成都市道路交通與土地利用協(xié)調(diào)發(fā)展的措施

熊 朕，王文奇，王 澤，李 兵，周曉文

(1.西華大學(xué)西華學(xué)院，四川成都610039;2.西華大學(xué)建筑與土木工程學(xué)院，四川成都610039;3.西南交通大學(xué)土木工程學(xué)院，四川成都610031;4.都江堰市城鄉(xiāng)建設(shè)局，四川成都611830)

20世紀(jì)90年代初，成都市政府開始統(tǒng)籌城市地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)均衡發(fā)展。交通運(yùn)輸作為土地開發(fā)的函數(shù)是一個(gè)社會(huì)尤其是城市規(guī)劃者非常關(guān)心的頭等首要問題［1］。城市交通與土地利用最顯著的關(guān)系即為“源流”關(guān)系。各種類型的土地遍布城市各處，而來往于各類土地之間的人流、物流構(gòu)成了城市交通網(wǎng)絡(luò)。因此，各個(gè)類型的土地利用是城市交通產(chǎn)生的“源”，城市復(fù)雜的交通網(wǎng)絡(luò)是分散、疏導(dǎo)“源”的載體“流”［2］。

城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，如何用道路交通引導(dǎo)和支持土地利用開發(fā)、土地利用開發(fā)又對(duì)道路交通發(fā)展產(chǎn)生何等影響是值得研究的問題。本文對(duì)成都市道路交通與土地利用相互作用存在的問題及協(xié)調(diào)發(fā)展措施展開論述。

1 成都道路交通與土地利用相互作用存在的問題

對(duì)成都市道路交通與土地利用現(xiàn)狀的研究表明，成都市單中心的城市格局及各圈層之間發(fā)展不平衡及土地利用問題而產(chǎn)生了大量通勤流和運(yùn)輸流，造成了巨大的道路交通壓力［3］。成都市市中心交通擁擠如圖1所示。

圖1 人民南路交通擁堵

土地利用的問題主要是城市用地規(guī)模“攤餅式”發(fā)展，以及用地結(jié)構(gòu)和空間布局不合理和土地利用集約化程度不高等現(xiàn)象，引發(fā)了更多的交通出行，給道路交通增加了額外的壓力［3］。成都市單中心式土地利用形式如圖2所示。

圖2 成都市單中心式土地利用形式

單中心的土地利用格局造成了市中心的交通擁堵，同時(shí)造成的大量的通勤交通;同時(shí)環(huán)形放射式路網(wǎng)格局也造成了成都市單一中心的土地利用格局。為此只有通過道路交通和土地利用的協(xié)調(diào)發(fā)展才能從根本上解決這些問題。

2 實(shí)現(xiàn)成都市道路交通與土地利用協(xié)調(diào)發(fā)展的措施

2.1 以規(guī)劃引導(dǎo)和法制建設(shè)，保持道路交通與土地利用協(xié)調(diào)發(fā)展

交通與土地利用規(guī)劃的充分引導(dǎo)和依靠相應(yīng)的法律法規(guī)建設(shè)是實(shí)現(xiàn)交通與土地利用協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)的有力保障。在具體的實(shí)施過程中，提出如下建議:

(1)實(shí)行城市交通與土地利用的綜合一體化規(guī)劃

進(jìn)一步加強(qiáng)城市土地利用與交通建設(shè)的綜合規(guī)劃［4］。成都市在城市發(fā)展中應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)土地利用與交通建設(shè)的綜合規(guī)劃，包括對(duì)整個(gè)都市區(qū)域的總體交通網(wǎng)絡(luò)的規(guī)劃設(shè)計(jì)。對(duì)于新開發(fā)的區(qū)域，在土地利用規(guī)劃編制之前，要預(yù)先進(jìn)行初步的交通規(guī)劃編制。而在土地利用之前，要對(duì)不同用地結(jié)構(gòu)，包括交通用地作出預(yù)評(píng)估［3］。力爭做到土地利用規(guī)劃與交通規(guī)劃的整體優(yōu)化。推進(jìn)交通規(guī)劃與土地利用規(guī)劃相協(xié)調(diào):協(xié)調(diào)規(guī)劃思路、協(xié)調(diào)規(guī)劃編制過程、協(xié)調(diào)規(guī)劃具體內(nèi)容。

(2)加強(qiáng)市政府對(duì)交通規(guī)劃和用地規(guī)劃的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

實(shí)現(xiàn)城市交通與土地利用的協(xié)調(diào)發(fā)展，將涉及各種利益在不同經(jīng)濟(jì)主體之間的分配與協(xié)調(diào)，需要通過市場和政府兩種途徑來進(jìn)行引導(dǎo)和控制。關(guān)鍵是要加強(qiáng)市政府的集中領(lǐng)導(dǎo)，在中央統(tǒng)一政令的前提下，由市政府建立有效的城市交通行業(yè)管理體系［3］。把現(xiàn)有城市交通管理機(jī)構(gòu)與城市財(cái)政、計(jì)劃、物價(jià)、土地、稅務(wù)等部門的職能與職責(zé)協(xié)調(diào)好，保證重大交通決策得以有效的實(shí)施。

(3)建立有效的組織協(xié)調(diào)機(jī)制

盡管道路交通與土地利用之間存在緊密的聯(lián)系，但分別歸屬不同的政府部門管理。因此，應(yīng)建立有效的組織協(xié)調(diào)機(jī)制，如聯(lián)合辦公機(jī)制等，或者成立專門機(jī)構(gòu)，更好地協(xié)調(diào)工作中遇到的問題。

(4)完善法律法規(guī)體系

實(shí)現(xiàn)道路交通與土地利用的協(xié)調(diào)發(fā)展，還必須有完善的法律法規(guī)來保障。這對(duì)于解決市場失靈、實(shí)現(xiàn)城市交通外部經(jīng)濟(jì)的內(nèi)部化以及促進(jìn)城市規(guī)劃的順利實(shí)施，都是至關(guān)重要的［3］。道路交通與土地利用協(xié)調(diào)方面法律法規(guī)的缺少一定程度上限制了促進(jìn)城市交通與土地利用協(xié)調(diào)發(fā)展的措施創(chuàng)新。因此，進(jìn)一步完善法律法規(guī)體系勢(shì)在必行。

根據(jù)國內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)，防止城市攤大餅的有效方法是在中心城周邊建綠化隔離帶。成都1996年的城市總體規(guī)劃中也有相應(yīng)的規(guī)劃，但是最終結(jié)果仍是綠化隔離帶被成片的建成區(qū)所吞噬［3］。因此今后應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督，綠化隔離帶應(yīng)受法律的保護(hù)。

2.2 以快速通道和交通走廊，引導(dǎo)周邊城鎮(zhèn)開發(fā)和城市整體發(fā)展

在成都市城鄉(xiāng)一體化和“三個(gè)集中”的推動(dòng)下，未來的成都的發(fā)展方向是以中心城為核心，沿放射道路走廊式發(fā)展，奠定成都平原城市群發(fā)展的基礎(chǔ)，逐步構(gòu)建“一主兩次多核”的多中心城市空間結(jié)構(gòu)［3］。非常有必要通過加強(qiáng)成都市區(qū)與周邊城鎮(zhèn)的交通聯(lián)系。快速通道和交通走廊對(duì)于更好地引導(dǎo)城市周邊城鎮(zhèn)開發(fā)和城市整體發(fā)展十分必要。

(1)快速通道可以促進(jìn)周邊城鎮(zhèn)的開發(fā)。城市交通提供的高效、快捷、舒適的運(yùn)輸服務(wù)，可以有力地推動(dòng)周邊城鎮(zhèn)及通道沿線商業(yè)的發(fā)展［3］。例如光華大道和北新干線分別帶動(dòng)了沿線的溫江區(qū)域和新都區(qū)域的發(fā)展。

(2)快速通道可以分散中心城功能，建立多中心城市空間結(jié)構(gòu)

快速通道建設(shè)可以適應(yīng)機(jī)動(dòng)化和城市周邊開發(fā)、用地調(diào)整;推動(dòng)都市圈周邊組團(tuán)發(fā)展，同時(shí)可以加強(qiáng)農(nóng)村新社區(qū)與市區(qū)的聯(lián)系，方便居民出行和就業(yè)。這樣可以配合城鎮(zhèn)規(guī)劃的實(shí)施，在保持強(qiáng)中心的同時(shí)，加強(qiáng)城市次中心和外圍組團(tuán)的建設(shè)。

通過土地利用的調(diào)整，適當(dāng)疏解部分中心區(qū)人口，適當(dāng)降低中心城區(qū)的人口密度。這樣可以確保成都市總體規(guī)劃中多中心城市的目標(biāo)的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)成都市城市交通與城市空間結(jié)構(gòu)整體優(yōu)化。有利于城鄉(xiāng)一體化，有利于建立可持續(xù)發(fā)展、利于充分就業(yè)、社區(qū)健康和諧、交通友好的城鎮(zhèn)體系［3］。

2.3 配合道路交通，合理進(jìn)行土地利用

成都市道路交通和土地利用問題要得以解決，必須從根本上改變土地利用。市中心人口密度過密必須疏解，這是解決交通問題的一項(xiàng)“釜底抽薪”的辦法，也是改善城市環(huán)境、保持城市可持續(xù)發(fā)展的根本措施［3］。隨著成都市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，要有層次有步驟的建設(shè)成都市的二級(jí)和三級(jí)中心，形成主要的社區(qū)活動(dòng)樞紐。把市中心區(qū)的政務(wù)中心、工廠、倉庫以及不適宜市中心功能的用地，遷到城市外圍地區(qū)。不僅目前尚未開發(fā)的郊區(qū)的大片土地會(huì)迅速升值，而且?guī)砀鼮樯羁痰淖兓浅啥贾苓厰?shù)以百萬計(jì)的農(nóng)村人口將通過城市化完成“農(nóng)民”向“市民”的轉(zhuǎn)變，“三農(nóng)問題”有了一個(gè)絕佳的解決之道。

(1)適當(dāng)控制交通沿線的土地利用強(qiáng)度的差異性［4］

引導(dǎo)放射道路兩側(cè)的土地“串珠式”發(fā)展，可以有效疏解市區(qū)的產(chǎn)業(yè)和人口，緩減市中心的交通壓力。同時(shí)可以確保成都市總體規(guī)劃中組團(tuán)式城市的目標(biāo)的實(shí)施，避免“攤大餅”式發(fā)展。

在城市公共交通走廊沿線地區(qū)保證一定強(qiáng)度和功能復(fù)合的開發(fā)，提高沿線土地的利用效率。在離公共交通走廊較遠(yuǎn)的地區(qū)可適當(dāng)布置部分低密度的高級(jí)住宅區(qū)。

在未來軌道和快速公交車站的附近進(jìn)行高密度的土地開發(fā)，可以促進(jìn)交通引導(dǎo)模式在成都市的發(fā)展，建成居?。蜆I(yè)－商業(yè)混合形態(tài)的用地開發(fā)。這種開發(fā)模式減少了居民購物和休閑等活動(dòng)的步行距離，促使居民向城市外圍遷徙居住，同時(shí)提高了公共交通設(shè)施的利用率。香港在這方面做得非常好，實(shí)現(xiàn)了政府、市民、地鐵公司多方共贏的良好局面。

(2)加強(qiáng)城市交通軸間的土地生態(tài)建設(shè)［4］

為引導(dǎo)城市交通與土地利用的協(xié)同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)這一重任，不可忽視城市交通軸間各種大小地塊的生態(tài)建設(shè)，由此防止“攤大餅”的城市發(fā)展格局再次形成。

成都市在衛(wèi)星城之間、主城區(qū)和衛(wèi)星城之間，可以因地制宜將較大的、離站較遠(yuǎn)的地塊辟為農(nóng)田以發(fā)展都市型農(nóng)業(yè)［3］。這種土地利用開發(fā)模式一方面可以提高環(huán)境質(zhì)量，另一方面可以遏制城市建設(shè)用地規(guī)模的連片擴(kuò)張。從而實(shí)現(xiàn)城市交通引導(dǎo)下的土地利用。天回銀杏園、北湖公園、十陵森林公園、三圣花鄉(xiāng)、江安河森林公園、永康森林公園、青羊區(qū)綠舟森林公園、兩河城市森林公園、沙河公園等對(duì)成都市帶狀組團(tuán)式發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有積極意義。

(3)重視城市土地的混合利用模式［4］

成都市在市區(qū)要進(jìn)一步加強(qiáng)土地混合利用，減少居民出行。在次級(jí)中心區(qū)的規(guī)劃中注重土地的混合利用，以某些功能為主的城市功能增長核的規(guī)劃中要適當(dāng)分散中心城區(qū)的部分文化職能、部分經(jīng)濟(jì)管理中心職能、部分行政職能及部分商業(yè)和市場職能。這樣不僅有助于交通負(fù)荷的均勻分布，減少長距離交通流和交通量，同時(shí)也有利于增加次級(jí)中心城市的活力［3］。尤其要重視成都市第二圈層及第二圈層和新建設(shè)的外圍組團(tuán)的土地混合利用，應(yīng)重視新區(qū)各類土地利用的平衡發(fā)展。引導(dǎo)居民就地就業(yè)、就近就業(yè)，不但可以減少交通出行，而且可以增加就業(yè)人口，有利于建設(shè)和諧社會(huì)。

3 實(shí)現(xiàn)成都市道路交通與土地利用協(xié)調(diào)發(fā)展的前景展望

城市交通與土地空間利用之間存在著復(fù)雜的互動(dòng)關(guān)系，任何土地利用規(guī)劃方案的制定都要在交通規(guī)劃的前提下進(jìn)行，而土地空間利用亦深深地影響著交通規(guī)劃的決策［3］。解決成都市道路交通與土地利用的根本出路在于改變城市單中心的格局，加快周邊城鎮(zhèn)開發(fā)，引導(dǎo)城市向多中心組團(tuán)式方向發(fā)展。

成都市構(gòu)建“一主兩次多核”的多中心城市空間結(jié)構(gòu)?！耙恢鳌睘橐猿鞘兄行膮^(qū)為核心地位，構(gòu)建南北、東西兩條十字交叉軸線，集中布置城市公共設(shè)施，形成新的城市中心區(qū)?！皟纱巍睘槲挥谥鞒菂^(qū)南、北兩個(gè)發(fā)展方向的華陽、雙流、新都——青白江組團(tuán)作為城市的主要發(fā)展區(qū)域，構(gòu)建華陽和新都兩個(gè)綜合性次中心區(qū)。該區(qū)域是成都對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的主要方向，將是重要的制造業(yè)聚集區(qū)，并承擔(dān)區(qū)域物流、專業(yè)服務(wù)、交通樞紐和居住等職能?！岸嗪恕睘槌A陽、新都——青白江以外的其他周邊組團(tuán)將成為重要的城市功能增長核，起到不同職能的分中心作用。

多中心的城鎮(zhèn)規(guī)劃要求交通規(guī)劃新建多條放射的快速通道，這樣才可以大大地拉大城市發(fā)展框架，促進(jìn)城市郊區(qū)的發(fā)展，加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程［3］。成都市組團(tuán)式城市規(guī)劃促使單中心城市向多中心城市發(fā)展，為此規(guī)劃目標(biāo)相配合，修建連接中心城和各組團(tuán)的發(fā)達(dá)的道路網(wǎng)。在中心城與周邊組團(tuán)之間規(guī)劃32條通道(通道起點(diǎn)為三環(huán)路)，其中放射狀高速公路8條，快速路7條，主干道14條，公路3條(穿越非建設(shè)區(qū)或限制發(fā)展區(qū))。各組團(tuán)與中心城間均有一條以上的高速路或快速路及數(shù)量不等的主干路或公路相連，相鄰高速路或快速路間分布有數(shù)量不等的主干道或公路。由此可以通過道路交通引導(dǎo)多中心的土地利用格局形成。

成都重點(diǎn)發(fā)展天府新區(qū)，預(yù)期形成多中心的格局，從而大大減少市中心交通壓力。天府新區(qū)帶來的成都市多中心式土地利用形式如圖3所示。

圖3 天府新區(qū)帶來成都市格局的變化

道路交通和土地利用現(xiàn)存問題有望得到很好的解決，從而實(shí)現(xiàn)道路交通與土地利用良好的互動(dòng)。

4 結(jié)語

通過政策和規(guī)劃引導(dǎo)、法律和法規(guī)規(guī)范等措施，以快速通道和交通走廊，引導(dǎo)周邊城鎮(zhèn)開發(fā)和城市整體發(fā)展，同時(shí)配合道路交通，合理進(jìn)行土地利用，可以實(shí)現(xiàn)成都道路交通與土地利用的協(xié)調(diào)發(fā)展。

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