水上旅游安全的防控與調(diào)適

冷少妃?申軍波

摘 要：安全是旅游的生命線，旅游安全是旅游活動(dòng)得以有序開展的前提和保障。水上旅游介質(zhì)的特殊性決定了其較陸上旅游的風(fēng)險(xiǎn)更高，安全影響因素多，安全監(jiān)管和調(diào)控困難。本文分析了旅游者、企業(yè)、政府等相關(guān)層面存在的安全隱患，并以此為基礎(chǔ)從四個(gè)層面提出了水上旅游安全的防控調(diào)適策略。

關(guān)鍵詞：水上旅游；旅游安全；防控與調(diào)適

一、引言

隨著氣溫的逐步攀升，“上山避暑，下水清涼”成為暑期休閑旅游的不二選擇。作為暑期旅游的一個(gè)重要分支，“水”元素成為影響旅游者旅游動(dòng)機(jī)產(chǎn)生、旅游目的地選擇、旅游消費(fèi)行為發(fā)生的一個(gè)重要的因子；同時(shí)，隨著7、8月份暑假的到來，學(xué)生市場成為水上旅游發(fā)展的新增長點(diǎn)，迎來井噴式發(fā)展時(shí)期。

安全是旅游的生命線，旅游安全是旅游活動(dòng)得以有序開展的前提和保障，是旅游者選擇旅游目的地的重要考評指標(biāo)。面對季節(jié)性井噴式發(fā)展的水上旅游，其安全管控必然成為重中之重。2013年出臺(tái)的《旅游法》第四十七條規(guī)定：“經(jīng)營高空、高速、水上、潛水、探險(xiǎn)等高風(fēng)險(xiǎn)旅游項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定取得經(jīng)營許可”，從法律的高度彰顯了對水上旅游安全管理的重視。

然而影響水上旅游安全的因素多樣，包括自然因素、旅游者因素、水上旅游企業(yè)因素、政府因素等。[1]同時(shí)水上旅游因囊括漂流、帆船、沖浪、潛水、郵輪等項(xiàng)目，涵蓋江、河、湖、海等區(qū)域，在夏季達(dá)游客數(shù)量到峰值，并且高度集中的游客群體使水上旅游的危險(xiǎn)系數(shù)大大增加，具有類型多、涉及范圍廣、季節(jié)性強(qiáng)、危險(xiǎn)系數(shù)大等特點(diǎn)，造成安全監(jiān)管和調(diào)控的困難。

二、安全隱患

水上旅游安全中的自然因素屬不可控因素，其產(chǎn)生與發(fā)展非人力能控制，而旅游者、企業(yè)、政府等因素屬于可控因素，屬于人的能控范圍。旅游者、企業(yè)、政府等方面的防控力度將分別從直接和間接兩方面影響水上旅游安全，各主體在水上旅游方面主要存在以下安全問題：

（一）政府層面制度的匱乏和管理的紊亂

首先，我國水上旅游安全方面的政策法規(guī)建設(shè)嚴(yán)重滯后于水上旅游的發(fā)展速度[2]，從目前已有的相關(guān)的政策法規(guī)來看，我國水上旅游安全管理方面的政策法規(guī)多片面傾向于交通通航方面和船員資質(zhì)方面，如《中華人民共和國船舶交通管理系統(tǒng)安全監(jiān)督管理規(guī)則》（1997）、《中華人民共和國內(nèi)河水上交通安全管理?xiàng)l例》（2002）、《中華人民共和國水上水下活動(dòng)通航安全管理規(guī)定》（2011）、《中華人民共和國船員培訓(xùn)管理規(guī)則》（2009）、《中華人民共和國內(nèi)河船舶船員適任考試和發(fā)證規(guī)則》（2011）等。政策法規(guī)建設(shè)的滯后致使大批量水上旅游項(xiàng)目缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)的規(guī)制，出現(xiàn)大量打擦邊球的經(jīng)營者，為水上旅游安全埋下隱患。其次，由于體制的不完善以及責(zé)任的不明確，我國水上安全出現(xiàn)多頭管理和無人管理的極端現(xiàn)象，未形成水上旅游安全預(yù)防、救援聯(lián)動(dòng)機(jī)制，嚴(yán)重影響水上旅游安全突發(fā)事件的反應(yīng)速度。

（二）水上旅游企業(yè)安全管理欠缺

水上旅游企業(yè)是安全管理的直接負(fù)責(zé)人，安全管理的欠缺對水上旅游安全的影響是致命的。其安全管理的欠缺主要體現(xiàn)在經(jīng)營資質(zhì)、設(shè)施設(shè)備、風(fēng)險(xiǎn)提示和安全培訓(xùn)等方面。首先，經(jīng)營資質(zhì)的問題主要集中在一些小型水上游樂項(xiàng)目，如漂流、游船、皮劃艇、帆船等，此類項(xiàng)目經(jīng)營成本低且缺乏相關(guān)經(jīng)營資質(zhì)要求，出現(xiàn)部分作坊式經(jīng)營模式，該模式經(jīng)營者自身缺乏安全意識，亦不具備安全救援能力；[3]其次，設(shè)施設(shè)備方面的問題主要集中在質(zhì)量不達(dá)標(biāo)和設(shè)施設(shè)備老化，作為水上旅游的重要載體，水上旅游企業(yè)需要嚴(yán)格按照相關(guān)要求（標(biāo)準(zhǔn)）購置、搭建、維護(hù)設(shè)施設(shè)備，而現(xiàn)實(shí)情況是部分水上旅游企業(yè)缺乏設(shè)施設(shè)備定期維護(hù)機(jī)制，水上設(shè)施多出現(xiàn)銹跡、松動(dòng)、漏油等問題；再次，風(fēng)險(xiǎn)提示力度不足，國內(nèi)關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)提示多以標(biāo)識標(biāo)牌和廣播等形式出現(xiàn)，鑒于嘈雜的環(huán)境和游客自我認(rèn)知的不足可以發(fā)現(xiàn)以上兩種形式對游客的警示效用極低；最后，安全培訓(xùn)缺乏，作坊式經(jīng)營者以及規(guī)模較小的水上旅游企業(yè)非專業(yè)化經(jīng)營，忽視內(nèi)部員工的業(yè)務(wù)技能、安全救援等方面的培訓(xùn)，為水上旅游安全埋下隱患。

（三）旅游者水上安全意識薄弱

旅游的本質(zhì)決定了旅游者以追求精神愉悅與放松為特征和目的，這就使游客容易在精神上放松警惕，為安全留下隱患。[1]其意識的薄弱主要體現(xiàn)在安全知識儲(chǔ)備意識和保險(xiǎn)意識。首先，安全知識儲(chǔ)備意識方面，水上旅游載體的特殊性，其危險(xiǎn)系數(shù)相對比陸上旅游活動(dòng)較高，而多數(shù)旅游者忽略其危險(xiǎn)性的存在，高估自己的能力而僅憑自身愛好投入到自己不能駕馭的水上旅游項(xiàng)目之中，為自己的安全埋下隱患，而一旦危機(jī)發(fā)生卻因不懂自救常識使自己陷入險(xiǎn)境，錯(cuò)失最佳自救時(shí)機(jī)；其次，保險(xiǎn)意識方面，隨著我國散客游時(shí)代的來臨，散客游人數(shù)呈指數(shù)增長，然而在團(tuán)隊(duì)游客為主的時(shí)代，旅行社購買旅行社強(qiáng)制險(xiǎn)，不僅是自身的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁，更是游客人身財(cái)產(chǎn)安全的重要保障。但進(jìn)入散客游時(shí)代，由于我國游客整體的旅游保險(xiǎn)意識尚未形成，散客出游都沒有購買旅游保險(xiǎn)的習(xí)慣，從而為旅游救援的費(fèi)用支出留下漏洞。

三、防控及調(diào)適策略

（一）政府層面

《旅游法》第七十六條規(guī)定：“縣級以上人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)旅游安全工作?？h級以上人民政府有關(guān)部門依照旅游法律、法規(guī)履行旅游安全監(jiān)管職責(zé)”，第七十八條規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)依法將旅游應(yīng)急管理納入政府應(yīng)急管理體系，制定應(yīng)急預(yù)案，建立旅游突發(fā)事件應(yīng)對機(jī)制。突發(fā)事件發(fā)生后，當(dāng)?shù)厝嗣裾捌溆嘘P(guān)部門和機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)采取措施開展救援，并協(xié)助旅游者返回出發(fā)地或者旅游者指定的合理地點(diǎn)”，以上兩項(xiàng)規(guī)定從法律的高度明確指出政府對旅游安全高度負(fù)責(zé)，規(guī)定了政府事前監(jiān)測與預(yù)防、事中應(yīng)急與救援、事后處理與反饋的責(zé)任和義務(wù)。為了履行義務(wù)，政府必須健全水上旅游安全法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，明確責(zé)任，加強(qiáng)部門溝通。

第一，健全水上旅游安全法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系。水上旅游安全法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系是水上旅游安全開展的前提和保障，該體系的建設(shè)應(yīng)追趕并超越水上旅游發(fā)展的步伐，針對不同類型的水上旅游項(xiàng)目對經(jīng)營者資質(zhì)、從業(yè)人員資質(zhì)、設(shè)施設(shè)備規(guī)格、應(yīng)急預(yù)案、安全檢查、責(zé)任歸屬、安全培訓(xùn)、獎(jiǎng)懲條例等方面通過法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)等形式進(jìn)行明確的規(guī)定，使任何項(xiàng)目的所有層面都能做到“有法可依”，從而有效遏制打擦邊球的現(xiàn)象。

第二，明確職責(zé)加強(qiáng)部門溝通。明確政府各部門的職責(zé)，按照“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，交通綜合管理，海事依法監(jiān)管，各相關(guān)部門配合”的總體方向，形成長效責(zé)任落實(shí)機(jī)制、信息通報(bào)機(jī)制和協(xié)調(diào)配合機(jī)制，形成各司其職、齊抓共管的管理合力。[3]進(jìn)一步促使水上旅游安全的監(jiān)督檢查日趨常規(guī)化，強(qiáng)化水上旅游安全公共服務(wù)智能管理，從而達(dá)到降低水上旅游突發(fā)事件發(fā)生的概率，提高水上旅游安全突發(fā)事件解決效率的目的。

（二）水上旅游企業(yè)層面

《旅游法》第七十九條規(guī)定：“旅游經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行安全生產(chǎn)管理和消防安全管理的法律、法規(guī)和國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，具備相應(yīng)的安全生產(chǎn)條件，制定旅游者安全保護(hù)制度和應(yīng)急預(yù)案。旅游經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)對直接為旅游者提供服務(wù)的從業(yè)人員開展經(jīng)常性應(yīng)急救助技能培訓(xùn)，對提供的產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行安全檢驗(yàn)、監(jiān)測和評估，采取必要措施防止危害發(fā)生”，第八十一條規(guī)定：“突發(fā)事件或者旅游安全事故發(fā)生后，旅游經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)立即采取必要的救助和處置措施，依法履行報(bào)告義務(wù)，并對旅游者作出妥善安排”。以上兩項(xiàng)規(guī)定亦從法律的高度明確了旅游企業(yè)在事前監(jiān)測與預(yù)防、事中應(yīng)急與救援、事后處理與反饋的義務(wù)。

第一，規(guī)范經(jīng)營。在相關(guān)法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的基礎(chǔ)上嚴(yán)格執(zhí)行，規(guī)范經(jīng)營，實(shí)行員工持證上崗、旅游安全培訓(xùn)（從業(yè)技能培訓(xùn)和救援技能培訓(xùn)）、設(shè)施設(shè)備定期維護(hù)、旅游者安全警示等一系列的規(guī)范制度管理。

第二，構(gòu)建企業(yè)救援系統(tǒng)。在規(guī)范經(jīng)營的基礎(chǔ)上，構(gòu)建一個(gè)由安全環(huán)境監(jiān)測、安全事故處理以及事故反饋等三大子系統(tǒng)構(gòu)成的企業(yè)救援系統(tǒng)，每一個(gè)子系統(tǒng)都通過標(biāo)準(zhǔn)的手段嚴(yán)格管控，真正做到“預(yù)防為主，防治結(jié)合”。

（三）旅游者層面

第一，培養(yǎng)安全意識。旅游者水上旅游安全意識的形成是遏制旅游安全問題產(chǎn)生的重要途徑，通過電視、廣播、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)、移動(dòng)終端等多種途徑進(jìn)行全民水上旅游安全知識普及和教育，在潛移默化中培養(yǎng)全民旅游安全意識，提高水上旅游者遇事的處理能力，減少救援負(fù)擔(dān)。

第二，增強(qiáng)保險(xiǎn)意識?！堵糜畏ā返诎耸l規(guī)定：“旅游者接受相關(guān)組織或者機(jī)構(gòu)的救助后，應(yīng)當(dāng)支付應(yīng)由個(gè)人承擔(dān)的費(fèi)用”，旅游保險(xiǎn)作為旅游者安全的重要保障，卻常常被散客忽視，一旦問題發(fā)生，旅游者在承擔(dān)旅游安全問題帶來的身體上的痛苦，還要支付一部分費(fèi)用。因此，應(yīng)該增強(qiáng)保險(xiǎn)意識，使“出門購險(xiǎn)”成為一種常態(tài)。

（四）綜合聯(lián)動(dòng)層面

構(gòu)建水上旅游安全綜合調(diào)控智能平臺(tái)。該智能平臺(tái)應(yīng)具備以下四個(gè)方面：第一，綜合調(diào)控團(tuán)隊(duì)。組建“政府+旅游企業(yè)+社會(huì)”模式的綜合調(diào)控團(tuán)隊(duì)，即在有效明確政府各部門的前提下，在政府調(diào)控的基礎(chǔ)上，同時(shí)借助一線水上旅游企業(yè)、國際旅游救援機(jī)構(gòu)以及社會(huì)救援團(tuán)體（志愿者）等的專業(yè)力量共同形成一個(gè)專業(yè)的宏觀調(diào)控和救援團(tuán)隊(duì)；第二，智能信息系統(tǒng)。構(gòu)建以通信、定位、預(yù)測預(yù)警系統(tǒng)以及社交工具等技術(shù)為基礎(chǔ)的多元化水上旅游安全監(jiān)控、求救信號搜集的智能信息系統(tǒng)；第三，分級救援體系。以危險(xiǎn)系數(shù)和安全穩(wěn)定性不同為依據(jù)構(gòu)建分級救援體系，由于水上旅游安全涉及范圍廣，不同危險(xiǎn)系數(shù)的險(xiǎn)情需要設(shè)置相應(yīng)的專業(yè)救援方案，從而形成一個(gè)分級救援體系，提高水上救援的效率；第四，善后處理機(jī)制。借鑒國外旅游救援發(fā)展的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，形成以完善的旅游保險(xiǎn)機(jī)制為保障的善后處理機(jī)制，減輕政府救援的財(cái)政壓力，最終使水上旅游保險(xiǎn)成為旅游者水上安全救援重要的資金保障。通過以上四方面的協(xié)調(diào)配合，高效實(shí)現(xiàn)水上旅游安全問題的事前監(jiān)測與預(yù)防、事中應(yīng)急與救援、事后處理與反饋。

四、結(jié)論

政府層面制度的匱乏和管理的紊亂，水上旅游企業(yè)安全管理的欠缺以及旅游者水上安全意識的薄弱是造成水上旅游安全事故頻發(fā)的主要原因。因此，為了實(shí)現(xiàn)水上旅游安全問題的有效防控、減少事故的發(fā)生，政府層面應(yīng)盡快健全水上旅游安全法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，明確職責(zé)加強(qiáng)部門溝通；旅游企業(yè)層面應(yīng)規(guī)范經(jīng)營，并構(gòu)建企業(yè)救援系統(tǒng)；旅游者層面應(yīng)培養(yǎng)安全意識，增強(qiáng)保險(xiǎn)意識；綜合聯(lián)動(dòng)層面應(yīng)構(gòu)建水上旅游安全綜合調(diào)控智能平臺(tái)。

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