美國國會監(jiān)督“國企”的啟示

張津瑞

在中國，人們視“國企”為香饃饃、鐵飯碗，削尖腦袋謀求一份“國企”的工作。在美國，卻鮮少聽到“國企”這個概念，那美國到底有沒有國企呢？

答案是肯定的。

美國田納西河流域管理局建立于1933年，是根據(jù)富蘭克林·羅斯福總統(tǒng)的倡議和國會制定的《田納西河流域管理局法》而創(chuàng)設(shè)的國有全資企業(yè)。它位于美國南部田納西河流域，公司總部位于田納西州的諾克斯維爾。其任務(wù)是建設(shè)、管理、經(jīng)營田納西河上的水庫、大壩、發(fā)電站，以及其他屬于聯(lián)邦政府的財產(chǎn)，發(fā)展電力、化工生產(chǎn)，“以利于國家安全和工、農(nóng)業(yè)的發(fā)展，改善田納西河的通航條件和防止田納西河流域和密西西比河流域發(fā)生破壞性洪水”。

在迄今80多年的歷史中，國會對該局進行了嚴密而有效的監(jiān)督，不僅相當(dāng)成功地杜絕了其內(nèi)部的貪污舞弊行為，而且也沒有抑制企業(yè)生產(chǎn)的積極性與創(chuàng)造力，使之最終成長為在美國首屈一指、在世界享有盛譽的成功企業(yè)。

總的來講，美國國會對田納西河流域管理局的監(jiān)督反映了美國政治最迷人的一面，既鼓勵競爭、對立，又講究規(guī)則與制衡，盡可能地為每一位參與者提供充分展現(xiàn)自己能力、達成自己目的的機會，并在這個過程中為美國人民爭取最不壞的結(jié)果。

國會監(jiān)督的優(yōu)勢

與傳統(tǒng)的國企監(jiān)管部門相比，國會在監(jiān)督國企時有著顯著的制度優(yōu)勢——國會是扁平化的機構(gòu)，由435名眾議員和100名參議員組成。每位議員有著大致平等的權(quán)力和責(zé)任。參眾兩院議長、議員領(lǐng)袖、專門委員會主席等干部雖有特殊的權(quán)力和影響力，但無法凌駕于普通議員之上。國會的決策、立法亦均需經(jīng)過復(fù)雜的議事、協(xié)調(diào)程序，按照少數(shù)服從多數(shù)原則，由議員一人一票表決產(chǎn)生，代表全體議員的共同意志。因此，每一位議員的意見和表決權(quán)都非常重要，但每個人承擔(dān)的壓力和責(zé)任卻很有限。議員接受賄賂的可能性也被壓縮到了最低點，因為收買少數(shù)議員雖有價值，但并沒有決定性的意義，而買通半數(shù)以上議員的花費則是天文數(shù)字，走漏消息的風(fēng)險也高得驚人。

美國憲法、法律和政治傳統(tǒng)則保障了國會監(jiān)督國有企業(yè)的權(quán)力。其一，議員自由調(diào)查、發(fā)言、投票的權(quán)利受到了憲法和法律的充分保護。美國的政體尤其重視保護少數(shù)派權(quán)益。議員在對國企進行監(jiān)督時不必擔(dān)憂因言獲罪和因人廢言的問題。其二，國會擁有必要的監(jiān)督工具與政治資源，例如，國會下屬的美國審計總署有權(quán)“自由、公開地接觸田納西河流域管理局所屬、控制、使用的全部文件、名冊、記錄、檔案、賬目，并且進入工廠、倉庫、辦公室和其他場所”，并為國會提供有關(guān)該局經(jīng)營狀況、財務(wù)狀況的報告。國會還擁有制定“日落法”（Sunset Law，國會在法律中對某個項目設(shè)置截止日期，由國會審議決定是否同意更新）、傳喚國企職員、舉行聽證會、減少對國企的撥款、立法將之解散等特權(quán)。因為這些特權(quán)的存在，任何藐視國會監(jiān)督的行為都將遭到極為嚴厲的懲罰。此外，國會每年向每位議員提供了數(shù)十萬美元的經(jīng)費，所以在必要的情況下，個別議員也可以拉起工作班子，自行對國企展開調(diào)查。

議員們的監(jiān)督熱情哪里來？

在監(jiān)督田納西河流域管理局時，美國的國會議員們表現(xiàn)出了極大的熱情。從1933年到1940年，僅在眾議院全體大會上，議員們就曾數(shù)百次討論有關(guān)該局的問題，內(nèi)容涉及財務(wù)、采購、種族歧視、庫區(qū)移民、拆遷賠償、產(chǎn)品種類、生產(chǎn)方式、與民企的關(guān)系等諸多方面。在審議管理局工作報告、決定撥款額度、修改相關(guān)法律時，議員們有時甚至?xí)綐屔鄤Φ貭巿?zhí)一整天。在這一過程中，任何有關(guān)田納西河流域管理局的信息都得到了充分的利用，管理局的經(jīng)營、管理活動也因此被暴露在陽光之下。

國會議員們之所以如此熱心，歸根結(jié)底，是因為監(jiān)督田納西河流域管理局的活動有利可圖。議員由公眾選舉產(chǎn)生，而非上級任命，為了能夠在競選中獲勝，他們必須緊緊抓住一切能夠吸引公眾眼球的議題，展現(xiàn)自己的能力和“為民請命”的強烈意愿，而田納西河流域管理局恰恰是美國的一個“明星企業(yè)”。它涉及數(shù)億美元的政府投資、影響數(shù)百萬人的生活、深受富蘭克林·羅斯福總統(tǒng)的青睞，也是媒體的寵兒。因此，對該局的監(jiān)督，哪怕僅僅是“作秀”，也能吸引公眾的關(guān)注，從而提高自己的聲望、增加連任的可能性。

另一方面，議員們來自不同的地區(qū)，代表了不同的利益群體。在美國西部的一些地區(qū)，人們飽受東部私人壟斷企業(yè)的剝削，對壟斷深惡痛絕。他們覺得：至少在公共事業(yè)領(lǐng)域，國有企業(yè)會比私人壟斷企業(yè)更有利于民生。田納西河流域管理局因此成為了兩方對抗與辯論的焦點。

監(jiān)督不會動輒上綱上線

爭強好勝是人的天性。為了在國會辯論中取得上風(fēng)，兩方的議員們密切地監(jiān)察管理局的一舉一動，以便為自己的觀點尋找證據(jù)。國會的監(jiān)督機制因此高速運轉(zhuǎn)了起來。真理愈辯愈明。國會議員間的對抗行為也有很高的新聞價值，能夠吸引媒體前來采訪。相關(guān)議員也樂于向媒體發(fā)表觀點，以便為自己造勢。由此，國會監(jiān)督的透明性得到了有效的保證。

美國的法治傳統(tǒng)則限制了議員間對抗與辯論行為的負面影響。盡管反對田納西河流域管理局的議員以摧毀該局為己任，但他們?nèi)試栏竦刈駨牧朔ㄖ蔚木?，即，任何法律只要被國會制定出來，就有資格得到充分的尊重，除非有足夠的事實證明它不適當(dāng)。因此，無論相關(guān)爭議多么激烈，國會的監(jiān)督始終著眼于管理局的具體經(jīng)營、管理情況，并不會動輒上綱上線，干擾其合法的活動。

議員間的對抗與辯論也成為促進田納西河流域管理局發(fā)展的“苦口良藥”。由于國會的監(jiān)督密集而嚴苛，該局高度重視自己在國會中的盟友，期待他們能夠駁斥關(guān)于自己的負面言論、宣揚其成績、阻止不利于該局的立法與決策。

為此，管理局曾試圖直接拉攏議員。為此，管理局調(diào)整了對國會的政策。該局一方面與議員建立聯(lián)系，征詢他們對管理局的期望與要求，主動改正自身的缺點；另一方面又將“賄賂”的對象轉(zhuǎn)向能夠決定議員仕途的民眾。在當(dāng)時，私人電力壟斷企業(yè)為獲取巨額利潤，一直保持高昂的電價，令民眾不堪重負。管理局便反其道而行之，大力引進新方法、新技術(shù)，深度挖掘自身的潛力，盡可能地減少發(fā)電成本、降低電價。在30年代，管理局的電力零售價僅為私人企業(yè)的30%。至今，該局的電價也一直為全美最低。同時，私人企業(yè)并不重視利潤有限的農(nóng)村市場，而管理局則撥出巨資建設(shè)農(nóng)村電網(wǎng)，向農(nóng)民普及實用的電力設(shè)備，幫助他們改進生產(chǎn)技術(shù)。于是，該局贏得了田納西河流域內(nèi)居民的熱烈擁護。當(dāng)?shù)剡x出的國會議員為了爭取選票，也就只能為管理局說好話了。

必須指出的是，美國國會對田納西河流域管理局的監(jiān)督有很強的特殊性。在資本主義經(jīng)濟高度發(fā)達的美國，國有企業(yè)寥寥無幾，資本家更不允許國有企業(yè)取代自己。因此，即便該局在經(jīng)濟上取得了很大的成果，美國也再未建立類似的國有企業(yè)。我們便難以推測，如果美國有較多的國有企業(yè)，例如169家，議員們是否還能對其中的任何一家都保持旺盛的監(jiān)督熱情。此外，在議員們不重視或不熟悉的領(lǐng)域，例如環(huán)保和核能，國會監(jiān)督的效能也是有限的。

盡管如此，美國國會對該局的監(jiān)督仍向我們展示了其調(diào)動政府部門積極監(jiān)督國企的一種方法，對探索符合中國國情的國企監(jiān)督、管理制度有一定的啟示意義。

摘編自2015年第15期《南風(fēng)窗》