國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)

欒喬林+吳繼萬(wàn)等

摘 要：該文運(yùn)用調(diào)查研究及模型分析方法，以洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)為研究對(duì)象開(kāi)展土地進(jìn)行集約利用評(píng)價(jià)研究。研究結(jié)果表明：洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用水平總體很高。針對(duì)洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)土地利用實(shí)際，提出了開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用對(duì)政策建議。主要包括：調(diào)整土地功能分區(qū)，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)；充分利用國(guó)家優(yōu)惠政策，活用國(guó)內(nèi)和國(guó)際兩種資源，發(fā)揮政策優(yōu)勢(shì)等。

關(guān)鍵詞：洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)；土地集約利用；評(píng)價(jià)；GIS

中圖分類(lèi)號(hào) F293 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2015）12-01-03

1 研究區(qū)概況及數(shù)據(jù)來(lái)源

1.1 研究區(qū)概況 洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，是在以鄧小平等黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)核心的關(guān)心與支持下，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的享受保稅區(qū)政策的國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)（國(guó)函[1992]149號(hào)）[1]。洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)地處泛北部灣中心區(qū)域，北與廣西隔海相望，西與越南一衣帶水，毗鄰東盟自由貿(mào)易區(qū)，與周邊20多個(gè)港口距離370km左右，是北部灣距離國(guó)際主航線(xiàn)最近的深水良港，是我國(guó)距離南海石油天然氣資源和中東石油最近的石油化工及油氣儲(chǔ)備基地，是中東、非洲油氣進(jìn)入中國(guó)的第一個(gè)節(jié)點(diǎn)。開(kāi)發(fā)區(qū)位于海南西北部的洋浦半島，區(qū)內(nèi)的洋浦港為國(guó)家一級(jí)開(kāi)放口岸，國(guó)家和海南省為了支持洋浦的發(fā)展，賦予了洋浦比現(xiàn)在開(kāi)發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、出口加工區(qū)“四區(qū)”更加優(yōu)惠的政策。洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)土地總面積為2 986.50hm2，2011年開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)現(xiàn)工業(yè)、工業(yè)（物流）企業(yè)總收入6 799 419.59萬(wàn)元，固定資產(chǎn)投資額為3 777 903.26萬(wàn)元。為貫徹落實(shí)中央領(lǐng)導(dǎo)的重要指示精神和國(guó)務(wù)院44號(hào)文件要求，海南省委省政府確立了洋浦“面向東南亞的航運(yùn)樞紐港、石油化工、漿紙一體化和油氣儲(chǔ)備基地”的“一港三基地”發(fā)展定位[2]。目前洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)已形成了以油氣儲(chǔ)備、石油化工、制漿造紙和港口物流為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，以海洋裝備制造、綜合服務(wù)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為輔助產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)格局，是海南省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎，西部工業(yè)走廊的龍頭，對(duì)外開(kāi)放的排頭兵。

1.2 數(shù)據(jù)來(lái)源 研究資料主要來(lái)源于洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃建設(shè)土地局以及海南省土地開(kāi)發(fā)整理中心提供的數(shù)據(jù)和實(shí)地調(diào)查。收集的數(shù)據(jù)主要用于評(píng)價(jià)指標(biāo)的計(jì)算。主要包括土地利用狀況相關(guān)數(shù)據(jù)、用地效益相關(guān)數(shù)據(jù)、土地利用監(jiān)管相關(guān)數(shù)據(jù)等。數(shù)據(jù)收集完成后，首先對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的空間數(shù)據(jù)進(jìn)行采集，以遙感影像圖和地籍圖作為工作底圖，在GIS及相關(guān)軟件的支持下，經(jīng)圖形矢量化和拓?fù)涮幚砗?，形成面域，建立空間數(shù)據(jù)模型，并進(jìn)行屬性數(shù)據(jù)庫(kù)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)對(duì)各面域賦予屬性，實(shí)現(xiàn)屬性數(shù)據(jù)與空間數(shù)據(jù)的無(wú)縫鏈接，最后運(yùn)用GIS強(qiáng)大的空間分析和統(tǒng)計(jì)分析功能對(duì)各項(xiàng)用地分類(lèi)面積進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。

2 土地集約利用評(píng)價(jià)方法與過(guò)程

2.1 評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建 根據(jù)《開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)規(guī)程》的要求，洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系包括了目標(biāo)、子目標(biāo)和指標(biāo)3個(gè)層次。目標(biāo)層由土地利用狀況、用地效益和管理績(jī)效等3個(gè)目標(biāo)構(gòu)成，子目標(biāo)層由土地開(kāi)發(fā)程度、用地結(jié)構(gòu)狀況、土地利用強(qiáng)度、產(chǎn)業(yè)用地投入產(chǎn)出效益、土地利用監(jiān)管績(jī)效、土地供應(yīng)市場(chǎng)化程度等6個(gè)子目標(biāo)構(gòu)成，指標(biāo)層由土地供應(yīng)率、土地建成率、工業(yè)用地產(chǎn)出強(qiáng)度閑置土地處置率等15個(gè)指標(biāo)構(gòu)成[1]（表1）。

2.2 評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重的確定 評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重的確定主要采用層次分析法（AHP）和專(zhuān)家打分法相結(jié)合的方法。在評(píng)價(jià)過(guò)程中，將專(zhuān)家打分結(jié)果運(yùn)用層次分析軟件Yaahp進(jìn)行決策分析，并進(jìn)行一致2.3 評(píng)價(jià)模型的選擇 土地集約利用評(píng)價(jià)模型采用多因子綜合評(píng)價(jià)模型[2]，通過(guò)計(jì)算各子目標(biāo)的土地利用集約度分值，進(jìn)而確定各目標(biāo)的土地利用集約度分值，最終確定洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)綜合土地利用集約度分值。土地集約利用評(píng)價(jià)模型見(jiàn)表2。

表2 洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)模型

[目標(biāo)層次＼&模型＼&模型注釋?zhuān)?amp;子目標(biāo)＼&[Fij=k=1nSijk×wijk]＼&Fij為i目標(biāo)j子目標(biāo)的土地利用集約度分值，Sijk為i目標(biāo)j子目標(biāo)k指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)度分值，

Wijk為i目標(biāo)j子目標(biāo)k指標(biāo)相對(duì)j子目標(biāo)的權(quán)重值，n為指標(biāo)個(gè)數(shù)＼&目標(biāo)＼&[Fi=j=1nFij×wij]＼&Fi為i目標(biāo)的土地利用集約度分值，F(xiàn)ij為i目標(biāo)j子目標(biāo)的土地利用集約度分值；

Wij為i目標(biāo)j子目標(biāo)相對(duì)i目標(biāo)的權(quán)重值，n為子目標(biāo)個(gè)數(shù)＼&綜合＼&[F=i=1nFi×wi]＼&F為土地利用集約度綜合分值，F(xiàn)i為i目標(biāo)的土地利用集約度分值，

Wi為i目標(biāo)的權(quán)重值，n為目標(biāo)個(gè)數(shù)＼&]

2.4 評(píng)價(jià)指標(biāo)理想值的確定及指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化處理 理想值是開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)的基準(zhǔn)，是各評(píng)價(jià)指標(biāo)的理想狀態(tài)。洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)評(píng)價(jià)指標(biāo)的理想值充分考慮了開(kāi)發(fā)區(qū)自身土地利用、用地效益、及土地利用監(jiān)管等實(shí)際情況，采用目標(biāo)值法、經(jīng)驗(yàn)借鑒法、專(zhuān)家咨詢(xún)法等方法，通過(guò)測(cè)算和判斷來(lái)確定。洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)的理想值見(jiàn)表1。

評(píng)價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化處理是通過(guò)相應(yīng)的數(shù)學(xué)變換消除原始指標(biāo)數(shù)據(jù)量綱的影響，統(tǒng)一各指標(biāo)量綱，主要采用基準(zhǔn)值推算法，將指標(biāo)的現(xiàn)狀值與理想值進(jìn)行比較，以指標(biāo)實(shí)現(xiàn)度分值來(lái)進(jìn)行衡量土地利用評(píng)價(jià)指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況[3]。

設(shè)Vijk為i目標(biāo)j子目標(biāo)k指標(biāo)的現(xiàn)狀值，Rijk為i目標(biāo)j子目標(biāo)k指標(biāo)的理想值，Sijk為i目標(biāo)j子目標(biāo)k指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)度分值，其值范圍為0～100，則：

[Sijk=VijkRijk×100]

2.5 土地利用集約度分值計(jì)算 根據(jù)土地集約利用評(píng)價(jià)模型，將構(gòu)成子目標(biāo)的各指標(biāo)權(quán)重與相應(yīng)的指標(biāo)實(shí)現(xiàn)度分值相乘并進(jìn)行求和，即可得到子目標(biāo)集約度分值；再將構(gòu)成目標(biāo)的各子目標(biāo)權(quán)重與相應(yīng)的子目標(biāo)集約度分值相乘并進(jìn)行求和，即可得到目標(biāo)集約度分值；最后將各目標(biāo)的權(quán)重與相應(yīng)的目標(biāo)集約度分值相乘并進(jìn)行求和，得到開(kāi)發(fā)區(qū)土地利用集約度綜合分值。洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)土地利用集約度分值計(jì)算見(jiàn)表1。

3 土地集約利用程度評(píng)價(jià)結(jié)果與分析

通過(guò)計(jì)算，得出洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)土地利用集約度綜合分值為94.29分，說(shuō)明洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用綜合水平很高。

3.1 土地利用狀況分析 洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)土地利用狀況目標(biāo)層集約度分值達(dá)92.81。從各個(gè)指標(biāo)實(shí)際情況來(lái)看，土地供應(yīng)程度很高，但土地建成率和工業(yè)用地率尚有一定的提升空間；綜合容積率、工業(yè)用地綜合容積率和建筑密度還有較大提升空間，工業(yè)用地建筑密度可提升空間不大。原因是開(kāi)發(fā)區(qū)尚有39.85%的土地出讓后還沒(méi)有建成投產(chǎn)，加之產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等客觀原因，導(dǎo)致該類(lèi)指標(biāo)現(xiàn)狀值同理想值的差距相對(duì)較大。

3.2 用地效益分析 洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)用地效益目標(biāo)集約度分值為95.94，表明洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)用地效益處于很高水平。洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強(qiáng)度為3 879.81萬(wàn)元/hm2，遠(yuǎn)高于國(guó)土資源部《工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)（試行）》規(guī)定的工業(yè)企業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強(qiáng)度國(guó)家控制指標(biāo)。工業(yè)用地產(chǎn)出強(qiáng)度為6 989.53萬(wàn)元/hm2，遠(yuǎn)高于海南省其他開(kāi)發(fā)區(qū)。

3.3 管理績(jī)效分析 洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用管理績(jī)效目標(biāo)集約度分值為100，表明洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)土地監(jiān)管績(jī)效十分突出。由于洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)開(kāi)發(fā)前期對(duì)土地進(jìn)行了協(xié)議出讓?zhuān)瑹o(wú)招拍掛方式出讓土地，土地招拍掛實(shí)現(xiàn)率為100%；目前也無(wú)有償使用且已到期的土地，因此到期項(xiàng)目用地處置率為100%。而管理績(jī)效的另外2個(gè)指標(biāo)，閑置土地處置率和土地有償使用實(shí)現(xiàn)率，上述2個(gè)指標(biāo)值洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)均為100%。

4 對(duì)策建議

4.1 調(diào)整土地功能分區(qū)，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu) 由于洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)是在荒蕪的洋浦半島上發(fā)展起來(lái)，缺少城市的依托，所以還有生活服務(wù)區(qū)存在，擠占大量的工業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。另外開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)設(shè)有保稅港區(qū)，而保稅港區(qū)以發(fā)展國(guó)際航運(yùn)、國(guó)際配送、國(guó)際轉(zhuǎn)口貿(mào)易、國(guó)際中轉(zhuǎn)等一類(lèi)、二類(lèi)工業(yè)為主，限制了其他企業(yè)類(lèi)型的入駐。而石油化工、制漿造紙及紙制品、石油及天然氣儲(chǔ)備等三類(lèi)工業(yè)總產(chǎn)值占整個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值95%以上。目前的土地功能分區(qū)，已無(wú)法滿(mǎn)足洋浦區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略需要，因此，要高瞻遠(yuǎn)矚，從打造臨港工業(yè)的角度調(diào)整洋浦開(kāi)發(fā)區(qū)的土地功能分區(qū)，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，促進(jìn)土地集約高效利用。打破3大區(qū)集中于開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)的現(xiàn)狀，也就是把保稅港區(qū)和生活服務(wù)區(qū)調(diào)出經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，保稅港區(qū)不再占用開(kāi)發(fā)區(qū)的用地指標(biāo)；生活服務(wù)區(qū)作為工業(yè)新城的城鎮(zhèn)建設(shè)用地，也不再作為開(kāi)發(fā)區(qū)的用地范圍。且對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)補(bǔ)充與調(diào)出面積相當(dāng)?shù)挠玫刂笜?biāo)。這樣調(diào)整，有利于開(kāi)發(fā)區(qū)、保稅港區(qū)和生活服務(wù)區(qū)用地政策差別化的執(zhí)行，也有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)以及產(chǎn)業(yè)集群的進(jìn)一步發(fā)展。

4.2 充分利用國(guó)家優(yōu)惠政策，活用國(guó)內(nèi)和國(guó)際兩種資源，發(fā)揮政策優(yōu)勢(shì) 洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)是海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)中的特區(qū)，承擔(dān)著海南第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重任，是全國(guó)唯一享受保稅區(qū)政策的國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)。從區(qū)域環(huán)境來(lái)看，北臨北部灣位于東南亞至東北亞國(guó)際航運(yùn)主航線(xiàn)的中心位置，是中國(guó)與東盟“10+1”自由貿(mào)易區(qū)的前哨。當(dāng)前海南國(guó)際旅游島正在如火如荼建設(shè)中，用好用活國(guó)家優(yōu)惠政策，統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)和國(guó)際兩種資源，加快改善投資軟硬件環(huán)境，為洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用創(chuàng)造條件。

4.3 科學(xué)規(guī)劃，建立健全土地集約利用長(zhǎng)效機(jī)制 土地集約利用水平與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段密切相關(guān)，是一個(gè)以時(shí)間為方向軸的開(kāi)放性螺旋形循環(huán)鏈關(guān)系，是一個(gè)可持續(xù)的動(dòng)態(tài)過(guò)程。因此，洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)必須根據(jù)自身的功能定位和發(fā)展方向，按照“效益優(yōu)先、規(guī)劃管控、集約節(jié)約”的原則，做好開(kāi)發(fā)區(qū)土地利用和發(fā)展規(guī)劃，建立健全土地集約利用長(zhǎng)效機(jī)制[4]。根據(jù)洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的各階段性目標(biāo)，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌安排入?yún)^(qū)項(xiàng)目，并且對(duì)各階段土地利用集約度實(shí)現(xiàn)狀況進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)，通過(guò)各種方式引導(dǎo)開(kāi)發(fā)區(qū)土地向集約節(jié)約利用轉(zhuǎn)變，促進(jìn)土地集約節(jié)約和高效利用。

4.4 建立項(xiàng)目準(zhǔn)入與退出機(jī)制 建立項(xiàng)目準(zhǔn)入與退出機(jī)制，在項(xiàng)目準(zhǔn)入方面，要結(jié)合開(kāi)發(fā)區(qū)定位建立產(chǎn)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)，約定產(chǎn)業(yè)類(lèi)型、投資規(guī)模、投資強(qiáng)度、開(kāi)竣工時(shí)間等，在嚴(yán)格審核入?yún)^(qū)產(chǎn)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)后，嚴(yán)格按照國(guó)家有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行土地供應(yīng)[4]。土地供應(yīng)后，企業(yè)沒(méi)能達(dá)到土地集約利用的要求，可以在規(guī)定時(shí)間內(nèi)進(jìn)行整改，若企業(yè)整改后仍不能達(dá)到土地集約利用的要求，則執(zhí)行退出機(jī)制。由開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)代表政府對(duì)土地進(jìn)行回收，或進(jìn)行企業(yè)間轉(zhuǎn)讓?zhuān)D(zhuǎn)讓行為須經(jīng)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)審查同意。

參考文獻(xiàn)

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