漸進(jìn)決策模式對(duì)中國(guó)行政決策制定的現(xiàn)實(shí)意義

王希寶

摘 要：漸進(jìn)決策模式是建立在對(duì)傳統(tǒng)的理性決策模式批判的基礎(chǔ)之上建立起來(lái)的，漸進(jìn)決策模式要求在漸進(jìn)中謀發(fā)展，在穩(wěn)定中求改革。中華人民共和國(guó)建國(guó)66周年的實(shí)踐證明，在經(jīng)濟(jì)和政治轉(zhuǎn)軌的路徑選擇上，中國(guó)沒(méi)有選擇激進(jìn)的改革路線，沒(méi)有謀求一步到位，而是采取了“摸著石頭過(guò)河”的漸進(jìn)決策模式。當(dāng)下我國(guó)正處在社會(huì)主義改革的深水期，沒(méi)有以往的經(jīng)驗(yàn)可循，保證社會(huì)穩(wěn)定，走漸進(jìn)決策模式便顯得很有必要。

關(guān)鍵詞：漸進(jìn)決策模式；行政決策；現(xiàn)實(shí)意義

行政決策是行政管理的重要內(nèi)容，貫穿于行政管理過(guò)程的始終，發(fā)揮著規(guī)劃未來(lái)行為、明確目標(biāo)與方向、提高行政效率等作用。行政決策的正確與否，事關(guān)國(guó)家行政管理的成敗，事關(guān)黨和國(guó)家前途和命運(yùn)，事關(guān)人民利益的實(shí)現(xiàn)與維護(hù)。同時(shí)，行政決策必須在保證自身正確性的同時(shí)，還要保證社會(huì)的穩(wěn)定，因此在我國(guó)實(shí)行漸進(jìn)決策模式有其必然性。

一、漸進(jìn)決策模式的背景與形成過(guò)程

美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家和政治學(xué)家查爾斯·林德布洛姆是“漸進(jìn)決策模式”的創(chuàng)始人，他的最主要的理論貢獻(xiàn)在于，他在理性主義決策模式的實(shí)際運(yùn)用面臨種種困難的背景下提出了試圖彌補(bǔ)理性決策模式之不足的漸進(jìn)決策模式。

傳統(tǒng)的全面理性決策模式有以下內(nèi)容：一是決策者面臨的是一個(gè)既定的問(wèn)題，他對(duì)問(wèn)題有著近乎完美的認(rèn)識(shí)；二是引導(dǎo)決策者做出決策的各種目的、價(jià)值或各種目標(biāo)是明確的；三是處理問(wèn)題的各種可供選擇的方案充分；四是決策者對(duì)可供選擇的每一方案可能出現(xiàn)的結(jié)果都有比較清楚的認(rèn)識(shí)；五是決策者將采用其結(jié)果能夠最大限度地完成他的目標(biāo)的那一方案。這樣的決策從理論上來(lái)說(shuō)是無(wú)可挑剔的，但是不符合實(shí)際。林德布洛姆對(duì)這一傳統(tǒng)的全面的決策理論提出了強(qiáng)烈的批評(píng)。他認(rèn)為，由于環(huán)境的復(fù)雜性、人的知識(shí)能力的不足、人性的弱點(diǎn)、社會(huì)價(jià)值、決策技術(shù)等因素的存在，使得傳統(tǒng)決策模式成為不可能，為此他提出了漸進(jìn)決策模式。

林德布洛姆的漸進(jìn)決策模式經(jīng)歷了幾十年的發(fā)展轉(zhuǎn)變，他的漸進(jìn)決策思想起源于1953年，在其早期著作《政治、經(jīng)濟(jì)及福利》一書(shū)中已具雛形。1959年，林德布洛姆在《“漸進(jìn)調(diào)適”的科學(xué)》一文中，闡述了他的連續(xù)有限比較模式即“漸進(jìn)調(diào)適”模式。他于1968年在《決策過(guò)程》中正式提出了“漸進(jìn)決策理論”。1979年他在美國(guó)《公共行政學(xué)評(píng)論》上發(fā)表了《尚未達(dá)成，仍需調(diào)適》一文對(duì)漸進(jìn)決策模式的較系統(tǒng)的表述。

二、漸進(jìn)決策模式的主要內(nèi)容

所謂漸進(jìn)決策模式，就是指決策者在決策時(shí)在既有的合法政策的基礎(chǔ)上，采用漸進(jìn)方式對(duì)現(xiàn)行政策加以修改，通過(guò)一連串小小的改變，在社會(huì)穩(wěn)定的前提下，逐漸實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)的一種模式化手段與方式。

關(guān)于這種模式的特征，林德布洛姆做了以下概括：一是價(jià)值目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段并不能決然分開(kāi)，而是緊密地交錯(cuò)在一起；二是因?yàn)槟繕?biāo)——手段不能決然地分開(kāi)，因此根據(jù)目標(biāo)而選擇實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段的分析方法就常常是不恰當(dāng)?shù)幕蛘呤怯邢薜?；三是就決策本身而不是就價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)取得一致意見(jiàn)是檢驗(yàn)決策的標(biāo)準(zhǔn)；四是分析被極大地限制了，忽略了一些可能發(fā)生的重要后果，忽略了一些可能采取的重要的潛在的備選方案，忽略了一些重要的、有影響的價(jià)值；五是進(jìn)行一系列比較，大大減少或取消對(duì)理論的依賴(lài)。漸進(jìn)決策模式就是一個(gè)遵循了按部就班、積小成大和穩(wěn)中求變的決策模式，強(qiáng)調(diào)的是對(duì)過(guò)去政策的修改，而不是充分考慮各種問(wèn)題后做出新的決策。雖然看起來(lái)比較保守，但是卻保證了決策的連續(xù)性，促進(jìn)了社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

其實(shí)漸進(jìn)的過(guò)程實(shí)際上就是一個(gè)不斷學(xué)習(xí)和實(shí)驗(yàn)、不斷反饋和調(diào)整的過(guò)程。這種一邊探索一邊前進(jìn)的特性有利于避免因決策嚴(yán)重失誤所產(chǎn)生的持久性結(jié)果。把步子邁得小一些，那么發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題就能夠及時(shí)糾正。邁大步往往意味著進(jìn)行重大的政策變革，這樣做一方面可能會(huì)引起決策層內(nèi)部的緊張和沖突，導(dǎo)致權(quán)力的改組和社會(huì)形勢(shì)的重大變化，所冒的政治風(fēng)險(xiǎn)較大。另一方面大的政治變革可能會(huì)在制度安排和公眾心理方面遇到很大阻力，形成政策執(zhí)行中的障礙，引起一些意想不到的后果，很不利于社會(huì)的穩(wěn)定。如果能夠把大步變?yōu)檫B續(xù)的小步，步幅雖小但頻率不慢，那么上述的風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)大大地緩解。就像林德布洛姆說(shuō)的那樣：“按部就班、修修補(bǔ)補(bǔ)的漸進(jìn)主義者或者安于現(xiàn)狀，或許看起來(lái)不像個(gè)英雄人物，但卻是個(gè)正在同他清醒地認(rèn)識(shí)到對(duì)他來(lái)說(shuō)是碩大無(wú)朋的宇宙進(jìn)行勇敢的角逐的足智多謀的問(wèn)題解決者”。

三、漸進(jìn)決策模式在中國(guó)的應(yīng)用

中國(guó)政府的決策模式對(duì)中國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生了持久的影響，對(duì)中國(guó)的政治權(quán)力架構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制產(chǎn)生重大影響。嚴(yán)格意義上來(lái)講，筆者認(rèn)為，漸進(jìn)決策模式在中國(guó)的應(yīng)用已經(jīng)有了比較長(zhǎng)的時(shí)間，早在建國(guó)時(shí)便已有了漸進(jìn)決策的觀點(diǎn)。

建國(guó)初，為把我國(guó)轉(zhuǎn)變成為社會(huì)主義國(guó)家，提出了“穩(wěn)步地由農(nóng)業(yè)國(guó)變?yōu)楣I(yè)國(guó)，由新民主主義社會(huì)進(jìn)到社會(huì)主義社會(huì)和共產(chǎn)主義社會(huì)”的理念，運(yùn)用國(guó)家政權(quán)力量，“有計(jì)劃按比例”地發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)，在實(shí)踐過(guò)程中不斷設(shè)定、不斷修正、不斷完善，推動(dòng)社會(huì)按預(yù)定目標(biāo)發(fā)展。

到了1958-1977年，當(dāng)時(shí)由于急于擺脫蘇聯(lián)對(duì)中國(guó)的控制，中國(guó)政府加快了社會(huì)主義建設(shè)步伐，左傾思想開(kāi)始蔓延，放棄了漸進(jìn)式?jīng)Q策模式的，采用了激進(jìn)式的決策模式，為了促發(fā)展，進(jìn)行“大躍進(jìn)”和“人民公社化”運(yùn)動(dòng)，過(guò)快的發(fā)展，以及急于求成的決策理念導(dǎo)致了國(guó)民經(jīng)濟(jì)比例嚴(yán)重失調(diào)，帶來(lái)了3年的自然災(zāi)害。文化大革命其實(shí)際上就是左傾思想夸大化的結(jié)果。

改革開(kāi)放之后，我國(guó)把采取了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)的建設(shè)，這時(shí)期中國(guó)政府決策思想的核心是，黨和國(guó)家的重大決策必須“走一步看一步”，“摸索前進(jìn)”，這實(shí)際上就是漸進(jìn)決策模式在中國(guó)的應(yīng)用。鄧小平也曾多次強(qiáng)調(diào)：“現(xiàn)在我們搞的實(shí)質(zhì)上是一場(chǎng)革命，從另一個(gè)意義來(lái)說(shuō)，我們現(xiàn)在要做的都是一個(gè)試驗(yàn)。對(duì)我們來(lái)說(shuō)，都是新事物，所以要摸索前進(jìn)。”進(jìn)入了新世紀(jì)，我國(guó)政府更加注重決策的科學(xué)化、民主化，不斷完善決策體制，黨的十八大報(bào)告中，多次強(qiáng)調(diào)發(fā)展社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)建設(shè)中要穩(wěn)妥推進(jìn)、有序開(kāi)展，這些都體現(xiàn)了漸進(jìn)決策模式的觀點(diǎn)。我國(guó)社會(huì)總體是比較穩(wěn)定的，人民對(duì)于政府的決策是支持的，加上我國(guó)正處于改革的深水期，發(fā)展速度不宜過(guò)猛，需要在滿(mǎn)足社會(huì)安定團(tuán)結(jié)的大背景下實(shí)現(xiàn)社會(huì)的全面發(fā)展?？梢?jiàn)，漸進(jìn)決策模式在我國(guó)還將繼續(xù)應(yīng)用。

四、漸進(jìn)決策模式對(duì)我國(guó)行政決策的重要現(xiàn)實(shí)意義

（一）有利于減少因冒險(xiǎn)激進(jìn)帶來(lái)的損失

漸進(jìn)決策模式注重的是穩(wěn)重求變，在原有的政策的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)整修改，保證了社會(huì)的穩(wěn)定團(tuán)結(jié)，避免了因?yàn)闆Q策的大起大落所帶來(lái)的不必要的風(fēng)險(xiǎn)。這點(diǎn)在我國(guó)很早就得到了驗(yàn)證，中共八大之后，我國(guó)的發(fā)展未能按照八大的正確思想指引，而是采取了激進(jìn)決策模式，給我國(guó)的社會(huì)發(fā)展帶來(lái)了巨大災(zāi)難。改革開(kāi)放后，發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，同時(shí)伴隨的是社會(huì)矛盾和社會(huì)問(wèn)題的不斷增多，給行政決策的制定帶來(lái)了巨大的壓力和挑戰(zhàn)。因此在新形勢(shì)下要采取更加穩(wěn)步的發(fā)展模式，處理好改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系，在穩(wěn)定的前提下逐步推進(jìn)改革，漸進(jìn)決策模式能很好的適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展形勢(shì)，穩(wěn)步推進(jìn)社會(huì)改革。

（二）有利于保證決策的連續(xù)性，促進(jìn)社會(huì)安定團(tuán)結(jié)

我國(guó)高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟，堅(jiān)持改革開(kāi)放，制定政策時(shí)堅(jiān)持民主集中制和實(shí)事求是，這些是我國(guó)進(jìn)行行政決策所必須遵循的基本制度前提，任何決策的制定都不能超越，以保證決策的連續(xù)性。這就要求必然選擇漸進(jìn)決策模式，在穩(wěn)定的基礎(chǔ)上進(jìn)行改革，保證了決策的連續(xù)性，使我國(guó)的決策制定理念得以傳承。這樣的決策更易于在政策適用范圍中被廣大人民群眾認(rèn)可和接受，一方面減少?zèng)Q策失誤的風(fēng)險(xiǎn)，降低了決策實(shí)施的阻力；另一方面也有利于維護(hù)社會(huì)安定團(tuán)結(jié)。

（三）有利于不斷積累經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)的發(fā)展是馬克思主義中國(guó)化的最新成果，在中國(guó)乃至在世界上都是前所未有的，這就決定了，我國(guó)的社會(huì)發(fā)展并非是一帆風(fēng)順的，前進(jìn)的道路是曲折的，失誤尤其是決策上的失誤是在所難免的，關(guān)鍵在于能夠從中不斷發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，積累經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，從而有利于繼續(xù)探索更加合適的改革路徑，這正是“摸著石頭過(guò)河”的精髓。這樣才能鞏固前期發(fā)展成果，否則很有可能使前一階段的努力付諸東流，進(jìn)而在眾人的質(zhì)疑聲中前功盡棄。

（四）有利于降低制定決策所需要的成本

漸進(jìn)決策并非對(duì)原有決策的全盤(pán)否定，這樣就減少了對(duì)決策問(wèn)題、決策問(wèn)題中的難題以及解決方案作全盤(pán)重新考慮的必要性和期待，從而使創(chuàng)制新政策和新計(jì)劃所需的人財(cái)物投入最小化，降低了決策成本。另一方面，由于決策立足于原來(lái)的決策之上，所以減少?zèng)Q策過(guò)程中因政策變更較大和較快以致歧見(jiàn)尖銳而有可能引發(fā)的矛盾和沖突，減少了用于向民眾及其相關(guān)利益群里的解釋成本，從而降低決策所需的成本投入。

總之，一個(gè)國(guó)家在制定公共決策時(shí)所運(yùn)用的決策模式對(duì)政權(quán)的鞏固，社會(huì)的正常運(yùn)行有著重要的意義。漸進(jìn)決策模式在我國(guó)制定決策時(shí)發(fā)揮著不可小覷的功效，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展發(fā)揮了積極的作用，使我國(guó)在改革開(kāi)放初期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)未出現(xiàn)巨大的波動(dòng)，在改革進(jìn)入深水期的現(xiàn)在依然凸顯其作用。從而為保持社會(huì)穩(wěn)定條件下可以較好地處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治轉(zhuǎn)型、文化繁榮、社會(huì)穩(wěn)定和生態(tài)平衡的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)的社會(huì)轉(zhuǎn)型，推進(jìn)社會(huì)現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)揮更大的力量。（作者單位：延安大學(xué)公共管理學(xué)院）

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