關(guān)于軌道交通項(xiàng)目PPP模式的探索

包秀明+曾建華+冉維波

摘 要：PPP模式是在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下提出的一種基于政府與私人合作共贏關(guān)系的融資方式，以拓寬融資渠道，推動(dòng)公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目的建設(shè)。以溫州市域軌道交通為例，分析其建設(shè)規(guī)劃情況及投融資現(xiàn)狀，總結(jié)國內(nèi)外軌道交通建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，并基于此，提出溫州市域軌道交通項(xiàng)目引入PPP模式的設(shè)想，旨在為軌道交通建設(shè)提供建議和思考。

關(guān)鍵詞：PPP模式;軌道交通;融資方式

一、溫州市域軌道交通項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃情況

溫州市作為我國14個(gè)沿海開放城市和海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)五個(gè)中心城市之一，是浙江省東南部第一大城市，也是浙江省常住人口最多的城市。①市域鐵路項(xiàng)目是解決溫州市人口出行，拉開城市框架，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的浙南關(guān)鍵交通項(xiàng)目。根據(jù)《溫州市域軌道交通網(wǎng)規(guī)劃》遠(yuǎn)期溫州將實(shí)施市域軌道交通S1、S2、S3、S4及M1、M2等六條線，線路總長約360公里，總投資預(yù)計(jì)超千億元。近期國家發(fā)改委批復(fù)的線路規(guī)劃為S1、S2、S3線一期工程，線路總長140.7公里，總投資432.3億元。按照城市軌道交通最低資本金比例25%的要求，政府將承擔(dān)約108億元的項(xiàng)目資本金。2013年溫州市財(cái)政一般預(yù)算收入為565.6億元，公共財(cái)政預(yù)算收入324億元，公共財(cái)政預(yù)算支出438億元。因此，財(cái)政難以承受巨大的投資壓力，必須尋求投融資機(jī)制的改革與創(chuàng)新。

二、溫州市域軌道交通投融資現(xiàn)狀及問題

1.項(xiàng)目建設(shè)情況。溫州市目前已開工建設(shè)市域鐵路S1線一期工程。該項(xiàng)目總投資186.07億元，其中目資本金占50%，線路全長53.507km，其中地面線3.029km、高架線39.112km、越嶺雙線隧道2座1.323km，地下線10.043km，橋隧比94.34%。項(xiàng)目為東西走向的都市快線，貫穿甌海中心區(qū)、中心城區(qū)、龍灣中心與永強(qiáng)機(jī)場(chǎng)和靈昆半島，并服務(wù)高鐵站、溫州機(jī)場(chǎng)。S1線于2013年3月開工建設(shè)，目前開累率26.5%，計(jì)劃2017年建成運(yùn)營。

2.投融資現(xiàn)狀。面對(duì)巨額的投資，為緩解財(cái)政壓力，溫州市政府廣開思路，改革創(chuàng)新，借溫州“金改”②之東風(fēng)，豐裕民間資本之優(yōu)勢(shì)，順勢(shì)向社會(huì)推出增資擴(kuò)股方案，擬通過社會(huì)資本解決一半的項(xiàng)目資本金，另一半項(xiàng)目資本金由市、區(qū)兩級(jí)政府承擔(dān)。項(xiàng)目債務(wù)性資金主要通過商業(yè)貸款、融資租賃、保險(xiǎn)資金、債券等方式籌集。項(xiàng)目債務(wù)償還及運(yùn)營補(bǔ)虧則借鑒港鐵“地鐵+物業(yè)”的成功經(jīng)驗(yàn)，在軌道交通站點(diǎn)周邊劃出相應(yīng)的平衡及配套用地，通過土地綜合開發(fā)和出讓收益來平衡。

3.投融資中存在的問題。跟全國各地軌道交通項(xiàng)目投融資模式一樣，溫州市探求了多種融資模式，并大膽創(chuàng)新把豐裕的民資引入軌道交通建設(shè)。但是目前這種民資引入模式，還缺乏頂層設(shè)計(jì)和政策的明確支持，僅限于溫州市金改之下的地方品種，不易做大，借鑒意義不強(qiáng)，難以復(fù)制，而且存在一定的不穩(wěn)定性。而其后S2線、S3線的開工建設(shè)，投資需求巨大，對(duì)溫州市資本市場(chǎng)容量考驗(yàn)巨大。而其他債務(wù)資金對(duì)項(xiàng)目資本金到位比例有嚴(yán)格的要求。因此，探求軌道交通投融資機(jī)制改革創(chuàng)新，尤其是股權(quán)融資方式的創(chuàng)新十分迫切。PPP融資模式為溫州市域軌道交通投融資機(jī)制改革提供了很大的想象空間。

三、國內(nèi)外軌道交通PPP模式經(jīng)驗(yàn)借鑒

軌道交通作為準(zhǔn)公益項(xiàng)目，具有投資額大，回報(bào)周期長，盈利能力不足的特點(diǎn)。鑒于此，國內(nèi)外大多數(shù)城市軌道交通建設(shè)運(yùn)營都由政府承擔(dān)，通過政府出資、商業(yè)貸款、政策性貸款、發(fā)債、發(fā)股等方式解決項(xiàng)目建設(shè)資金。部分城市對(duì)軌道交通投融資體制進(jìn)行了改革，探索BT③、BOT④、PPP等融資模式，通過政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)助、特許經(jīng)營等方式吸引社會(huì)資本的參與。

1.國外實(shí)踐。國外比較典型的是英國倫敦地鐵PPP模式，項(xiàng)目資金通過政府出資、地方公共團(tuán)體投資、銀行貸款、債券等方式籌措，建成后由公營部門負(fù)責(zé)運(yùn)營管理，民營基礎(chǔ)設(shè)施公司負(fù)責(zé)軌道交通設(shè)施的維護(hù)升級(jí)，政府授予私人投資者一定年限的特許經(jīng)營權(quán)，特許經(jīng)營期內(nèi)給予稅收優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼，以保證投資者的投資收益，特許經(jīng)營期結(jié)束后無償轉(zhuǎn)移給政府。新加坡地鐵公司是世界上為數(shù)不多的幾家盈利的地鐵公司，它采取政府撥款建設(shè)，地鐵公司純市場(chǎng)化運(yùn)營的模式，為確保這一模式正常運(yùn)行，新加坡政府制定了完善的管理制度，通過法規(guī)政策監(jiān)督管理軌道交通的運(yùn)營，并培養(yǎng)專業(yè)的運(yùn)營人員提高地鐵公司的運(yùn)營能力。

2.國內(nèi)實(shí)踐。國內(nèi)很多城市借鑒國外PPP模式和港鐵TOD模式建設(shè)軌道交通。比較典型的如北京地鐵4號(hào)線，引入香港地鐵，通過PPP模式解決車輛、信號(hào)等軌道建設(shè)，建成后授以三十年的特許經(jīng)營權(quán)，利用港鐵公司的資金、人才和運(yùn)營優(yōu)勢(shì)推進(jìn)4號(hào)線的建設(shè)和運(yùn)營。深圳地鐵4號(hào)線二期采取BOT模式，通過招標(biāo)方式引入港鐵公司，利用“地鐵+物業(yè)”的經(jīng)營模式和特許經(jīng)營的方式完成項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營。此外，杭州、重慶、蘇州、徐州、武漢等城市也在積極推廣PPP的建設(shè)模式。

3.經(jīng)驗(yàn)啟示。國內(nèi)外軌道交通建設(shè)的實(shí)踐為溫州市域軌道交通建設(shè)提供了很好的經(jīng)驗(yàn)借鑒：一是堅(jiān)持政府主導(dǎo)，多元化融資。軌道交通半公益、半商業(yè)的性質(zhì)決定了其發(fā)展必須由政府主導(dǎo)，通過統(tǒng)籌安排、整體規(guī)劃、指導(dǎo)定價(jià)、監(jiān)督管理等方式推進(jìn)城市軌道交通。軌道交通項(xiàng)目投資金額大、回報(bào)周期長對(duì)資金的成本和期限有嚴(yán)格的要求，必須多渠道、多方式融資。二是堅(jiān)持政策支持，市場(chǎng)化運(yùn)作。企業(yè)化運(yùn)營是國內(nèi)外軌道交通一次成功的實(shí)踐，把競(jìng)爭機(jī)制引入軌道交通發(fā)展中能很好地把森嚴(yán)的等級(jí)制度轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)契約制度，實(shí)現(xiàn)政企分開，以解決政府集權(quán)管理帶來的低效，通過合理的補(bǔ)貼機(jī)制和現(xiàn)代化企業(yè)管理，提高運(yùn)營效率。三是堅(jiān)持TOD理念，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。軌道交通有著明顯的正外部效益，其沿線尤其是站點(diǎn)周邊的土地、物業(yè)等均有較大升值預(yù)期，如何將外部效益內(nèi)部化是軌道交通建設(shè)一直探尋的問題。香港地鐵TOD模式的成功實(shí)踐，為人們提供了很好的借鑒。將軌道交通與沿線站點(diǎn)周邊土地捆綁起來，同步規(guī)劃，一體化建設(shè)，使軌道交通項(xiàng)目盈利成為可能。endprint

四、溫州市域軌道交通項(xiàng)目PPP模式設(shè)想

1.資產(chǎn)拆分。把軌道交通項(xiàng)目工程進(jìn)行合理的拆分，拆分為純公益性部分和盈利性部分，對(duì)于引入社會(huì)資本更具有吸引力。這種拆分可采用兩種方式拆分，一種是項(xiàng)目建設(shè)前拆分，即前拆法，另一種是項(xiàng)目竣工結(jié)算后拆分，即后拆法。在國內(nèi)外軌道交通PPP模式中一般采用前拆法，即在項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，把項(xiàng)目分為“A+B”兩部分，A部分包括土建、洞體、軌道等（約占總投資70%），B部分包括信號(hào)、車輛等（約占總投資30%）。政府負(fù)責(zé)A部分建設(shè)，PPP公司負(fù)責(zé)B部分建設(shè)，項(xiàng)目建成后，政府以象征性的價(jià)格把A部分資產(chǎn)租給PPP公司特許經(jīng)營。前拆法有利于引入專業(yè)的運(yùn)營公司，可以部分緩解政府項(xiàng)目建設(shè)壓力和運(yùn)營壓力。但是在建設(shè)階段政府依然承壓較大。對(duì)此，可以采用后拆法進(jìn)行運(yùn)作。首先引入專業(yè)的軌道交通建設(shè)合作者作為控股方設(shè)立PPP公司，負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)，項(xiàng)目竣工決算時(shí)，根據(jù)各部分投資比例，將項(xiàng)目公司股權(quán)拆分為“A+B”兩部分，A部分股權(quán)對(duì)應(yīng)于土建、洞體、軌道等投資數(shù)，B部分股權(quán)對(duì)應(yīng)于車輛、信號(hào)等投資數(shù)。為了保證戰(zhàn)略投資者資金的及時(shí)回流，約定政府逐期贖回A部分股權(quán)，并要求其持有B部分股權(quán)共擔(dān)項(xiàng)目運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)鼓勵(lì)其轉(zhuǎn)讓給另一家專業(yè)的軌道交通運(yùn)營公司。

2.土地包裝?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見》（國辦發(fā)[2014]37號(hào)）鼓勵(lì)通過鐵路與軌道交通沿線物業(yè)開發(fā)和站點(diǎn)綜合上蓋，以自負(fù)盈虧，以地養(yǎng)鐵，減輕政府壓力。香港地鐵進(jìn)行了成功的實(shí)踐。溫州市域軌道交通也在積極借鑒港鐵模式，將沿線站點(diǎn)周邊土地與項(xiàng)目捆綁開發(fā)建設(shè)，力求實(shí)現(xiàn)軌道交通與城鎮(zhèn)化建設(shè)同步推進(jìn)。采用PPP模式的軌道交通項(xiàng)目可以選擇在軌道沿線配以專項(xiàng)平衡土地，以增加項(xiàng)目收益。但是考慮到沿線土地征拆、開發(fā)、報(bào)批等投入較大，且存在一定的政治風(fēng)險(xiǎn)，可以交由政府負(fù)責(zé)，作為回購股權(quán)的重要資金保障，不納入PPP公司，以減輕軌道交通建設(shè)類社會(huì)資本的壓力。當(dāng)然也可以將土地資產(chǎn)拆分為一級(jí)開發(fā)部分（C1）和二級(jí)綜合開發(fā)部分（C2），再分別引入專業(yè)的社會(huì)資本聯(lián)合開發(fā)合作。

3.補(bǔ)償機(jī)制。構(gòu)建合理的補(bǔ)償機(jī)制，形成有效地激勵(lì)約束，是軌道交通能否成功建設(shè)運(yùn)營的關(guān)鍵。借鑒國內(nèi)外軌道交通實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，建立起集經(jīng)營補(bǔ)償、資源補(bǔ)償、政策補(bǔ)償、資本補(bǔ)償?shù)妊a(bǔ)償機(jī)制。通過授以特許經(jīng)營權(quán)，軌道沿線周邊資源優(yōu)先開發(fā)權(quán)，稅收減免，直接資本補(bǔ)貼等方式，保障社會(huì)資本的收益，提高社會(huì)資本的積極性，實(shí)現(xiàn)共贏。

PPP模式很好地處理了政府與私人在公益或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目上的分工，將成為政府性項(xiàng)目主要的融資模式之一。溫州要通過項(xiàng)目試點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)積累，不斷優(yōu)化結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，加大對(duì)社會(huì)資本的吸引力，推進(jìn)軌道交通發(fā)展。

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