美國(guó)公共服務(wù)供給體制的改革歷程、主要特征及啟示

潘華

一、美國(guó)公共服務(wù)供給體制的改革歷程

（一）第一階段（1933年以前）：政府扮演“守夜人”角色，私營(yíng)部門是主要供給主體

1933年以前，美國(guó)政府的公共服務(wù)規(guī)模相當(dāng)有限，其在公共服務(wù)中的職責(zé)主要是維護(hù)社會(huì)安全與公共秩序、發(fā)展公用事業(yè)以及開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在這一階段，美國(guó)的公共服務(wù)供給體制主要有以下幾個(gè)特征：

一是私營(yíng)部門是主要的公共服務(wù)供給主體。比如，在鐵路建設(shè)方面，從1865—1890年，私人投資占美國(guó)鐵路總投資的85%—90%；公用事業(yè)方面，1890年，約有46%的交通線路歸私人企業(yè)所有或運(yùn)營(yíng)。

二是政府直接提供的公共服務(wù)較少。在這一階段，美國(guó)政府設(shè)立的警察、消防、教育、衛(wèi)生等行政部門，一般不直接參與公共服務(wù)的供給，其主要職責(zé)是為私營(yíng)部門發(fā)放許可證、簽發(fā)合同、制定價(jià)格決策和提供一定的扶持與資助，由政府部門直接供給的公共服務(wù)僅限于國(guó)防、公立學(xué)校、少數(shù)的社會(huì)救濟(jì)和公共安全。

三是政府參與公共服務(wù)供給的方式和手段相對(duì)單一。在這一階段，美國(guó)政府主要通過土地贈(zèng)予、政府貸款、股票認(rèn)購等方式間接參與公共服務(wù)的供給，其中土地贈(zèng)予是最為常用的方式。

四是聯(lián)邦政府在公共服務(wù)供給中的作用較弱。在這一階段，美國(guó)聯(lián)邦政府在公共服務(wù)供給中的參與度明顯不如州政府和地方政府。比如，在建國(guó)以后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，美國(guó)聯(lián)邦政府不干預(yù)社會(huì)救濟(jì)，公共救濟(jì)主要由地方政府承擔(dān)。

在這一階段，美國(guó)的公共服務(wù)供給體制有效激發(fā)了各種市場(chǎng)主體參與公共服務(wù)供給的積極性，成功培育了一批綜合實(shí)力強(qiáng)、規(guī)模大的市場(chǎng)供給主體，較好地回應(yīng)和滿足了民眾的公共服務(wù)需求。然而，這種體制也存在較為嚴(yán)重的缺陷，主要體現(xiàn)為私人部門逐利性與公共服務(wù)公益性之間的矛盾日益凸顯。

（二）第二階段（1933—1980年）：以“國(guó)有化改革”提升政府責(zé)任，強(qiáng)調(diào)制度引導(dǎo)

20世紀(jì)30年代，隨著經(jīng)濟(jì)大蕭條的侵襲，美國(guó)公共服務(wù)除了面臨市場(chǎng)缺陷的普遍性問題之外，還面臨著社會(huì)救濟(jì)、失業(yè)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)供不應(yīng)求的問題。為擺脫這一困境，1933年美國(guó)羅斯福政府開始推行新政，提倡政府對(duì)公共服務(wù)供給的積極干預(yù)，美國(guó)公共服務(wù)供給體制的主角開始從市場(chǎng)轉(zhuǎn)向政府。在這一階段，美國(guó)的公共服務(wù)供給體制改革主要有以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：

一是開展公有化改革。在這一階段，美國(guó)政府設(shè)立了許多擁有特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的公共部門和公共企業(yè)，并由這些機(jī)構(gòu)直接生產(chǎn)和供給公共服務(wù)。

二是擴(kuò)大政府提供的公共服務(wù)種類和規(guī)模。在這一階段，美國(guó)政府將其公共服務(wù)職能擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的各個(gè)方面，包括社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育等。

三是強(qiáng)調(diào)制度引導(dǎo)。在這一階段，美國(guó)政府出臺(tái)了一系列全國(guó)性公共服務(wù)制度，用于監(jiān)管公共服務(wù)的準(zhǔn)入、融資、施工、定價(jià)、分配等過程，并規(guī)范政府的審批、許可、收費(fèi)、處罰等行為。

四是強(qiáng)化聯(lián)邦政府的作用。在這一階段，美國(guó)聯(lián)邦政府通過制定和實(shí)施全國(guó)性的法律制度、推行全國(guó)性的公共工程和社會(huì)救濟(jì)，不但加大了對(duì)州和地方政府的控制，也加強(qiáng)了對(duì)公共服務(wù)供給的控制。

在這一階段，美國(guó)對(duì)公共服務(wù)供給體制進(jìn)行的一系列改革在彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷、完善公共服務(wù)、幫助民眾度過大蕭條等方面發(fā)揮了重要作用。然而，由于官僚制的固有缺陷和政府公共權(quán)力的壟斷性，以國(guó)有化為主要特征的公共服務(wù)供給體制面臨諸多困境，主要表現(xiàn)為：聯(lián)邦政府的財(cái)政壓力過大，公共服務(wù)供給的低效率導(dǎo)致政府公信力的下降，而高額的稅賦又挫傷了人們的勞動(dòng)積極性，帶來了“養(yǎng)懶罰勤”、抑制就業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力不足等問題。

（三）第三階段（1981—2000年）：以市場(chǎng)化改革減輕政府財(cái)政壓力，擴(kuò)大私營(yíng)部門參與，引入第三部門

1981年，里根總統(tǒng)開始致力于推動(dòng)公共服務(wù)的市場(chǎng)化改革。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，布什政府和克林頓政府進(jìn)一步推行市場(chǎng)化的“企業(yè)家政府”改革。在這一階段，美國(guó)的公共服務(wù)供給體制改革主要有以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：

一是強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化供給。在這一階段，美國(guó)政府通過民營(yíng)化、特許經(jīng)營(yíng)、合同承包、用者付費(fèi)等方式，將公共服務(wù)供給任務(wù)轉(zhuǎn)交給私營(yíng)企業(yè)。

二是強(qiáng)調(diào)績(jī)效目標(biāo)。在這一階段，美國(guó)政府成立了績(jī)效審查委員會(huì)，頒布和實(shí)施《政府績(jī)效與結(jié)果法》，明確把績(jī)效作為政府公共服務(wù)的首要目標(biāo)，并通過量化評(píng)估、制度化實(shí)施等方式實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。

三是政府放權(quán)。一方面，美國(guó)聯(lián)邦政府向州、地方政府下放部門公益性公共服務(wù)的審批權(quán)、財(cái)政權(quán)和供給責(zé)任；另一方面，通過開放市場(chǎng)、引入競(jìng)爭(zhēng)、放松管制等措施把具體的服務(wù)性工作轉(zhuǎn)交給私營(yíng)部門或非營(yíng)利性組織。

四是堅(jiān)持顧客導(dǎo)向。美國(guó)政府強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)供給的顧客導(dǎo)向性，注重對(duì)公民服務(wù)需求的回應(yīng)與滿足。

從效果來看，這次改革有效緩解了美國(guó)各級(jí)政府的財(cái)政壓力。然而，這次改革也存在一些不容忽視的弊端：一是公共服務(wù)的碎片化，二是社會(huì)公平、公共利益受到損害，三是涌現(xiàn)出公私合謀、權(quán)錢交易等腐敗現(xiàn)象。

（四）第四階段（2001年至今）：強(qiáng)調(diào)供給主體的多元性和服務(wù)形式的多樣性，突出政府的服務(wù)定位和監(jiān)管職能

2001年，美國(guó)小布什政府上臺(tái)后就著手在教育、社會(huì)保障、醫(yī)療等領(lǐng)域推行多元參與的公共服務(wù)供給體制改革。2008年，美國(guó)奧巴馬政府上臺(tái)后繼續(xù)推進(jìn)這一改革。在這一階段，美國(guó)的公共服務(wù)供給體制改革主要有以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：

一是強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)供給的多元主體性。在這次改革中，美國(guó)政府突破了前幾次改革中政府與市場(chǎng)之間的單一選擇，看到了二者的統(tǒng)一性、合作性，強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)、社會(huì)各盡所能、揚(yáng)長(zhǎng)避短，共同參與公共服務(wù)的供給。

二是強(qiáng)調(diào)服務(wù)過程的民主合作與服務(wù)形式的靈活多樣。這次改革提倡各主體通過民主對(duì)話的方式參與公共服務(wù)的供給，根據(jù)當(dāng)?shù)卣哪芰?、公眾的偏好以及各種供給主體的發(fā)育情況等因素，通過民主協(xié)商選擇靈活、實(shí)用的供給方式與途徑。

三是政府的“服務(wù)人”角色定位。政府除了直接供給個(gè)人或組織無法有效提供的公共服務(wù)之外，更多地是為參與公共服務(wù)的私營(yíng)企業(yè)、非營(yíng)利性組織、公民等提供監(jiān)督管理、制度引導(dǎo)、溝通協(xié)調(diào)等服務(wù)。

四是強(qiáng)調(diào)以健全的法律法規(guī)作為保障。以公共衛(wèi)生領(lǐng)域的公私合作為例，涉及的聯(lián)邦法律法規(guī)就有很多，比如《聯(lián)邦信息自由法案》、《聯(lián)邦顧問咨詢法案》、《專利法案》、《脊椎動(dòng)物試驗(yàn)使用法案》等。

通過這次改革，美國(guó)逐步建立了市場(chǎng)導(dǎo)向的多元參與公共服務(wù)供給體制，不但有效地減輕了政府的財(cái)政壓力，也使得政府有更多的時(shí)間、精力和財(cái)力做其“分內(nèi)之事”，有助于提高公共服務(wù)供給的效率和水平。

二、美國(guó)公共服務(wù)供給體制的主要特征

（一）職責(zé)明確的財(cái)政保障機(jī)制

目前，美國(guó)的公共服務(wù)財(cái)政保障由聯(lián)邦、州和地方三級(jí)財(cái)政共同承擔(dān)。從職責(zé)上看，聯(lián)邦政府的主要職責(zé)是提供共同防務(wù)和一般性福利，州和地方政府的主要職責(zé)是供給公共服務(wù)。從公共服務(wù)支出上看，聯(lián)邦政府主要負(fù)責(zé)國(guó)防、社會(huì)保障、人力資源等公共服務(wù)項(xiàng)目的支出，州政府主要負(fù)責(zé)失業(yè)救濟(jì)、高速公路、公共教育、公共福利、監(jiān)獄等公共服務(wù)項(xiàng)目支出，地方政府主要負(fù)責(zé)火災(zāi)消防、排水、警察服務(wù)等公共服務(wù)項(xiàng)目的支出。

以公共教育服務(wù)的供給為例。在公共教育服務(wù)的供給中，美國(guó)聯(lián)邦政府和州政府直接對(duì)由學(xué)區(qū)負(fù)責(zé)的義務(wù)教育提供直接的財(cái)政補(bǔ)助，而且各自有不同的分工。聯(lián)邦教育部基金主要為弱勢(shì)群體和無正常學(xué)習(xí)能力的兒童提供補(bǔ)助，而把矯正外部性、普及義務(wù)教育等責(zé)任交由州政府負(fù)責(zé)。由于美國(guó)的州政府不直接管理公立中小學(xué)，因此美國(guó)采取政府間補(bǔ)助的方式對(duì)地方政府的教育經(jīng)費(fèi)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。

（二）科學(xué)合理的咨詢決策機(jī)制

一般而言，合理、科學(xué)的公共服務(wù)供給咨詢機(jī)制能夠反映社會(huì)各方面的利益和訴求，公共參與更加廣泛，信息更加透明，民智和民意的表達(dá)也更加充分，公共服務(wù)供給也更加貼近民眾的需求。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，美國(guó)各級(jí)政府設(shè)有專門的公共關(guān)系部門，負(fù)責(zé)對(duì)外發(fā)布信息，宣傳政策和法規(guī)，接待民眾咨詢。同時(shí)，健全和完善電子政務(wù)公共服務(wù)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)政府之間、政府與公眾之間信息的傳遞和共享。此外，美國(guó)的地方政府不僅利用電視、報(bào)紙等傳統(tǒng)媒體與公眾溝通，而且還通過建立網(wǎng)站、開通微博、利用Facebook和Twitter等新型社交服務(wù)網(wǎng)站實(shí)時(shí)發(fā)布信息，增強(qiáng)信息發(fā)布的及時(shí)性，了解廣大民眾的各種訴求以及社會(huì)新聞，實(shí)現(xiàn)政府與民眾之間的信息共享與互動(dòng)。

在公共服務(wù)供給決策過程中，美國(guó)各級(jí)政府非常注重法律程序，重大公共服務(wù)事項(xiàng)決策一般要經(jīng)過立項(xiàng)申請(qǐng)、社會(huì)調(diào)查、民眾公聽、專家論證、政府審議、議會(huì)表決等幾個(gè)重要程序。在美國(guó)，一項(xiàng)公共服務(wù)供給決策的提出和決議，除應(yīng)對(duì)突發(fā)事件外，都必須有足夠的時(shí)間，不能臨時(shí)動(dòng)議和表決。一些特別重大的公共服務(wù)項(xiàng)目，還要經(jīng)過公民投票表決，表決未通過就不能形成決策。

（三）客觀公正的績(jī)效評(píng)估機(jī)制

目前，美國(guó)的公共服務(wù)無論由誰供給、以何種方式提供，都必須接受嚴(yán)格的績(jī)效評(píng)估，原因在于：在美國(guó)各級(jí)政府看來，這是降低服務(wù)成本、提高服務(wù)質(zhì)量的根本保證。美國(guó)公共服務(wù)供給的績(jī)效評(píng)估包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是對(duì)政府部門公共服務(wù)供給的總體性績(jī)效評(píng)估，二是對(duì)政府部門外包給私營(yíng)企業(yè)或者非營(yíng)利組織的具體公共服務(wù)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估。這些績(jī)效評(píng)估以結(jié)果為依據(jù)，以顧客至上為標(biāo)準(zhǔn)，以問責(zé)為追究機(jī)制，確保政府“做得更好，花費(fèi)更少”。

總體上，美國(guó)的公共服務(wù)供給績(jī)效評(píng)估機(jī)制主要有以下特征：一是績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的多元化。美國(guó)公共服務(wù)供給績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)體系不僅涵蓋經(jīng)濟(jì)、效率和效益等層面，而且也涵蓋社會(huì)公平層面。二是績(jī)效評(píng)估主體的多元化。美國(guó)的公共服務(wù)供給績(jī)效評(píng)估不僅可以由政府進(jìn)行，而且也允許其他中立性組織和團(tuán)體進(jìn)行。三是績(jī)效評(píng)估的責(zé)任化。通過建立客觀公正的績(jī)效評(píng)估體系，使美國(guó)政府的公共服務(wù)投入產(chǎn)出有可測(cè)量的標(biāo)準(zhǔn)，有可量化的指標(biāo)體系，有可追溯的責(zé)任鏈條，從而建立明晰的問責(zé)機(jī)制。

（四）規(guī)范有序的管理監(jiān)督機(jī)制

美國(guó)政府歷來高度重視對(duì)公共服務(wù)供給的管理和監(jiān)督。大體上，美國(guó)公共服務(wù)供給的管理監(jiān)督機(jī)制主要有以下特征：一是堅(jiān)持以人為本的根本理念。在公共服務(wù)供給中，美國(guó)政府將保護(hù)公民的生存權(quán)擺在首位，并且高度重視公民的自由權(quán)和發(fā)展權(quán)，把以人為本作為政府對(duì)公共服務(wù)供給進(jìn)行管理和監(jiān)督的根本理念。二是以法治為基本方法。在公共服務(wù)供給中，美國(guó)通過制定和出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)各級(jí)政府的職權(quán)范圍進(jìn)行有效規(guī)范，明確規(guī)定政府的任何監(jiān)管行為必須以立法為前提，并自覺接受議會(huì)、司法、輿論和民眾的監(jiān)督。三是以非營(yíng)利組織為重要幫手。美國(guó)的非營(yíng)利組織不僅數(shù)量眾多，而且活動(dòng)范圍廣泛，不僅提供諸如醫(yī)療健康、教育培訓(xùn)、公用事業(yè)等公益性服務(wù)，同時(shí)律師、會(huì)計(jì)師等行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展也有效加強(qiáng)了相關(guān)行業(yè)的自律管理，一定程度上彌補(bǔ)了政府和市場(chǎng)的缺陷。四是以公開透明為重要方式。1966年和1976年，美國(guó)先后制定了《信息自由法》和《陽光下的政府法》，明確規(guī)定政府要公開包括公共服務(wù)供給在內(nèi)的相關(guān)信息，同時(shí)實(shí)現(xiàn)立法過程、執(zhí)法過程和執(zhí)法結(jié)果的公開。五是堅(jiān)持無形監(jiān)管與有形監(jiān)管有機(jī)結(jié)合。一方面，美國(guó)政府通過制定《反壟斷法》等相關(guān)法律和加強(qiáng)社會(huì)誠信體系建設(shè)，對(duì)公共服務(wù)的市場(chǎng)化供給實(shí)施無形監(jiān)管；另一方面，堅(jiān)持對(duì)違法行為絕不姑息的原則，對(duì)公共服務(wù)供給中的違法行為進(jìn)行嚴(yán)厲的行政處罰，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)公共服務(wù)供給的有形監(jiān)管。

三、對(duì)我國(guó)的啟示

（一）合理劃分各級(jí)政府公共服務(wù)供給職責(zé)和范圍

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的主要職能是確保公共服務(wù)的有效供給。這不僅是維持社會(huì)穩(wěn)定和保障社會(huì)公平的重要保證，同時(shí)也是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要條件。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要明確各級(jí)政府在公共服務(wù)供給方面的分工與權(quán)責(zé)。目前，我國(guó)公共服務(wù)供給體制改革仍然相對(duì)滯后，既缺乏制度體系的頂層設(shè)計(jì)，各級(jí)政府公共服務(wù)供給職責(zé)也沒有明確的邊界，存在公共服務(wù)機(jī)構(gòu)“上下一般粗”、職能趨同化等現(xiàn)象。為改變這一現(xiàn)狀，必須科學(xué)地設(shè)計(jì)我國(guó)的公共服務(wù)供給總體框架，合理劃分中央和地方各級(jí)政府公共服務(wù)供給的職責(zé)和范圍，加強(qiáng)上下級(jí)政府間的分工與協(xié)作。

（二）建立以公共服務(wù)供給為導(dǎo)向的財(cái)政支出體系

在公共服務(wù)供給的過程中，政府是決定性因素，而財(cái)政的均等化是關(guān)鍵因素。從美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來看，公共服務(wù)支出在政府支出中占相當(dāng)大的比重，這與我國(guó)目前的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)形成了鮮明的對(duì)比。與美國(guó)把地方政府作為公共服務(wù)主要供給責(zé)任主體相比，我國(guó)地方政府的公共服務(wù)供給能力仍然比較弱，這與我國(guó)地方政府事權(quán)財(cái)權(quán)不對(duì)等、公共服務(wù)投入比重過低存在著直接關(guān)系。因此，應(yīng)以實(shí)現(xiàn)地方政府公共服務(wù)供給能力均等化為先導(dǎo)，進(jìn)一步深化財(cái)稅體制改革，按照基本公共服務(wù)均等化標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算各級(jí)政府所需財(cái)政支出規(guī)模，通過系統(tǒng)規(guī)范的縱向和橫向轉(zhuǎn)移支付，實(shí)現(xiàn)上下級(jí)政府和同級(jí)政府之間公共服務(wù)財(cái)政能力的均衡配置。

（三）鼓勵(lì)和引導(dǎo)各種社會(huì)力量廣泛參與公共服務(wù)供給

通過引入競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制，采取合同外包、公私合作、特許經(jīng)營(yíng)等形式，使多元化的公共服務(wù)供給主體之間形成競(jìng)爭(zhēng)性格局，是降低公共服務(wù)供給成本，提高供給效率和質(zhì)量的重要舉措。目前，我國(guó)各種社會(huì)力量參與公共服務(wù)供給仍然面臨諸多體制性和政策性障礙。為此，應(yīng)從完善市場(chǎng)機(jī)制入手，積極培育公共服務(wù)供給的各類市場(chǎng)主體和社會(huì)組織。一方面，通過完善市場(chǎng)機(jī)制，簡(jiǎn)化審批程序，推行優(yōu)惠政策等措施，著重培育一批資金充足、實(shí)力雄厚的公共服務(wù)大型投資企業(yè)，充分調(diào)動(dòng)私營(yíng)部門參與公共服務(wù)供給的積極性和主動(dòng)性。另一方面，通過消除社會(huì)組織進(jìn)入公共服務(wù)供給領(lǐng)域的各種體制性和政策性障礙，加強(qiáng)立法規(guī)范，加大財(cái)政支持，使社會(huì)組織真正成為溝通政府和人民群眾的橋梁和紐帶。此外，還要加強(qiáng)公民教育，提高公民綜合素質(zhì)和文化水平，為公共服務(wù)的公私合作提供合格的公民主體，有效發(fā)揮多元參與供給模式的民主性、合作性和共贏性優(yōu)勢(shì)。

（四）建立和健全公共服務(wù)供給相關(guān)法律法規(guī)和監(jiān)管機(jī)制

健全的法律法規(guī)和強(qiáng)有力的監(jiān)管是公共服務(wù)供給體制能夠正常運(yùn)行的重要保障。目前，我國(guó)公共服務(wù)供給相關(guān)法律法規(guī)尚未建立和健全，監(jiān)管機(jī)制尚存在嚴(yán)重缺陷。因此，首先應(yīng)從建立和健全相關(guān)制度入手，確保公共服務(wù)供給走上法制化的軌道。這些制度包括公共服務(wù)需求表達(dá)制度、公共服務(wù)供給的民意收集制度、溝通協(xié)調(diào)制度、信息公開制度等。其中，公共服務(wù)決策制度，即改變傳統(tǒng)的政府自上而下的決策方式，充分尊重私營(yíng)部門、社會(huì)組織和公眾的意見，提高各供給主體對(duì)決策的影響和作用；公共服務(wù)供給的籌資制度，即一方面加大對(duì)公共服務(wù)供給的財(cái)政支持，另一方面積極引導(dǎo)社會(huì)資本參與公共服務(wù)的供給；公私合作的激勵(lì)制度，即通過稅收優(yōu)惠、費(fèi)用優(yōu)惠、土地使用優(yōu)惠等政策加大對(duì)企業(yè)和社會(huì)組織參與公共服務(wù)供給的激勵(lì)。其次，建立健全政府監(jiān)督、媒體監(jiān)督、行業(yè)監(jiān)督、公眾監(jiān)督有機(jī)結(jié)合的監(jiān)管機(jī)制，確保各供給主體各司其責(zé)、各盡所能。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委社會(huì)所）