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    中國(guó)古代職務(wù)與職級(jí)并行的歷史經(jīng)驗(yàn)

    2015-07-09 20:12思泉
    月讀 2015年7期
    關(guān)鍵詞:漢宣帝職級(jí)基層干部

    思泉

    2015年1月,中央印發(fā)《關(guān)于縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度的意見(jiàn)》,明確提出在縣以下機(jī)關(guān)推行公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行、職級(jí)與待遇掛鉤的制度。這項(xiàng)制度的實(shí)質(zhì),是通過(guò)強(qiáng)化職級(jí)的作用而未必僅以提拔職務(wù)的方式激勵(lì)基層干部,用以解決基層干部待遇低、晉升難的問(wèn)題,保證基層干部隊(duì)伍的穩(wěn)定。

    回顧歷史,可以發(fā)現(xiàn),類似的做法古已有之。

    兩難抉擇

    西漢元康元年(前65),漢宣帝親自主持實(shí)施了一次大規(guī)模人事調(diào)整,要求擇選朝中通達(dá)政事的博士、諫大夫外派出任郡國(guó)守相。在這次人事調(diào)整中,諫大夫蕭望之被選派擔(dān)任平原太守(今山東德州一帶)。但蕭望之卻不愿離京,不久上疏漢宣帝說(shuō):“陛下哀憫百姓,擔(dān)憂地方治理,所以悉派諫官以補(bǔ)郡吏,這份心情足以理解。但朝無(wú)諍臣則不知過(guò),國(guó)無(wú)達(dá)士則不聞善,這是憂其末而忘其本?。∠M菹赂又匾晝?nèi)臣選拔,只要朝廷納諫憂政,恪守治道,外郡不治,豈足憂哉?”

    漢宣帝與蕭望之的爭(zhēng)論,實(shí)質(zhì)是對(duì)人才資源如何在中央(上級(jí))與基層之間進(jìn)行合理分配的分歧。一方面,在單一制中央集權(quán)制下,中央政府負(fù)責(zé)國(guó)家大政方針的制定,需要將最優(yōu)秀的人才集中到中央來(lái),包括從基層遴選人才,以強(qiáng)化中央政府的控制力與向心力。另一方面,基層作為國(guó)家政權(quán)的神經(jīng)末梢和政策實(shí)施的落腳點(diǎn),與國(guó)計(jì)民生息息相關(guān),同樣需要大量人才的聚集。但由于權(quán)力自下而上集中,各項(xiàng)政策指令、資源調(diào)配以及下級(jí)官員的進(jìn)退留轉(zhuǎn)、待遇保障都來(lái)自上級(jí),特別是在科層制下,越往基層,官員數(shù)量越多,級(jí)別越低,權(quán)力越小,上升通道也越窄,這就不可避免會(huì)對(duì)基層官員的向上流動(dòng)愿望和抱負(fù)造成沖擊,從而,就產(chǎn)生了國(guó)家治理中如何保持基層官員穩(wěn)定的兩難。

    值得一提的是,兩漢之時(shí),官與吏并無(wú)截然區(qū)分,不少重臣名相都是從佐吏做起,特別是縣令多取郡吏之尤異者。只是后來(lái)官吏分離,胥吏地位下沉,受到嚴(yán)格限制,沒(méi)有升遷希望,同時(shí)不像官員有回避、調(diào)任等約束,于是專于弄權(quán),成為官場(chǎng)蠹害。這也告訴我們,重視基層“小吏”的“職業(yè)發(fā)展”,使他們保持良好的心態(tài)、狀態(tài),對(duì)于吏治整飭,絕非小事。

    解決辦法

    那么,古人又是如何解決這一難題的呢?盡管中國(guó)古代向來(lái)有守令擢入臺(tái)省、郎官出宰百里的傳統(tǒng),中央政府經(jīng)常將富有地方治理經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)秀人才選拔到中央,及至出任公卿將相,同時(shí)有意識(shí)地選派中央官員到地方任職,一可以豐富其經(jīng)歷,二可以為地方輸送人才,正如唐玄宗即位之初頒布詔令所強(qiáng)調(diào),“選京官有才識(shí)者除都督、刺史,都督、刺史有政跡者除京官”,“永為恒式”。

    然而,在金字塔形的權(quán)力結(jié)構(gòu)下,不可能所有優(yōu)秀基層官員都能得到提拔,京官外派也不可能成為地方官員選配的主要渠道,否則,客觀上將擠壓地方官員為數(shù)不多的上升空間,挫傷其積極性。換言之,更重要的問(wèn)題是如何鼓勵(lì)基層官員安心崗位、勤勉工作。

    對(duì)此,漢宣帝同樣給出了很好的回答:“太守,吏民之本,數(shù)變易則下不安。民知其將久,不可欺罔,乃服從其教化?!本褪钦f(shuō),包括太守在內(nèi)的地方官員如果任職飄忽不定,下屬及百姓知其在任不久,對(duì)其政策能否持久將失去信心,甚至陽(yáng)奉陰違,只有知其任職將久,才不敢虛以應(yīng)對(duì)。因此,對(duì)考核優(yōu)異、吏民稱頌的太守,漢宣帝常以璽書勉勵(lì)、增進(jìn)秩俸、賜予賞金及至封侯授爵等進(jìn)行褒獎(jiǎng),而未必簡(jiǎn)單以提拔作為獎(jiǎng)勵(lì),可謂多管齊下、用心良苦。

    漢代保持地方官員任職穩(wěn)定的做法,一直為后代所繼承。歷史上大多數(shù)朝代都規(guī)定了太守、縣令三年一任,非任滿不得遷轉(zhuǎn)。武則天時(shí),史學(xué)家劉知幾上疏,建議“刺史非三歲以上,不可遷官”,唐德宗時(shí)曾下令對(duì)優(yōu)秀縣令授予榮譽(yù)虛銜而命其仍居本職。明代對(duì)知縣三年一考,六年再考,九年通考,對(duì)任職屆滿而業(yè)績(jī)卓著的知府、縣令往往仍命其留任而以增進(jìn)品秩作為補(bǔ)償。例如,明代知府品秩為四品,但況鐘守蘇州、陳本深守吉安,因深孚民望,一再留任,品秩增至三品;陳敏知茂州,累加秩至四川布政司右參政,“仍視州事,在州二十余年,秩既高,諸監(jiān)司郡守反在其下”。清代趙翼在《廿二史札記》中專門辟條“因部民乞留而留任且加擢者”,總結(jié)“古來(lái)重吏治者,多以久任為效”,對(duì)保持基層官員任職穩(wěn)定作出了強(qiáng)調(diào)。

    待遇保障

    在眾多對(duì)基層官員的激勵(lì)措施中,最重要的無(wú)疑是提高薪俸。正如呂思勉先生在《中國(guó)制度史》中所總結(jié)的,“歷代制祿厚薄雖有不同,其足以養(yǎng)其身,贍其家,使其潤(rùn)澤及于九族鄉(xiāng)黨而猶有余裕,則一也”,并認(rèn)為“官祿至近代而大薄,亦為官吏不能清廉之原因”。顧炎武在《日知錄》中也談到,“今日貪取之風(fēng),所以膠固于人心而不可去者,以俸給之薄而無(wú)以贍其家也”。顯然,他們都意識(shí)到了官員俸祿與廉潔之間的客觀聯(lián)系。

    盡管孔子曾說(shuō),“君子謀道不謀食”,“君子憂道不憂貧”,孟子也曾說(shuō),“古之人未嘗不欲仕也,又惡不由其道”,這一思想也一直為后世士子所謹(jǐn)記恪守;然而,與此同時(shí),孟子也承認(rèn),“仕非為貧也,而有時(shí)乎為貧”,也就是說(shuō),入仕為官,目的在于弘道,但又不能不看到這也是謀生的一種手段,脫開(kāi)物質(zhì)利益一味高倡弘道,對(duì)于大多數(shù)人而言,事實(shí)上也是很難做到的。特別是對(duì)于基層官員來(lái)說(shuō),承擔(dān)著大量繁重的日常事務(wù),又和百姓直接打交道,如果沒(méi)有一定的物質(zhì)保障,弘道難免就會(huì)流于空談,清正廉潔恐怕也是難上加難。

    西漢神爵三年(前59),漢宣帝頒布詔令,強(qiáng)調(diào)“吏不廉平則治道衰。今小吏皆勤事而俸祿薄,欲無(wú)侵漁百姓,難矣!其益吏百石以下俸十五”;東漢建武二十六年(50),光武帝下詔“增百官俸,其千石以上,減于西京舊制;六百石以下,增于舊秩”,著重點(diǎn)都是提高基層官員的俸祿。

    值得一提的是,漢代官員的俸祿,從號(hào)稱萬(wàn)石的三公到百石以下的斗食佐吏,一共二十多級(jí),但一些表現(xiàn)突出的郡縣佐吏,俸祿經(jīng)常能到百石、二百石。漢代吏治之盛,與此亦有很大原因。

    西晉泰始三年(267),晉武帝詔曰,“今在位者,祿不代耕,非所以崇化本也,其議增吏俸”。唐代宗時(shí),楊綰為相,欲推行廉政,卻先增益百官俸祿??梢?jiàn),古人很早就意識(shí)到,若不能給予官員充分的物質(zhì)保障,使他們免除后顧之憂,實(shí)現(xiàn)廉潔可謂

    難矣!

    歷代官俸,論者多以宋代為厚。事實(shí)上,宋代之前,官俸亦不可謂之為薄。唐懿宗時(shí),畢諴為相。畢諴出身寒微,其舅為太湖縣伍伯,也就是縣衙里一個(gè)役卒。畢諴深以為恥,一再派人勸其舅辭去差事,并允諾為他另授一官,其舅卻屢屢不聽(tīng)。畢諴無(wú)奈,于是特意任命楊載為太湖縣令,“囑之為舅除其猥籍,津送入京”。楊載到任后,“具達(dá)諴意”,其舅一開(kāi)始依舊推脫說(shuō):“我這么一個(gè)卑微之人,怎會(huì)有當(dāng)宰相的外甥?”然而楊載反復(fù)勸說(shuō),其舅最后終于吐露實(shí)情:“我雖是小吏,每年都能拿到六萬(wàn)的事例錢,倘不犯錯(cuò),終身優(yōu)足,不知他到底還要給我升什么官呢?”楊載不得已,將這些話轉(zhuǎn)告畢諴,畢諴聽(tīng)后,大為嘆賞,從此不再勉強(qiáng)其舅。可見(jiàn),唐代基層官吏待遇之優(yōu),以至于一個(gè)不入流的州縣役卒都安于其位,寧可盡職于事不出差錯(cuò),也不愿升官遷移發(fā)生變故。

    反觀之,歷代官俸,以明清最薄,而明清兩代吏治之墮落、腐敗之盛行,亦達(dá)到了頂峰,前述顧炎武之語(yǔ)可謂痛徹之言。事實(shí)上,當(dāng)時(shí)已有人注意到了這一問(wèn)題。明英宗正統(tǒng)六年(1441),巡按山東監(jiān)察御史曹泰上奏,指出今在外諸司文臣“其祿不贍,則不免失其所守,而陷于罪者多矣”,請(qǐng)求“量為增益,俾足養(yǎng)廉”,可惜意見(jiàn)雖對(duì),卻終不得行。

    必須指出,提高基層官員的待遇,只是手段而非目的,其目的仍是使官不敢貪、吏不敢瀆,只不過(guò)“必祿足以贍其身,而后監(jiān)察有所施”。換言之,若不嚴(yán)以懲貪,則厚祿毫無(wú)意義。正如前述曹泰在所上“增祿”奏章中亦強(qiáng)調(diào),“如是而仍有貪污,懲之

    無(wú)赦”!

    歷史啟示

    對(duì)業(yè)績(jī)突出的地方官員,不簡(jiǎn)單地予以提拔,而采取增進(jìn)品秩等方式進(jìn)行激勵(lì),這與我們今天提出建立干部職務(wù)與職級(jí)并行制度,可謂異曲同工。

    目前,我國(guó)公務(wù)員采用了職務(wù)與級(jí)別兩條晉升通道,但實(shí)踐中,以職務(wù)為中心根深蒂固,級(jí)別被弱化、虛化。這也是“官本位”思想不能從根本上予以清除的重要原因。在這種情況下,建立職務(wù)與職級(jí)并行制度,強(qiáng)化職級(jí)對(duì)干部的激勵(lì)作用,對(duì)于穩(wěn)定基層干部隊(duì)伍,解決他們“求進(jìn)步,盼穩(wěn)定”的愿望,具有突出的現(xiàn)實(shí)意義。

    事實(shí)上,新中國(guó)成立初期,也實(shí)行過(guò)職務(wù)與級(jí)別分離的做法,對(duì)職務(wù)重在權(quán)責(zé),對(duì)級(jí)別重在待遇,因此出現(xiàn)級(jí)別大職務(wù)小或有級(jí)無(wú)職的現(xiàn)象,特別是對(duì)一些資歷老但行政職務(wù)不高的同志,定予了很高的級(jí)別,如當(dāng)時(shí)中央機(jī)關(guān)有不少11、12級(jí)干部,職務(wù)卻只是干事。雖然這一制度并非只針對(duì)基層干部,但對(duì)于今天的改革亦有不少借益之處。

    那么,回顧古人的實(shí)踐,又有哪些能為今天的改革提供借

    鑒呢?

    首先,暢通激勵(lì)各種手段。激發(fā)基層干部的積極性,勉勵(lì)其扎根基層、敬業(yè)奉獻(xiàn)。除了建立職務(wù)與職級(jí)并行制度,提高其職級(jí)待遇,還包括上級(jí)遴選、提拔重用、榮譽(yù)表彰等,每種手段都有其作用,不可顧此失彼。

    其次,監(jiān)督與激勵(lì)相并舉。建立職務(wù)與職級(jí)并行制度,提高基層干部的待遇,只是手段而非目的,從反腐的角度上看,這更多的是解決“不必為”的問(wèn)題,只有多管齊下、多措并舉,特別是強(qiáng)化考核監(jiān)督,才能使“不必為”與“不敢為”“不能為”“不愿為”的機(jī)制同時(shí)發(fā)生作用。

    最后,必須審慎推進(jìn)改革。應(yīng)當(dāng)看到,干部待遇一直是社會(huì)輿論十分關(guān)注的敏感問(wèn)題,提高基層干部待遇,既要實(shí)事求是,隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)總體發(fā)展循序漸進(jìn),又要照顧社會(huì)情緒,防止引發(fā)反彈,保證這項(xiàng)改革真正取得成果、發(fā)揮成效。

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