探討走出困境防范基層審計機(jī)關(guān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計風(fēng)險

梁爽+吳望玲

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計風(fēng)險是審計機(jī)關(guān)及其審計人員在履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計監(jiān)督法定職責(zé)的過程中，因?qū)μ囟▽徲嬍马棸l(fā)表不恰當(dāng)審計意見和評價意見而承擔(dān)責(zé)任或損失的可能性。對審計人員而言，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的責(zé)任與風(fēng)險要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于一般項目的審計。

一、基層經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計風(fēng)險存在的問題及原因

由于主觀和客觀等多種因素影響，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作還存在一系列困難和問題，尤其是基層審計機(jī)關(guān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計難以走出困境，具有較大的審計風(fēng)險性。

（一）任務(wù)重要求高與審計力量不足、人員素質(zhì)不適應(yīng)形成審計風(fēng)險。

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計項目集中、任務(wù)重、時間緊，審計力量不足已嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的質(zhì)量和有效開展。目前基層審計機(jī)關(guān)隊伍知識結(jié)構(gòu)單一，審計會計類專業(yè)人員較多，緊缺計算機(jī)、工程、投資等方面的人才。部分基層審計人員知識老化，多沿襲傳統(tǒng)的審計方法。只注重實質(zhì)性測試，未能采用以內(nèi)控制度測評為主的現(xiàn)代審計方法，不能確定審計重點。審計人員對風(fēng)險——成本——效率的關(guān)系很難處理，陡增了整個項目的審計風(fēng)險。

（二）審計人員風(fēng)險意識薄弱帶來的審計風(fēng)險。

基層審計機(jī)關(guān)存在重賬務(wù)，輕調(diào)查，重處罰，輕分析，重數(shù)量，輕質(zhì)量，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計不深不透，審計質(zhì)量不高，綜合分析不多，無法客觀公正地評價領(lǐng)導(dǎo)干部的任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任，無法從體制上、機(jī)制上和制度上提出解決問題的對策建議；存在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計業(yè)務(wù)規(guī)范不合理，審計工作底稿體系不夠健全，審計報告中反映的問題有客觀充分的證據(jù)支持，而對提出經(jīng)濟(jì)責(zé)任評價意見的審計證據(jù)不夠重視，從而帶來了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計風(fēng)險。

（三）經(jīng)責(zé)審計評價質(zhì)量不高脫離審計內(nèi)容加大審計風(fēng)險。

基層經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價質(zhì)量不高：一是有的審計評價超越了領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計內(nèi)容、范圍或過于宏觀，如“在任期間被評為綜合治理、普法先進(jìn)單位”等等。二是有的審計評價等同于財政財務(wù)收支審計評價，未突出對被審計領(lǐng)導(dǎo)干部個人經(jīng)濟(jì)責(zé)任評價。三是有的審計評價干脆采用寫實描述或定性文字說明，沒有相應(yīng)數(shù)據(jù)指標(biāo)印證，如：建立了內(nèi)控制度，較好完成了經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，國有資產(chǎn)保值增值完成較好，經(jīng)濟(jì)效益逐年提高等?？陀^上給有關(guān)部門運用審計結(jié)果造成一定的難度。四是審計評價的證據(jù)不充分，甚至有的沒有證據(jù)支持，如：審計評價直接采用被審計對象有關(guān)總結(jié)或述職報告中反映的有關(guān)工作業(yè)績等。這些因素在一定程度影響了審計評價質(zhì)量的提高，加大了審計風(fēng)險。

（四）經(jīng)責(zé)審計責(zé)任難界定造成潛在的審計風(fēng)險。

影響一個單位財政財務(wù)收支和經(jīng)濟(jì)活動情況的因素是復(fù)雜多樣的，有歷史的、現(xiàn)實的，有主觀的、客觀的，有集體的、個人的，有體制的、機(jī)制的等方面，審計操作時經(jīng)濟(jì)責(zé)任界定難以區(qū)分造成潛在的審計風(fēng)險：

1.前任與現(xiàn)任的經(jīng)濟(jì)責(zé)任難以定位。目前經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計一般未全面徹底進(jìn)行清產(chǎn)核資，有時僅局限會計數(shù)據(jù)反映，資產(chǎn)損益相應(yīng)難以核定，從而前任與現(xiàn)任的資產(chǎn)損益責(zé)任難以定位。

2.與下屬單位的經(jīng)濟(jì)責(zé)任難以劃分。如：鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，一般只審計鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政和機(jī)關(guān)、部分站所財務(wù)，對村級賬目未全面審計，從而造成經(jīng)濟(jì)責(zé)任認(rèn)定范圍不全。

3.黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任難以準(zhǔn)確界定。一是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)表現(xiàn)較突出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記負(fù)總責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政由鄉(xiāng)鎮(zhèn)長主管，在劃分經(jīng)濟(jì)責(zé)任時，究竟以誰為主負(fù)責(zé)，還是共同負(fù)責(zé)，各承擔(dān)的責(zé)任是多少，難以定論。二是經(jīng)濟(jì)活動有的是班子集體研究決策，有的是黨委和政府共同決定的，有的是其中一個提議另一人同意，如何界定各自應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任很困難。三是部門機(jī)關(guān)黨委（黨組）書記履行職責(zé)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計范圍有所脫節(jié)，大部分縣（市）部門機(jī)關(guān)黨委（黨組）書記履行職責(zé)主要為思想、組織、理論學(xué)習(xí)等黨務(wù)工作，未直接主管或分管經(jīng)濟(jì)財務(wù)。審計問題劃分承擔(dān)責(zé)任，按照權(quán)責(zé)一致原則，審計無法確定黨委（黨組）書記為直接責(zé)任還是主管責(zé)任或領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

（五）項目安排被動性及審計對象特殊性造成審計風(fēng)險較大。

目前基層經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計大多是組織人事部門在干部安排調(diào)配完畢公布上任后才通知審計部門去審計。是先離、后任、再審計被動性運行模式。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計對象層次高，責(zé)任人為掌握一定權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)干部個人。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計“審事議人”既要審查被審計單位財政財務(wù)收支的真實、合法和效益性，又要確定法定代表人應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，把對“人”的監(jiān)督與對“事”的監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來，審計內(nèi)容更多，范圍更廣，難度更大。審計對象特殊性與審計內(nèi)容的復(fù)雜性，需要采用專業(yè)判斷和分析性技術(shù)，審計質(zhì)量難以全面保證，就會從審計過程的各個環(huán)節(jié)產(chǎn)生風(fēng)險。一是在實施審計過程中，有許多問題因主管財務(wù)的“一把手”調(diào)離而難于了解核實，給審計取證工作帶來一定難度，影響了審計進(jìn)度和工作效率。致使給審計人員帶來一定風(fēng)險；二是對查出的問題處理處罰難。因領(lǐng)導(dǎo)干部已調(diào)離原單位，與這個單位沒有了經(jīng)濟(jì)關(guān)系。如進(jìn)行審計處理，實際上是對這個單位進(jìn)行處理，也就是由新任領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)了經(jīng)濟(jì)責(zé)任，有時還會出現(xiàn)“新官不理舊賬”情況；三是審計部門要在較短時間內(nèi)出具審計報告，只能是倉促上陣、被動應(yīng)戰(zhàn)，加上審計力量的不足，審計難以查深查透。

（六）會計環(huán)境和核算導(dǎo)致審計風(fēng)險增加。

會計環(huán)境和會計核算直接影響信息是否真實完整。一是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的審計對象有的任期時間長、會計資料繁多。工作量大給經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計帶來較大的難度和風(fēng)險；二是被審單位若會計環(huán)境較差，提供會計資料不真實不完整，會計核算混亂不規(guī)范，故意隱瞞資產(chǎn)、減少負(fù)債，則嚴(yán)重影響審計成果的真?zhèn)?，無形給審計機(jī)關(guān)帶來審計風(fēng)險；三是有的被審單位財務(wù)人員更換頻繁，新的財務(wù)人員對過去發(fā)生的一些經(jīng)濟(jì)事項又說不清楚，給審計實施工作帶來不少困難。這種情況的審計工作潛在著審計風(fēng)險。

（七）審計獨立性缺失加大審計風(fēng)險。

被審計對象發(fā)生的各種經(jīng)濟(jì)違法違紀(jì)違規(guī)行為，有的往往與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著千絲萬縷的聯(lián)系。當(dāng)國家利益與地方利益、全局利益與局部利益發(fā)生矛盾時，由于地方審計機(jī)關(guān)為雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制，基層審計機(jī)關(guān)就不得不考慮一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)的意見，審計發(fā)現(xiàn)的問題或多或少進(jìn)行隱瞞，審計報告對一些尖銳敏感問題不能深刻反映，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計對領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力制約和監(jiān)督作用不能很好的發(fā)揮?，F(xiàn)行審計管理體制不能保證地方審計機(jī)關(guān)獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，其局限性無疑加大了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計風(fēng)險。

二、防范經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計風(fēng)險對策

探討走出困境防范和規(guī)避基層審計機(jī)關(guān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計風(fēng)險對策：

（一）改善隊伍知識結(jié)構(gòu)，業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)與素質(zhì)教育相結(jié)合防范審計風(fēng)險。

加強經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計隊伍專業(yè)化建設(shè)，提高審計人員的科學(xué)判斷能力、綜合分析能力、監(jiān)督保障能力、建言獻(xiàn)策能力和促進(jìn)發(fā)展能力，增強經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作的預(yù)見性、宏觀性、主動性和建設(shè)性。強化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計人員的風(fēng)險意識防范審計風(fēng)險。一是提高現(xiàn)有審計人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和責(zé)任意識，實行定期輪崗制度和業(yè)務(wù)培訓(xùn)。二是充實審計力量，改善隊伍結(jié)構(gòu)。招錄部分工程、計算機(jī)等專業(yè)人員，豐富人員知識結(jié)構(gòu)。

（二）規(guī)范審計行為，提升審計質(zhì)量與規(guī)避審計風(fēng)險相結(jié)合。

加強審計質(zhì)量管理和控制，創(chuàng)新轉(zhuǎn)變審計理念，提升經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計質(zhì)量。嚴(yán)格審計程序，規(guī)范審計行為，科學(xué)運用審計方法。真正拓展審計視野，真正抓住審計重點，真正提升審計水平。

1.細(xì)化審計內(nèi)容，將地方政府性債務(wù)、自然資源資產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、民生改善、厲行節(jié)約反對浪費、履行有關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)等情況列入審計內(nèi)容。審計內(nèi)容突出五個“重點”。一是重點核實黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在行使經(jīng)濟(jì)決策權(quán)、經(jīng)濟(jì)管理權(quán)、經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行監(jiān)督權(quán)執(zhí)行情況；二是重點關(guān)注有無因違法違規(guī)、經(jīng)濟(jì)決策失誤、經(jīng)營管理不善造成損失浪費和國有資產(chǎn)流失等問題；揭露查處重大違法違規(guī)案件、重大失職瀆職行為、重大決策失誤、重大損失浪費、重大管理漏洞等事項。三是重點反映完成主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)情況及其經(jīng)濟(jì)效益情況，各項經(jīng)濟(jì)指標(biāo)完成增減額及比例，內(nèi)控制度是否健全等；四是重點審計財務(wù)收支真實性合法性，有無因滯留、隱瞞、轉(zhuǎn)移、截留收入及“三亂”收入等；五是重點查實領(lǐng)導(dǎo)干部廉政紀(jì)律情況。著重審計領(lǐng)導(dǎo)干部貫徹落實中央八項規(guī)定、厲行節(jié)約反對浪費和廉潔從政相關(guān)內(nèi)容。各項支出特別是消費支出是否真實合規(guī)，有無肆意揮霍浪費和虛假報支情況；項目建設(shè)管理及固定資產(chǎn)購置購建決策程序是否規(guī)范，是否存在工程質(zhì)量和損失浪費等問題，有無在建設(shè)投資領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)干部個人違反廉潔自律情況。

2.探索有效運用方法，不斷改進(jìn)審計方式，保證審計質(zhì)量。一是規(guī)范工作程序，對審計項目全過程實施質(zhì)量控制，建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計承諾制度。從制度上、機(jī)制上防范經(jīng)濟(jì)責(zé)任風(fēng)險；二是更新審計觀念，把干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計從傳統(tǒng)財務(wù)收支審計中解放出來；在審計項目安排上，將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與預(yù)算執(zhí)行、財務(wù)收支、績效、審計調(diào)查項目有機(jī)結(jié)合，關(guān)注被審計對象普遍存在的共性問題和群眾反映強烈的熱點問題；與專項審計項目相結(jié)合，關(guān)注專項資金使用的效果，為客觀評價干部提供了依據(jù)。減少審計資源的重復(fù)浪費，突破審計力量不足的難題。三是提高審計結(jié)果的有效運用，確保經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果可信、可用、可靠，促進(jìn)。

（三）建立實用的審計評價指標(biāo)體系嚴(yán)格控制審計風(fēng)險。

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價應(yīng)明確“以權(quán)定責(zé)、以責(zé)定審、以審定評”的原則，圍繞審計內(nèi)容進(jìn)行評價，圍繞“經(jīng)濟(jì)”緊扣“責(zé)任”進(jìn)行審計評價。著重從領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行權(quán)、經(jīng)濟(jì)決策權(quán)、經(jīng)濟(jì)管理權(quán)、經(jīng)濟(jì)監(jiān)督權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)干部個人廉潔自律情況等五個方面展開。關(guān)注經(jīng)濟(jì)、社會、事業(yè)發(fā)展的質(zhì)量、效益和可持續(xù)性；關(guān)注任期內(nèi)舉借債務(wù)、自然資源資產(chǎn)管理、環(huán)境保護(hù)、民生改善、科技創(chuàng)新等重要事項；關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)直接責(zé)任的問題應(yīng)涵蓋財政收支評價指標(biāo)、國有資產(chǎn)管理評價指標(biāo)、債權(quán)債務(wù)管理評價指標(biāo)、重要投資評價指標(biāo)、廉政評價指標(biāo)等。落實“審計什么、評價什么”的原則。超出法定經(jīng)濟(jì)責(zé)任范圍的事項，未經(jīng)審計的事項，未經(jīng)查實的問題不做評價。

（四）充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計聯(lián)席會議職能作用降低審計風(fēng)險。

充分利用領(lǐng)導(dǎo)小組聯(lián)席會議工作平臺，拓展審計作為的空間，彌補審計手段的不足，形成審計結(jié)果運用的整體合力。聯(lián)席會議成員單位在各自職責(zé)范圍內(nèi)，統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的規(guī)范、計劃、實施、結(jié)果運用和督查調(diào)研等，形成各部門“審前共商、審中協(xié)作、審后運用”的協(xié)調(diào)配合機(jī)制。審計過程中聯(lián)席會議成員單位要全程參與，遇到問題共同溝通、協(xié)商，提出處理意見；對審計中出現(xiàn)的重大問題，由紀(jì)委牽頭集體討論，提出解決辦法；共同參加征求意見座談會，聽取被審單位及領(lǐng)導(dǎo)對審計報告的意見建議，增強經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的公正性和透明度。整合監(jiān)督力量，積極探索經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與干部考核、巡視等監(jiān)督檢查工作相結(jié)合等審計結(jié)果運用的新機(jī)制、新形式。構(gòu)筑全方位的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計監(jiān)督模式，提高審計結(jié)果利用水平。

（作者單位：奉新縣人民銀行、奉新縣審計局）