣、安化縣、宜章縣、藍(lán)山縣、溆浦縣、新化縣。這次開展省直管縣（市）改革，旨在探索建立事權(quán)、財(cái)權(quán)、行政權(quán)三統(tǒng)一的省直管縣（市）管理體制，培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展。

湖南省總?cè)丝?180萬，居全國第7位，轄 14 個市（州），共122個縣市區(qū)，其中，35個市轄區(qū)，16個縣級市，71個縣，平均每個地級市（州）轄2.5個市轄區(qū)、6.2個縣（市）。與江蘇相比較，江蘇總?cè)丝跒?866萬，居全國第5位，轄13個地級市，共100個縣市區(qū)，其中，55個市轄區(qū)，23個縣級市，22個縣，平均每個地級市轄4.2個市轄區(qū)、3.4個縣（市）。湖南與江蘇的總?cè)丝谳^為接近，但湖南比江蘇的市轄區(qū)少20個，縣級市少7個，而縣多49個，說明湖南的縣多且規(guī)模小，“市弱縣弱”問題突出，而且越是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地級市的轄縣（市）數(shù)量反而越多，使得湖南的“小馬拉多架車”的問題尤為突出，轄縣（市）量較多的地級市依次有：懷化（11個）、邵陽（9個）、永州（9個）、郴州（9個）和湘西（8個）。以中心城區(qū)總?cè)丝诤偷貐^(qū)生產(chǎn)總值占地級市總?cè)丝诤偷貐^(qū)生產(chǎn)總值的比重作為衡量城市首位度的指標(biāo)，懷化中心城區(qū)總?cè)丝诒戎貫?.7%，中心城區(qū)生產(chǎn)總值比重為21.9%；邵陽中心城區(qū)總?cè)丝诒戎貫?.6%，中心城區(qū)生產(chǎn)總值比重為20%；相對較強(qiáng)的長沙和湘潭轄縣（市）數(shù)量均是3個，長沙中心城區(qū)總?cè)丝诒戎貫?1.7%，中心城區(qū)生產(chǎn)總值比重為63%；湘潭中心城區(qū)總?cè)丝诒戎貫?1.9%，中心城區(qū)生產(chǎn)總值比重為60%。

由于湖南多數(shù)地級市轄縣數(shù)量較多，自身經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，在“市管縣”體制下不僅沒有足夠的財(cái)政實(shí)力和輻射能力支持和帶動周邊轄縣的發(fā)展，成為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長極，反而經(jīng)常出現(xiàn)“市（州）刮縣”、“市（州）壓縣”、“市（州）吃縣”等問題，制約了縣域經(jīng)濟(jì)的壯大和發(fā)展。同時，由于市本身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱，市（州）府所在地的中心區(qū)與管轄范圍內(nèi)的各個縣之間在地理距離、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化認(rèn)同等方面的關(guān)聯(lián)度普遍不高，地級市很難對轄縣（市）發(fā)揮有效的經(jīng)濟(jì)輻射和帶動作用。也就是說，在“市管縣”體制下，對于湖南多數(shù)地區(qū)而言，不僅縣域經(jīng)濟(jì)很難得到發(fā)展壯大，而且，由于地級市的發(fā)展包袱普遍較大，市域經(jīng)濟(jì)也很難大有作為，客觀上不利于“以城促鄉(xiāng)”、“城鄉(xiāng)一體化發(fā)展”等制度預(yù)期的實(shí)現(xiàn)。所以，“市管縣”體制已經(jīng)在很大程度上成為制約區(qū)域經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的阻礙因素，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展，需要從市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律出發(fā)，打破行政區(qū)劃的地域限制，實(shí)現(xiàn)資源要素的自由流動。省直管縣（市）體制改革，一是可以增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)活力，同時也可以使城市專注于自身發(fā)展，更有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；二是可以充分發(fā)揮省級政府在地區(qū)發(fā)展中的統(tǒng)籌規(guī)劃作用，避免重復(fù)建設(shè)和惡性競爭，積極促成市縣之間的優(yōu)勢互補(bǔ)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)市縣雙贏的區(qū)域發(fā)展目標(biāo)；三是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律決定了市場要素必須跨越行政區(qū)劃的限制，在更廣闊的地域范圍內(nèi)自由流動才能實(shí)現(xiàn)資源要素的最優(yōu)配置。因此，在這種背景下，湖南適時啟動“省直管縣（市）”體制改革試點(diǎn)工作很有必要，有助于在客觀上盡快突破地級市之間的行政區(qū)劃限制，使資源要素在更為廣闊的地域空間范圍內(nèi)自由、合理地得到最優(yōu)配置。

二、湖南推進(jìn)省直管縣（市）改革的著力點(diǎn)

要緊緊圍繞十八大和十八屆三中全會的精神，根據(jù)中央深化行政體制改革以及推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)，按照權(quán)利與責(zé)任相統(tǒng)一、財(cái)力與事權(quán)相匹配和創(chuàng)新社會治理等要求，用3年左右的時間，省直管試點(diǎn)縣（市）在全省率先建立權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、公正透明、廉潔高效、治理創(chuàng)新的縣級行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制，加快政府職能轉(zhuǎn)變，理順條塊關(guān)系，減少行政層級，降低行政成本，提高行政效率，科學(xué)劃分省和縣級政府職責(zé)，依法探索省直管縣（市）的體制機(jī)制，擴(kuò)大縣級政府社會管理和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，進(jìn)一步激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的內(nèi)生動力，充分發(fā)揮縣級決策自主權(quán)和要素資源優(yōu)化配置的優(yōu)勢，培育新的經(jīng)濟(jì)增長極，加快推進(jìn)我省全面小康進(jìn)程。

（一）調(diào)整管理體制

省直管縣（市）的改革涉及多方利益的調(diào)整和兼顧，為兼顧地級市的利益，我國省直管縣（市）改革的模式主要是采取維持試點(diǎn)縣（市）行政區(qū)劃、統(tǒng)計(jì)口徑隸屬關(guān)系和干部管理體制不變的情況下，由省政府直接領(lǐng)導(dǎo)試點(diǎn)縣（市）的政府工作，試點(diǎn)縣（市）享受地級市一級的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，如江蘇的改革方案就是在政府層面由省直管，黨委、人大、政協(xié)、司法以及干部管理體制維持不變，這樣客觀上形成省和地級市對試點(diǎn)縣（市）的雙重領(lǐng)導(dǎo)，造成試點(diǎn)縣（市）負(fù)擔(dān)加重、行政效率不高、干部交流受阻等問題突出。相對河南的改革更為徹底，黨委、人大、政協(xié)、群團(tuán)組織、司法及條條管理體制都實(shí)施了省直管。建議我省采取河南全面行政省直管的管理體制。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能

省直管縣（市）改革是對省、地級市、縣（市）之間的政府職責(zé)進(jìn)行重新劃分，縣級自主權(quán)擴(kuò)大，所行使的職能要適應(yīng)新的變化。一是試點(diǎn)縣（市）要以簡政放權(quán)為核心，充分發(fā)揮縣級決策自主權(quán)和以市場為主體優(yōu)化資源配置的優(yōu)勢，按照推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，實(shí)行政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，簡政放權(quán)，要零門檻，無壁壘，激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的內(nèi)生動力，大力發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)，培育新的經(jīng)濟(jì)增長極。二是政府要進(jìn)一步完善社會服務(wù)體系，強(qiáng)化政府公共管理能力、政府改革政策執(zhí)行能力，提高政府服務(wù)的水平和效率，增強(qiáng)政府的公信力和執(zhí)行力。重點(diǎn)發(fā)展縣域特色經(jīng)濟(jì)、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)；積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力；加強(qiáng)農(nóng)村制度建設(shè)，推進(jìn)和保障農(nóng)村改革發(fā)展；做好面向農(nóng)村基層和群眾的服務(wù)與管理，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，保障和改善民生；強(qiáng)化執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)管，增強(qiáng)處理突發(fā)公共事件和社會治安綜合治理能力，維護(hù)市場秩序和社會安定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。三是推進(jìn)城鄉(xiāng)行政管理體制一體化，大力推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革。加快推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變，依法探索將部分行政管理職能和社會管理權(quán)限向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，行政執(zhí)法中心下移。

（三）確保擴(kuò)權(quán)直管到位

省直管縣（市）體制改革能否取得預(yù)期成效，關(guān)鍵在地市級政府能否將下放的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限落實(shí)到縣（市），以及如何有效實(shí)現(xiàn)省直部門與直管縣（市）職能部門之間的直接業(yè)務(wù)完全對接上，受到市縣關(guān)系的影響較大。一是省里要出臺試點(diǎn)縣（市）與原隸屬地級市合作規(guī)范意見。強(qiáng)化試點(diǎn)縣（市）與原隸屬的地級市之間的協(xié)調(diào)配合，重點(diǎn)加強(qiáng)土地利用和城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)等方面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，防止重復(fù)建設(shè)，自覺保護(hù)資源環(huán)境，促進(jìn)市場要素的合理配置和自由流動，實(shí)現(xiàn)重大公共基礎(chǔ)設(shè)施共建共享，優(yōu)勢互補(bǔ)，共同發(fā)展，構(gòu)建互利共贏的新型市縣關(guān)系。二是試點(diǎn)縣（市）與原隸屬地級市可嘗試建立跨行政區(qū)劃、跨行政層級的公共服務(wù)體系，為深化省直管縣（市）改革，提供一些新思路。

（四）打造新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長極

省直管縣（市）體制改革是為了釋放縣域經(jīng)濟(jì)活力，培育更多的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長極。瀏陽市作為強(qiáng)市（長沙市）管強(qiáng)縣的代表，是湖南第一人口大縣（市），第二縣域經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣（市），有條件成為湖南東部、湘贛邊境的區(qū)域中心城市，長沙市的副中心城市。從當(dāng)年的花炮產(chǎn)業(yè)一枝獨(dú)秀，轉(zhuǎn)型升級到如今電子信息、生物醫(yī)藥、機(jī)械制造、生態(tài)旅游、文化創(chuàng)意等花開滿園。2014年，瀏陽首次進(jìn)入全國30強(qiáng)，位列第28名，3年躍升32位，成為中國百強(qiáng)縣中進(jìn)位最快的縣（市），有條件成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)新的經(jīng)濟(jì)增長極。耒陽市是湖南第三大人口縣（市），GDP總量排第五，區(qū)位條件較好，聚集輻射能力強(qiáng)，可發(fā)展成為擁有50萬城市人口的區(qū)域中心城市。新化縣是我省第一批旅游特色縣域經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間和潛力大，輻射帶動能力強(qiáng)，通過省政府三年3個億的特色縣域經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣扶持，旅游產(chǎn)業(yè)將成為拉動縣域經(jīng)濟(jì)的新增長極。茶陵縣、湘鄉(xiāng)市、武岡市、平江縣、石門縣、慈利縣、安化縣、宜章縣、藍(lán)山縣和溆浦縣均為弱縣及貧困縣，是各市省管縣體制改革的試點(diǎn)，要采取因地制宜、分類改革和分類指導(dǎo)，探索省管縣體制的合適模式和路徑。

（五）促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

省直管縣（市）體制改革在解放縣域經(jīng)濟(jì)的同時，也要充分考慮地級市的未來發(fā)展問題。一是省級政府可以出臺專門針對地級市政府的補(bǔ)償性政策和扶植性政策，對地級市的未來發(fā)展問題全面規(guī)劃，切實(shí)保障地級市在省直管縣（市）體制改革中的發(fā)展利益，盡量降低改革對地級市發(fā)展利益的負(fù)面影響；二是為緩解試點(diǎn)縣（市）給原隸屬的地級市帶來城市發(fā)展的空間約束，可將市縣關(guān)聯(lián)度大，離中心城市近的縣（市）改區(qū)，如江蘇將蘇州市的昆山實(shí)施省直管的同時，將緊鄰蘇州中心城區(qū)、縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的吳江市改為蘇州市的吳江區(qū)；也可探索將一些中心城市的衛(wèi)星鎮(zhèn)調(diào)整為市直管，如東莞市是市直管鎮(zhèn)體制。

（六）推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化

省直管縣（市）體制改革有利于將一批大縣、強(qiáng)縣、特色縣培育成區(qū)域中心城市。要通過撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，做大做強(qiáng)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)；通過合并村改社區(qū)、統(tǒng)建居民集中區(qū)，做大縣城，做強(qiáng)中心鎮(zhèn)，打造特色城鎮(zhèn)；通過土地流轉(zhuǎn)，園區(qū)開發(fā)，產(chǎn)業(yè)集中，促進(jìn)產(chǎn)城融合，實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，加快推進(jìn)我省新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

［1］張占斌.中國省直管縣改革研究［M］.北京，國家行政學(xué)院出版社，2012.

［2］沈榮華.中國政府改革:重點(diǎn)難點(diǎn)問題攻堅(jiān)報告［M］.北京，中國社會出版社，2012年.

［3］王雪麗.目標(biāo)、條件與路徑:“省直管縣”體制改革研究［N］.優(yōu)秀博士論文，南開大學(xué)，2013年5月.

呂靈華，中共湖南省委黨校工商管理教研部教授，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)、經(jīng)濟(jì)管理；張友良，中共湖南省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授，湖南省縣域經(jīng)濟(jì)研究會常務(wù)副理事長，研究方向:經(jīng)濟(jì)學(xué)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)。

本文系湖南省社科基金重大招標(biāo)項(xiàng)目《我省在人口大縣和經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣實(shí)行省直管縣（市）體制改革的思路與政策研究》［項(xiàng)目批準(zhǔn)號: 2014ZDA07］的階段性成果。