環(huán)評機構(gòu)侵權(quán)相關(guān)條文的目的解釋及文義解釋探究

肖文彬

一、《侵權(quán)責任法》及其他相關(guān)法律的適用缺陷

在新《環(huán)境保護法》及《環(huán)侵司法解釋》出臺以前，我國的《侵權(quán)責任法》、《環(huán)境影響評價法》等法律法規(guī)都對環(huán)境侵權(quán)做了一系列的規(guī)定，但是在適用中均存在一定的缺陷。

（一）《侵權(quán)責任法》中關(guān)于侵權(quán)民事責任的無法適用

我國《侵權(quán)責任法》在第八章用了四個條文對環(huán)境侵權(quán)做了專章規(guī)定，對環(huán)境侵權(quán)活動進行一系列行之有效的規(guī)制，但是具體到關(guān)于環(huán)境評價機構(gòu)的侵權(quán)行為上卻無法具體適用。

第六十五條規(guī)定因污染環(huán)境造成損害的，污染者應(yīng)承擔侵權(quán)責任。此乃對環(huán)境侵權(quán)的一般性規(guī)定，根據(jù)該條文只能確定環(huán)評機構(gòu)侵權(quán)中造成損害時要承擔侵權(quán)責任，至于何種行為屬侵權(quán)行為以及具體承擔何種的責任卻并未規(guī)定。責任認定來說過于抽象導(dǎo)致適用的困難。第六十六條規(guī)定環(huán)境侵權(quán)的舉證責任倒置，是對環(huán)境侵權(quán)舉證責任的一般性規(guī)定，不能適用于環(huán)評機構(gòu)侵權(quán)的責任認定前提。第六十七條規(guī)定了環(huán)境共同侵權(quán)的大前提，卻明顯不能適用于環(huán)評機構(gòu)侵權(quán)的情型，環(huán)評機構(gòu)對環(huán)境的侵害，并不屬于第六十七條中兩個以上污染者直接侵害環(huán)境的情型，而是一種出具虛假環(huán)評報告間接侵害環(huán)境的行為，更加不存在根據(jù)污染物的種類排放量等因素確定侵權(quán)責任的適用前提。第六十八條規(guī)定第三人過錯致使環(huán)境污染也與環(huán)評機構(gòu)侵權(quán)明顯不符。

綜上，《侵權(quán)責任法》中關(guān)于環(huán)境侵權(quán)的條款在環(huán)評機構(gòu)侵權(quán)中的無法適用就要求立法對環(huán)評機構(gòu)的侵權(quán)行為作出侵權(quán)責任的認定以及責任的具體承擔的相應(yīng)規(guī)定。

（二）《環(huán)境影響評價法》等其他法律法規(guī)僅規(guī)定了行政責任和刑事責任

我國《環(huán)境影響評價法》中涉及環(huán)評機構(gòu)的規(guī)定大多為對環(huán)評機構(gòu)資質(zhì)條件的認定和管理辦法或規(guī)定環(huán)評機構(gòu)應(yīng)與環(huán)境保護行政主管部門相互獨立等與環(huán)評機構(gòu)責任無關(guān)的內(nèi)容。直接規(guī)定建設(shè)項目環(huán)評機構(gòu)責任的第三十三條前半部分，規(guī)定的是建設(shè)項目環(huán)評中環(huán)評機構(gòu)不負責任或者弄虛作假致使評價文件失實所要承擔的降低資質(zhì)等級或者吊銷資質(zhì)證書以及罰款的行政責任，我國《建設(shè)項目環(huán)境影響評價資質(zhì)管理辦法》、《建設(shè)項目環(huán)評行為準則與廉政規(guī)定》等規(guī)定中也有相類似的內(nèi)容。后半部分規(guī)定的是環(huán)評機構(gòu)在上述行為中情節(jié)嚴重構(gòu)成犯罪的應(yīng)承擔刑事責任。但對于刑事責任，在我國刑事法律中既沒有相銜接的規(guī)定又沒有具體罪名及如何適用的條文，刑事責任的過于籠統(tǒng)使得實踐中關(guān)于環(huán)評機構(gòu)弄虛作假負刑事責任的判例尚未出現(xiàn)。

二、《環(huán)境保護法》第六十五條的分析

2015年1月1施行的新《環(huán)境保護法》首次對環(huán)境評價機構(gòu)的侵權(quán)責任予以明文規(guī)定，該法第六十五條明確規(guī)定了環(huán)評機構(gòu)的侵權(quán)連帶責任。關(guān)于第六十五條的具體含義及適用本文試作如下幾點探討。

（一）“弄虛作假”的含義及行為界定

條文中規(guī)定環(huán)評機構(gòu)在環(huán)評活動中弄虛作假，對造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞負有責任的，和其他責任者承擔連帶責任。而這其中關(guān)于“弄虛作假”的含義及行為界定，是該條文適用中的一個需要予以明確界定的重要問題。隨后這個問題在2015年6月3日起施行的《最高法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第十六條中得到了初步的界定，該司法解釋第十六條第一款和第四款對環(huán)評機構(gòu)的弄虛作假規(guī)定如下：（一）環(huán)評機構(gòu)明知委托人提供的材料虛假而出具嚴重失實的評價文件的；（四）有關(guān)機構(gòu)在環(huán)境服務(wù)活動中其他弄虛作假的情型。通過上述條文我們可以看出環(huán)評機構(gòu)被明文規(guī)定的弄虛作假情型目前只有一種，即明知委托人材料虛假而出具嚴重失實評價文件的，而第四款中規(guī)定的其他弄虛作假的情型為籠統(tǒng)的兜底性規(guī)定，到底還有哪些行為屬于“弄虛作假”仍有待今后的實踐和立法中進一步完善。

關(guān)于這個問題筆者認為可參照《關(guān)于審理會計師事務(wù)所在審計業(yè)務(wù)活動中民事侵權(quán)賠償案件的若干規(guī)定》中關(guān)于會計師事務(wù)所和被審計單位連帶責任的情型予以進一步完善，例如與被委托單位惡意串通、明知建設(shè)項目將對環(huán)境產(chǎn)生重大影響而仍為其出具合格的環(huán)評報告、環(huán)評機構(gòu)編造環(huán)評數(shù)據(jù)以及委托單位示意其出具不實報告而不予拒絕等情型。

（二）“依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以處罰”中“有關(guān)法律法規(guī)”的界定

《環(huán)境保護法》第六十五條中規(guī)定環(huán)評機構(gòu)弄虛作假的，除依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，還應(yīng)承擔連帶責任。這其中“依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以處罰”中的“有關(guān)法律法規(guī)”目前主要包括我國環(huán)評法第三十三條對環(huán)評機構(gòu)行政責任和刑事責任的規(guī)定、《侵權(quán)責任法》中第六十五條對環(huán)境侵權(quán)的一般性規(guī)定、《建設(shè)項目環(huán)評行為準則與廉政規(guī)定》中第四條、第五條關(guān)于建設(shè)項目環(huán)評單位的行為準則規(guī)定以及《建設(shè)項目環(huán)保管理條例》第二十九條和《建設(shè)項目環(huán)境影響評價資質(zhì)管理辦法》第三十五條關(guān)于行政責任的規(guī)定。

（三）“連帶責任”的承擔

《環(huán)境保護法》第六十五條規(guī)定，環(huán)評機構(gòu)與其他責任主體承擔連帶責任，其中“連帶責任”如何承擔呢？根據(jù)楊立新教授連帶責任確立的規(guī)則，①適用在環(huán)評機構(gòu)侵權(quán)連帶責任的領(lǐng)域，在發(fā)生環(huán)境污染或生態(tài)破壞的損害結(jié)果時，具體說來就是首先確定環(huán)境侵權(quán)損害結(jié)果的整體責任。在損害結(jié)果發(fā)生后，需要先確定整體責任，這種責任是環(huán)境侵權(quán)連帶責任的中間責任，而非最終責任。其次要確定環(huán)評機構(gòu)和委托建筑單位的責任份額。環(huán)評機構(gòu)與委托單位應(yīng)該在整體責任內(nèi)部確定各自的責任份額，這種責任劃分并非否定連帶責任的整體性，而是根據(jù)責任份額確定各自最終責任的承擔。第三是環(huán)評機構(gòu)和委托單位對外連帶擔責。環(huán)評機構(gòu)與委托單位各自的對外份額是連帶責任的份額，無論環(huán)境侵權(quán)的賠償權(quán)利人向環(huán)評機構(gòu)或者委托單位提出賠償請求，被請求對象均應(yīng)賠償全部責任，這也是連帶責任的基本特點與立法目的之所在。最后是環(huán)評機構(gòu)與委托單位之間的追償。若環(huán)評機構(gòu)或委托單位在對外擔責的過程中承擔了超出自己責任份額的責任，則有權(quán)向其他連帶責任人追償，這是侵權(quán)連帶最終責任的實現(xiàn)。

三、《環(huán)境侵權(quán)司法解釋》第十六條第一款的分析

《環(huán)境侵權(quán)司法解釋》第十六條針對《環(huán)境保護法》第六十五條中的弄虛作假進行了解釋，其中第四款規(guī)定的“有關(guān)機構(gòu)在環(huán)境服務(wù)活動中其他弄虛作假的情型”中“其他情型”包含哪些內(nèi)容在上文中已經(jīng)介紹，此處不再贅述，僅對第十六條第一款進行文義分析。

第十六條第一款內(nèi)容如下，下列情型之一，應(yīng)當認定為環(huán)保法第六十五條規(guī)定的弄虛作假：（一）環(huán)評機構(gòu)明知委托人提供的材料虛假而出具嚴重失實的評價文件的。其中“環(huán)評機構(gòu)明知委托人提供的材料虛假”中關(guān)于“明知”的認定及標準，以及“出具嚴重失實的評價文件”中“嚴重失實”程度的認定，在司法實踐中都是需要進一步明確和解決的問題。

（一）“明知”的含義及標準

環(huán)評機構(gòu)明知委托人提供的材料虛假而出具嚴重失實的評價文件的認定為環(huán)保法第六十五條規(guī)定的弄虛作假，此處的“明知”的含義及標準為何呢？就要求我們先從其的上位概念“知道”開始進行分析。對于“知道”一詞在網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)中的含義，學(xué)界存在以下不同的幾種觀點：一是以王利明教授為代表的學(xué)者主張把“知道”定位為“明知”而不包括“應(yīng)知”；②二是以王勝明教授為代表的學(xué)者認為“知道”應(yīng)包括“明知”和“應(yīng)知”；③三是以陳現(xiàn)杰、奚曉明為代表的學(xué)者則把“知道”解釋為“推定知道”和“有理由知道”。④從上述觀點我們可以看出，無論學(xué)界對“知道”這一概念如何定位，“明知”都應(yīng)該是與“應(yīng)知”相對的，行為人“明知”的主觀過錯程度要明顯高于“應(yīng)知”，可以將其定義為行為人準確清楚的知道自己行為的危險性及該行為所造成的后果，而不包括“應(yīng)當知道”和“推定知道”這些情型。具體到環(huán)評機構(gòu)的環(huán)境侵權(quán)中，即指環(huán)評機構(gòu)在環(huán)評活動中準確清楚的知道委托人提供的材料虛假且利用該虛假文件出具的嚴重失實的環(huán)評文件將帶來環(huán)境污染和生態(tài)破壞的損害后果。

《環(huán)境侵權(quán)司解》采用“明知”一詞而非“應(yīng)知”或者“知道”，表明了立法者對環(huán)評機構(gòu)承擔連帶責任情型的限制，這也與目前連帶責任限縮理論的發(fā)展相適應(yīng)，但是對于環(huán)評機構(gòu)的“明知”采取何種標準——是應(yīng)該采用專業(yè)人員所應(yīng)承擔的“高度注意義務(wù)”⑤還是某一特殊專業(yè)知識行業(yè)中平均水平的人應(yīng)當承擔的“合理注意義務(wù)”，又是實踐適用中的一個問題。在環(huán)評機構(gòu)的環(huán)境侵權(quán)中，從一般環(huán)境侵權(quán)的過錯認定所采用“合理注意義務(wù)”的規(guī)定，以及相關(guān)法律和司法解釋對環(huán)評機構(gòu)承當連帶責任情型的嚴格限制角度來看，采用某一特殊專業(yè)知識行業(yè)中平均水平的人應(yīng)當承擔的“合理注意義務(wù)”來認定環(huán)評機構(gòu)的“明知”更為合理。既有利于環(huán)境侵權(quán)發(fā)生時對環(huán)評機構(gòu)及其他責任主體的追究，又不至于太過嚴苛損害環(huán)評機構(gòu)的活力和限制其發(fā)展，同時也符合環(huán)境侵權(quán)的一般規(guī)則以及對連帶責任限縮的理論基礎(chǔ)。

（二）“嚴重失實”的認定

而對于環(huán)評機構(gòu)明知委托人提供的材料虛假而出具嚴重失實的評價文件中的“嚴重失實”又該如何界定呢？有學(xué)者認為在鑒定法條中某詞語的準確含義時可參考如下步驟：首先參考已公布司法解釋對該條文的規(guī)定；若無，則參照其他相近或相類似規(guī)定的司法解釋；最后得出結(jié)論后反復(fù)在理論和實踐中檢驗其合理性。⑥

關(guān)于環(huán)評報告的“嚴重失實”，目前尚無司法解釋作出相應(yīng)準確規(guī)定，參照其他相似的法律法規(guī)，筆者認為可從如下幾個角度對“嚴重失實”予以界定：一是環(huán)評報告虛假程度過高。環(huán)評機構(gòu)在環(huán)評活動中大量編造或偽造環(huán)評數(shù)據(jù)，或者偽造環(huán)評調(diào)查表情節(jié)嚴重的⑦。二是失實環(huán)評報告所致環(huán)境損害后果嚴重的。由于環(huán)境侵權(quán)的長期性和復(fù)雜性，后果嚴重不僅包括既有的環(huán)境污染與生態(tài)破壞，還包括未來可能會出現(xiàn)的長期性環(huán)境損害后果。三是環(huán)評機構(gòu)在特定領(lǐng)域或特定地點出具失實環(huán)評報告的。環(huán)評機構(gòu)所出具的失實環(huán)評報告如果是針對可能對環(huán)境有重大損害或者高度危險的相關(guān)領(lǐng)域，也應(yīng)將其歸入嚴重失實的范疇。如果環(huán)評機構(gòu)的評估報告所涉及項目位于國家對生態(tài)環(huán)境重點予以自然保護的區(qū)域內(nèi)，其失實將對這些重點保護地區(qū)的環(huán)境帶來的是無法挽回的生態(tài)環(huán)境損失，則也應(yīng)該認定為嚴重失實的環(huán)評報告。四是環(huán)評機構(gòu)在出具失實環(huán)評報告時主觀惡性嚴重的。環(huán)評機構(gòu)或者環(huán)評人員明知材料嚴重虛假將極易導(dǎo)致嚴重環(huán)境后果，或者多次明知虛假而出具失實報告的，由于其主觀惡性的嚴重性也可以將其歸入嚴重失實的范疇中。（作者單位：煙臺大學(xué)法學(xué)院）

注解：

① 楊立新：《侵權(quán)損害賠償》，北京：法律出版社，2010年5月第5版，第194頁。

② 王利明主編：《中華人民共和國侵權(quán)責任法釋義》，北京：中國法制出社，2010 年版，第159頁。

③ 王勝明：《中華人民共和國侵權(quán)責任法解讀》，北京：中國法制出版社，2010年版，第185頁。

④ 奚曉明：《中華人民共和國侵權(quán)責任法條文理解與適用》，北京：人民法院出版社，2010年版，第265頁。

⑤ 唐先鋒：《論專家民事責任中專家過錯的認定》，《學(xué)術(shù)探索》，2005 年第 3 期

⑥ 華社光、錢東君、李曉杰：《破壞生產(chǎn)經(jīng)營罪中生產(chǎn)經(jīng)營和情節(jié)嚴重的認定》，《人民司法》2013.04.

⑦ 楊柳：《秦皇島西部垃圾焚燒廠項目環(huán)評失實：環(huán)評機構(gòu)竟這樣造假》，《人民日報》2013年1月29日