軍事行政訴訟制度問(wèn)題研究

顧煒程

摘 要：十八屆四中全會(huì)指出，要改革司法體制機(jī)制。我國(guó)的軍事訴訟制度包括了軍事刑事訴訟法以及民事訴訟，但至今仍未確立軍事行政訴訟，其中不乏存在著諸多理論和實(shí)踐上的問(wèn)題。因此應(yīng)從建立軍事行政訴訟的必要性和重要性出發(fā)，結(jié)合軍事司法改革的契機(jī)并圍繞訴訟主體、訴訟范圍構(gòu)建軍事行政訴訟制度。

關(guān)鍵詞：軍事行政訴訟；軍事行政法；軍事法治

自軍事法院成立以來(lái)，作為具有專(zhuān)門(mén)性和專(zhuān)業(yè)性的司法機(jī)構(gòu)，對(duì)于軍事刑事案件的審理完全是依照《刑事訴訟法》進(jìn)行。因而就軍事刑事訴訟而言，該制度相對(duì)較為完善，其設(shè)計(jì)和程序上也較為成熟。涉及軍人或軍隊(duì)的民事訴訟則是依照《最高人民法院關(guān)于軍事法院管轄民事案件若干問(wèn)題的規(guī)定》，從對(duì)案件的管轄出發(fā)一步步建立起來(lái)的。而軍事行政訴訟到現(xiàn)在為止并沒(méi)有完全真正建立起來(lái)。雖然軍隊(duì)行政機(jī)關(guān)也有權(quán)對(duì)軍事行為進(jìn)行裁決，然而其僅僅是軍事行政程序并不是軍事司法程序。①

在學(xué)術(shù)領(lǐng)域，諸多學(xué)者也一直圍繞“軍事行政訴訟的問(wèn)題”進(jìn)行討論。部分學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)的憲法中規(guī)定了國(guó)家的最高行政機(jī)關(guān)與最高軍事機(jī)關(guān)是處于同一權(quán)力層次且相互之間并不隸屬，從而認(rèn)為軍事機(jī)關(guān)不是行政機(jī)關(guān)，因此也不具有成為行政訴訟被告的資格。②行政訴訟不適用于軍事機(jī)關(guān)，那么軍事行政訴訟制度也就沒(méi)有設(shè)置的必要。雖然軍事機(jī)關(guān)不屬于行政機(jī)關(guān)的范疇，但行政訴訟的實(shí)質(zhì)是對(duì)于軍事機(jī)關(guān)做出的行為必須要接受法律法規(guī)的監(jiān)督，對(duì)于違法的行為必須予以否定和撤銷(xiāo)。軍事機(jī)關(guān)作為行使權(quán)力的機(jī)構(gòu)，其軍事權(quán)的行使必然也必須受到監(jiān)督。此外，行政訴訟的對(duì)象是具體的行政行為，因此判斷一個(gè)主體能否成為被告的關(guān)鍵在于其是否具有依法行使權(quán)力的能力，而不能僅僅以其名稱(chēng)為依據(jù)進(jìn)行判斷。③在國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)領(lǐng)域，軍事機(jī)關(guān)同國(guó)務(wù)院的國(guó)防部一樣，在一定程度上依法可以行使法律法規(guī)所賦予的行政權(quán)力。就單從這一方面看，軍事機(jī)關(guān)其實(shí)與行政機(jī)關(guān)在本質(zhì)上并沒(méi)有明顯的差異。一旦軍事機(jī)關(guān)在上述領(lǐng)域行使權(quán)力時(shí)作出不當(dāng)?shù)男袨?，?duì)公民、法人的權(quán)益造成不利影響，那么依法通過(guò)行政訴訟的方式就成了解決這些問(wèn)題的有效途徑。

一、軍事行政訴訟的概念

建立軍事行政訴訟，首先應(yīng)當(dāng)明確的是軍事行政訴訟的概念。只有在確定具體概念之后才能進(jìn)一步明確軍事行政訴訟主體以及受案的范圍等等。有學(xué)者以不同角度對(duì)軍事行政訴訟的定義做了廣義和狹義的區(qū)分。④廣義的軍事行政訴訟是指公民（主要是指軍職人員）或組織（主要是指軍隊(duì)內(nèi)部的單位）認(rèn)為軍隊(duì)機(jī)關(guān)和軍官的軍事行政為違法或不當(dāng)造成其合法權(quán)益的損失，向有關(guān)法院提起訴訟，請(qǐng)求變更或撤銷(xiāo)該軍事行政行為，有關(guān)法院經(jīng)審查作出判決的訴訟制度。⑤而狹義的軍事行政訴訟僅僅指軍人認(rèn)為軍事機(jī)關(guān)的行政行為不合法或不合理從而侵犯了其合法利益，進(jìn)而向人民法院提起訴訟，請(qǐng)求變更或撤銷(xiāo)相應(yīng)的行為，軍事法院經(jīng)審查作出相應(yīng)裁判的制度。從行政訴訟的本質(zhì)來(lái)看，行政訴訟是以行政行為作為人民法院審查的對(duì)象，從而判斷其是否違法或不當(dāng)?shù)闹贫?。那么訴訟的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)由被審查的行為來(lái)確定，進(jìn)而是由作出相關(guān)行為的主體來(lái)確定。因此筆者認(rèn)為，軍事行政訴訟應(yīng)當(dāng)是指公民、法人或其他組織認(rèn)為軍事行政主體作出的行政行為違法或不當(dāng)從而侵害了自身的合法權(quán)益，以軍事機(jī)關(guān)或組織為被告，向人民法院提起訴訟，人民法院經(jīng)審查并作出裁判的司法活動(dòng)。

二、建立軍事行政訴訟的重要意義

首先，軍事行政訴訟是我國(guó)法治化進(jìn)程中的重要組成部分

我國(guó)司法制度建立至今，已經(jīng)確立了以刑事、民事和行政三大訴訟為基礎(chǔ)的司法保障體系。以此為基礎(chǔ)，我國(guó)的軍事民事訴訟和軍事刑事訴訟的制度也已經(jīng)基本確立，但由于軍事行政訴訟制度的缺失，致使我國(guó)的軍事訴訟制度并不完整，并且存在著諸多問(wèn)題。這對(duì)于我國(guó)的法治化進(jìn)程的向前發(fā)展會(huì)產(chǎn)生不利影響，同時(shí)也不利于軍隊(duì)的治理。此外由于軍事行政訴訟的特殊性，在具體的實(shí)踐過(guò)程中，由于軍隊(duì)本身的特點(diǎn)，地方的法院往往不能充分有效地了解案件的真實(shí)情況，在涉及保密性案件的情況下，地方法院需要向各級(jí)軍事機(jī)關(guān)進(jìn)行申請(qǐng)，并通過(guò)審批后方能進(jìn)行，而這就可能造成訴訟效率的低下和訴訟資源的浪費(fèi)。因此筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立以軍事法院為審判主體的軍事行政訴訟制度，保障訴訟當(dāng)事人的合法權(quán)益，防止軍事機(jī)關(guān)以現(xiàn)行行政訴訟法排除了國(guó)防行為的可訴性為由，侵害他人的權(quán)利，也有利于構(gòu)造完整的軍事訴訟制度，完善具有中國(guó)特色的軍事法治體系和司法體系。

第二，軍事行政訴訟有利于維護(hù)軍隊(duì)內(nèi)部穩(wěn)定提高戰(zhàn)斗力

作為我國(guó)武裝力量的部隊(duì)，其在內(nèi)部實(shí)行的是高度集中統(tǒng)一的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，下級(jí)必須服從上級(jí)，士兵必須服從軍官的命令。建立軍事行政訴訟可能會(huì)對(duì)軍隊(duì)集中統(tǒng)一的體制造成損害。不利于普通士兵紀(jì)律思維的培養(yǎng)和令行禁止的習(xí)慣的養(yǎng)成，也不利于軍隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力的提高。但是在新時(shí)代的新形勢(shì)下，依法治軍已經(jīng)成為黨治理國(guó)家、治理軍隊(duì)的基本方針和政策。只有依據(jù)法律治理和管理軍隊(duì)才能保持軍隊(duì)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。我國(guó)憲法規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織和個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”因此，軍事機(jī)關(guān)在實(shí)施行政行為時(shí)應(yīng)當(dāng)有法可依，并且對(duì)已經(jīng)實(shí)施的行政行為進(jìn)行法律法規(guī)的監(jiān)督。不僅可以強(qiáng)調(diào)軍事機(jī)關(guān)和相對(duì)人地依法辦事，同時(shí)可以為軍隊(duì)的管理和治理提供可靠的法律基礎(chǔ)，還可以在軍中傳播依法治軍的法治理念，為更好地完成訓(xùn)練和作戰(zhàn)任務(wù)提供法律保障。此外，現(xiàn)實(shí)的情況也需要建立軍事行政訴訟來(lái)維護(hù)和保持軍隊(duì)內(nèi)部的穩(wěn)定和保持能打仗，打勝仗的能力。在軍隊(duì)內(nèi)部進(jìn)行管理過(guò)程中，一些機(jī)關(guān)或機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部違反法律法規(guī)，侵犯戰(zhàn)士、干部的合法權(quán)益，同時(shí)也破壞了軍事法制，危害了軍事領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)與軍職人員、干部與戰(zhàn)士、上級(jí)與下級(jí)之間的正常關(guān)系，從而給軍隊(duì)建設(shè)帶來(lái)了不利的影響。⑥而建立科學(xué)有效的軍事行政訴訟制度可以有效地解決上述問(wèn)題。

第三，軍事行政訴訟有利于保護(hù)軍人的合法權(quán)益

作為軍人，其自身的身份的特殊性決定了其履行的義務(wù)要比普通的公民要多，但是其僅僅是穿著軍裝的公民。我國(guó)憲法第33條規(guī)定了中華人民共和國(guó)公民在法律面前一律平等。同時(shí)，權(quán)利義務(wù)相對(duì)等的原則也使得軍人在履行比普通公民相對(duì)的多的義務(wù)的同時(shí)也應(yīng)當(dāng)享有更多的權(quán)利。但現(xiàn)實(shí)是軍人的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)利在遭受軍事行政機(jī)關(guān)侵犯時(shí)，往往會(huì)因?yàn)椤败娙艘苑拿顬樘炻殹?、“下?jí)必須服從上級(jí)”等傳統(tǒng)思想的影響而不去進(jìn)行申訴和控告。此外，軍隊(duì)內(nèi)部的各種行政爭(zhēng)議屢有發(fā)生⑦，由于我國(guó)法律沒(méi)有明確此類(lèi)案件的管轄，也未實(shí)行軍事行政訴訟制度，因此導(dǎo)致了相對(duì)人在發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)投訴無(wú)門(mén)，導(dǎo)致自身的權(quán)利得不到維護(hù)。行政訴訟制度是在為了防止行政機(jī)關(guān)由于違法行為或不合理的行為而造成相對(duì)人的損失，侵犯相對(duì)人的權(quán)利的過(guò)程之中發(fā)展起來(lái)的，防止由于行政機(jī)關(guān)的權(quán)利不受監(jiān)督而造成權(quán)大于法的局面是行政訴訟的根本目的。軍事行政訴訟的建立將為軍人的合法權(quán)利提供有效的保障，也為軍人由于權(quán)利受到侵犯而無(wú)法獲得及時(shí)有效的救濟(jì)途徑的問(wèn)題提供了切實(shí)可行的解決辦法，從而保證軍人的權(quán)益不因上級(jí)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人意志而受到侵害。

三、關(guān)于建立軍事行政訴訟制度的構(gòu)想

（一）軍事行政訴訟的前置程序

軍事行政訴訟的前置程序是指相對(duì)人不服軍事行政行為，可以先向作出該行為的原機(jī)關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)的上一級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，在對(duì)決定不符的情況下才能向法院提起訴訟。⑧一方面，相對(duì)人可以通過(guò)這種方式獲得更完備的申訴程序，從而使得合法權(quán)益得到快速的救濟(jì)；另一方面，實(shí)行前置程序也可以使法院更加了解案情，為法院提高審判效率提供幫助。我國(guó)軍事行政法規(guī)中已經(jīng)規(guī)定了軍人在不服上級(jí)的處罰的情況下可以進(jìn)行申訴和控告，但沒(méi)有明確規(guī)定相應(yīng)的程序，存在實(shí)體法和程序法上存在著脫節(jié)的情況，并且缺乏統(tǒng)一明確的復(fù)議機(jī)關(guān)、程序以及法定權(quán)限。因此健全軍事訴訟前置的復(fù)議程序確實(shí)很有必要。

（二）軍事行政訴訟的主體和受案范圍

在軍事行政訴訟制度的建立之初，首先考慮的問(wèn)題就是人民法院受理軍事行政訴訟的主體和案件范圍。關(guān)于訴訟的主體一般有以下幾種情況：第一，軍事機(jī)關(guān)為被告，而地方公民、法人或組織為原告，且爭(zhēng)議內(nèi)容不涉及國(guó)防行為；第二，地方行政機(jī)關(guān)為被告，軍事機(jī)關(guān)或其成員以“公民、法人或其他組織”的身份提起訴訟；第三，軍事機(jī)關(guān)和軍隊(duì)內(nèi)部的行政爭(zhēng)議。⑨而從軍事行政訴訟的定義出發(fā)，筆者認(rèn)為軍事行政訴訟的主體應(yīng)當(dāng)為軍人和軍事行政機(jī)關(guān)。關(guān)于受案范圍，我國(guó)行政訴訟法通過(guò)列舉式和概括式的方式明確了行政訴訟的受案范圍。但是《行政訴訟法》第13條明確地將國(guó)防、外交等國(guó)家行為排除在了行政訴訟的受案范圍之外。根據(jù)《國(guó)防法》第2條的規(guī)定可以推斷出國(guó)防行為是指國(guó)家為防備和抵抗侵略，制止武裝顛覆，保衛(wèi)國(guó)家的主權(quán)統(tǒng)一、領(lǐng)土完整和安全所進(jìn)行的軍事活動(dòng)，以及與軍事有關(guān)的政治、經(jīng)濟(jì)、外交、科技、教育等方面的活動(dòng)。國(guó)防法中規(guī)定的國(guó)防行為往往由國(guó)務(wù)院和中央軍委以及各級(jí)軍事機(jī)關(guān)實(shí)施，其行為往往直接關(guān)乎國(guó)家軍事利益和國(guó)防安全，這些行為具有全局性和重要性因此排除在了行政訴訟受案范圍之外，但是普通軍事機(jī)關(guān)以個(gè)人為相對(duì)人的軍事行政管理行為，這些結(jié)果并不是由國(guó)務(wù)院和中央軍委作出，不能一概都認(rèn)為是國(guó)家行為。因此該類(lèi)行為應(yīng)當(dāng)納入軍事行政訴訟的受案范圍。此外，在非戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)下的日常管理過(guò)程中發(fā)生的與重大軍事利益沒(méi)有直接關(guān)系的行政行為同樣可以納入其中。

（三）戰(zhàn)時(shí)禁止提出軍事行政訴訟

在平時(shí)，為了保證軍人的合法權(quán)益，體現(xiàn)法律面前人人平等的原則，應(yīng)當(dāng)為軍人提供有效的救濟(jì)途徑，對(duì)權(quán)力進(jìn)行限制和監(jiān)督，防止權(quán)力侵害權(quán)利。但是在戰(zhàn)時(shí)，為了保證軍隊(duì)軍事行動(dòng)的快速有效，從而保證作戰(zhàn)效率完成作戰(zhàn)目的，通過(guò)軍事力量迅速使社會(huì)秩序恢復(fù)到正常的狀態(tài)，就必須嚴(yán)格推行軍法從嚴(yán)，嚴(yán)格維護(hù)軍事秩序，保障軍隊(duì)的戰(zhàn)斗力。因此軍事行政訴訟的范圍在戰(zhàn)時(shí)要受到限制。否則，若行政相對(duì)人在戰(zhàn)時(shí)提出軍事行政訴訟，一方面由于戰(zhàn)爭(zhēng)的實(shí)際狀況可能使得軍事司法機(jī)關(guān)客觀上無(wú)法行使其職權(quán)；另一方面，由于軍人的特殊身份，在國(guó)家利益和軍事利益收到威脅時(shí)，其個(gè)人權(quán)利應(yīng)當(dāng)受到限制。這也是兩害相權(quán)取其輕的結(jié)果。若在戰(zhàn)時(shí)不以個(gè)人權(quán)利的克減來(lái)恢復(fù)和維護(hù)社會(huì)秩序，那么保障個(gè)人權(quán)利的外部條件就會(huì)失去基礎(chǔ)。因此在戰(zhàn)時(shí)禁止提出軍事行政訴訟在以個(gè)人的權(quán)利的克減為代價(jià)來(lái)?yè)Q取將來(lái)穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境和秩序，為個(gè)人的基本權(quán)利的保障和發(fā)展創(chuàng)造有利條件。

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的決議指出，要健全執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，嚴(yán)格責(zé)任追究，推動(dòng)依法治軍落到實(shí)處。同時(shí)要改革軍事司法體制機(jī)制，完善統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的軍事審判、檢察制度，維護(hù)國(guó)防利益，保障軍人合法權(quán)益，防范打擊違法犯罪。隨著依法治軍和從嚴(yán)治軍的措施不斷開(kāi)展，隨著軍事司法機(jī)關(guān)的組織體系不斷完善，軍事司法人員的法律素質(zhì)不斷地提高，法治理念不斷地傳播，官兵法律素養(yǎng)的不斷強(qiáng)化，軍事政訴訟的建立必定會(huì)有利于完善軍事訴訟制度，完善軍事司法體制，促使各級(jí)軍事機(jī)關(guān)在國(guó)防和建設(shè)領(lǐng)域依法行政，推動(dòng)依法治軍的進(jìn)程，進(jìn)一步深化軍事改革推動(dòng)軍事法制建設(shè)。（作者單位：華東政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院）

注解：

① 錢(qián)壽根、王繼、仰禮才主編，《軍事行政法學(xué)》，國(guó)防大學(xué)出版社2012年版，第433頁(yè)。

② 楊魯，《建立軍事行政訴訟制度的理論基礎(chǔ)及基本關(guān)系》，載《西安政治學(xué)院學(xué)報(bào)》，2002年第3期。

③ 謝丹，《軍事行政訴訟有關(guān)問(wèn)題研究》，載《西安政治學(xué)院學(xué)報(bào)》，2008年第1期。

④ 李佑標(biāo)主編，《軍事行政法學(xué)原理》，國(guó)防大學(xué)出版社，第241-242頁(yè)。

⑤ 王周戶(hù)、李瑰華，《軍事行政訴訟新論》，載《西安政治學(xué)院學(xué)報(bào)》，2006年第3期。

⑥ 周健，《軍事法論綱》，海潮出版社2000年版，第183頁(yè)。

⑦ 錢(qián)壽根、王繼、仰禮才主編，《軍事行政法學(xué)》，國(guó)防大學(xué)出版社2012年版，第433頁(yè)。

⑧ 參見(jiàn)周建：《軍事法原理》，海潮出版社2008年版，第178頁(yè)。

⑨ 柯嚴(yán)，《軍事行政訴訟問(wèn)題研究綜述》，載《法學(xué)研究》，1990年第5期。