網(wǎng)格化管理：城市基層社會治理體制的運行邏輯與實踐特征*
——基于N市Q區(qū)的個案研究

*本文系國家社科基金重點項目“新形勢下城鄉(xiāng)基層社會管理創(chuàng)新研究”(項目號：11AZD021)、江蘇省社科基金項目“基于政府、市場、社會良性互動的國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化實現(xiàn)路徑研究”(項目號：14SZB023)的階段性成果。按慣例，文中的人名、地名等均進行了技術(shù)處理。

劉 安

網(wǎng)格化管理：城市基層社會治理體制的運行邏輯與實踐特征*
——基于N市Q區(qū)的個案研究

*本文系國家社科基金重點項目“新形勢下城鄉(xiāng)基層社會管理創(chuàng)新研究”(項目號：11AZD021)、江蘇省社科基金項目“基于政府、市場、社會良性互動的國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化實現(xiàn)路徑研究”(項目號：14SZB023)的階段性成果。按慣例，文中的人名、地名等均進行了技術(shù)處理。

劉 安

近年來興起的網(wǎng)格化管理完善和優(yōu)化了我國以社區(qū)制為核心的城市社會治理體制，同時也影響了城市基層的政治社會結(jié)構(gòu)，形塑了秩序整合過程中國家與社會和市場間的關(guān)系及其制度與組織表現(xiàn)形式。它通過劃分網(wǎng)格重構(gòu)了基層社會治理單元，下沉黨政資源的同時激發(fā)了社會和市場資源。網(wǎng)格化管理構(gòu)建起了一種剛性與彈性并濟的目標(biāo)責(zé)任制，并通過考核評定來保障其有效實施。此外，網(wǎng)格化管理還創(chuàng)新了基層黨政組織的運作方式，增強了黨政系統(tǒng)對社會利益訴求的回應(yīng)與滿足，從而有利于秩序穩(wěn)定。但網(wǎng)格化管理也表現(xiàn)出了“科層化”傾向和“壓力型體制”的特征，導(dǎo)致了國家的“內(nèi)部分化”以及國家與基層社會聯(lián)結(jié)的“非均衡性”與“不穩(wěn)定性”。這使基層政府無限承擔(dān)了社會治理責(zé)任，卻降低了行政管理效率，同時制造了城市基層治理體制內(nèi)在的結(jié)構(gòu)性緊張。

網(wǎng)格化管理 社會治理體制 運行邏輯 實踐特征

網(wǎng)格化管理及其學(xué)理闡釋

近年來，在我國城市基層興起了一種名為網(wǎng)格化管理的新型社會治理模式。其基本做法是在城市“區(qū)—街道—社區(qū)”的管理層次與組織構(gòu)架基礎(chǔ)上，依據(jù)轄區(qū)面積或常住人口數(shù)量等指標(biāo)，將管理區(qū)域劃分為單元網(wǎng)格。同時，借助數(shù)字化技術(shù)以及相應(yīng)的制度手段建立起以網(wǎng)格為基礎(chǔ)的，綜合資源配置、信息收集、公共服務(wù)與事務(wù)處置等功能的一體化管理機制。

然而，對于這一目前在我國城市社會治理領(lǐng)域廣泛應(yīng)用的制度，學(xué)術(shù)界的關(guān)注和研究卻相當(dāng)有限。根據(jù)筆者梳理，現(xiàn)有關(guān)于網(wǎng)格化管理的討論大致是從以下兩種理論視角展開的，一種視角側(cè)重于從政府管理技術(shù)與流程的角度進行分析。如竺乾威認(rèn)為“網(wǎng)格化管理借助信息技術(shù)，借助社會力量在政府層級、職能和部門之間進行了全方位打通的努力，盡管帶有濃厚的中國色彩，但它是繼‘無縫隙政府’模式后在政府管理流程上的一個重大變革和突破”①。文軍認(rèn)為通過以前端管理為重點、以公眾管理為核心、充分整合資源，可以實現(xiàn)網(wǎng)格化管理從單一被動到多元聯(lián)動的轉(zhuǎn)變，由此解決影響社會和諧穩(wěn)定的源頭性、根本性、基礎(chǔ)性問題。②此類研究從公共管理、社會管理等不同角度分析了網(wǎng)格化管理的構(gòu)成要素與運行方式，指出了網(wǎng)格化管理對于解決諸如條塊分割、職能缺位與越位等治理難題的價值，同時也針對網(wǎng)格化管理自身存在的一些問題，如網(wǎng)格盲區(qū)、法規(guī)支持、多元服務(wù)等，提出了解決思路。但這一視角下研究的局限性在于：偏向?qū)W(wǎng)格化管理的內(nèi)在運行及其積極后果的討論；而未在我國城市社會治理的制度結(jié)構(gòu)背景下分析它與其他各制度要素的互動，同時也忽視了網(wǎng)格化管理的消極后果。

另一種視角則側(cè)重于從社會治理體制與機制的角度進行分析。如何海兵認(rèn)為在街道辦事處和居委會建制不做調(diào)整的前提下，網(wǎng)格化增加了管理和操作的層次，使城市基層的運作變得更加繁瑣，增加了基層協(xié)調(diào)的復(fù)雜性和城市管理的成本。③張權(quán)等認(rèn)為網(wǎng)格化管理的啟動時機還不成熟、運行體系存在缺陷且穩(wěn)定性難以保證，同時還限制了公眾的社會參與，因此這一模式本身還不能與當(dāng)前社會體制兼容。④基于這一視角的研究敏銳地分析了網(wǎng)格化管理與當(dāng)前我國宏觀社會體制的緊張、沖突，乃至不兼容。但其局限在于，并未詳盡討論網(wǎng)格化管理的運行邏輯，以及它如何建構(gòu)了城市基層的治理關(guān)系與結(jié)構(gòu)形態(tài)。

本文將網(wǎng)格化管理置于我國城市基層治理體制從單位制、街居制到社區(qū)制的歷史發(fā)展脈絡(luò)之中；⑤同時將其視作社會結(jié)構(gòu)持續(xù)深入轉(zhuǎn)型背景下社區(qū)制以及社區(qū)建設(shè)運動的完善。在此基礎(chǔ)上，本文嘗試通過對N市Q區(qū)的實地調(diào)查，分析網(wǎng)格化管理的運行邏輯，進而說明當(dāng)前我國城市基層社會治理體制的實踐特征，也即秩序整合過程中國家、社會、市場等主體的互動關(guān)系及其制度與組織表現(xiàn)形式。

網(wǎng)格化管理的運行邏輯

目前全國各地網(wǎng)格化管理的具體做法不盡相同，但基本包含了以下四個核心要素或環(huán)節(jié)，即網(wǎng)格劃分、資源配置、責(zé)任包干、考核激勵。⑥

1．網(wǎng)格劃分：基層社會治理單元的重構(gòu)

網(wǎng)格化管理的起點是網(wǎng)格劃分。較為普遍的做法是在街道—社區(qū)組織構(gòu)架的基礎(chǔ)上，根據(jù)具體情況，在社區(qū)以下劃分出若干網(wǎng)格。Q區(qū)劃分網(wǎng)格的原則是“因地制宜、便于服務(wù)、全面均衡”⑦。具體做法是：街道為一級網(wǎng)格，負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)整個街道的網(wǎng)格工作；以社區(qū)(村)為基本單位，根據(jù)人口、面積、資源、事務(wù)等因素劃分二級網(wǎng)格；以自然村、樓棟、駐區(qū)單位、五小行業(yè)⑧等為基本單位劃分三級以下(含三級)網(wǎng)格。其中，在三級及以下網(wǎng)格中，農(nóng)村以村民小組，城市以樓棟、路段等為基本單位劃分；在規(guī)模較大的三級網(wǎng)格中，則可以進一步細(xì)分網(wǎng)格層次。

Q區(qū)的網(wǎng)格劃分體現(xiàn)了如下幾個特點：一是層級化。雖然Q區(qū)是按照街道—社區(qū)的基本構(gòu)架設(shè)置三級網(wǎng)格，但這兩者之間并非完全對應(yīng)。如果說街道—社區(qū)的組織體系還帶有行政色彩的話，那么三級網(wǎng)格則是圍繞著服務(wù)與治理的具體事務(wù)來設(shè)置的。垂直的多層級網(wǎng)格劃分，將社會治理與服務(wù)事務(wù)進行了逐級分解與責(zé)任落實，從而使網(wǎng)格尤其是處于更低層次的網(wǎng)格成為一個“實”的，而非“虛”的社會治理單元。二是彈性化。除了一級網(wǎng)格，二、三級網(wǎng)格的范圍、大小、規(guī)模等根據(jù)實際情況靈活設(shè)置。治理難度越小的區(qū)域，網(wǎng)格越稀疏；反之，網(wǎng)格越密集。一些大型駐區(qū)單位，如高校、國企等，一般單獨劃為一個三級網(wǎng)格；而在社會治理的重難點地區(qū)，如外來人口聚居地等，則考慮以戶為單位、根據(jù)實際需要將若干戶劃分為一個三級網(wǎng)格。三是全覆蓋。網(wǎng)格劃分是要“通過網(wǎng)格體系覆蓋所有社會管理對象”，尤其是此前被忽視或難以覆蓋的對象，從而實現(xiàn)“聯(lián)系無縫隙、管理無盲點、服務(wù)無遺漏、安全無隱患、和諧有保障”的目標(biāo)。⑨如Q區(qū)XL街道的1144個三級網(wǎng)格就覆蓋了轄區(qū)8個廣場、11所高校、14個商業(yè)網(wǎng)點、1個經(jīng)濟適用房小區(qū)、24個商品房小區(qū)、25條道路、908家五小行業(yè)、1341個樓棟。

網(wǎng)格劃分并不是簡單地將社區(qū)劃分為若干網(wǎng)格；它實際上是對治理對象的一次重新梳理和全面登記，是對我國城市基層社會治理單元的重構(gòu)。街道—社區(qū)的組織構(gòu)架難以滿足基層社會日益增長的服務(wù)與治理需求，是網(wǎng)格化管理出現(xiàn)的一個重要原因。在Q區(qū)，一個社區(qū)一般配備十來名工作人員，但轄區(qū)住戶平均達(dá)到兩三千戶，約七八千人，還不包括駐區(qū)單位和流動人員。很多社區(qū)工作人員抱怨，一年時間把社區(qū)跑一遍下來、熟悉情況就很不容易了，哪里還談得上去搞管理、搞服務(wù)。這說明：“社區(qū)并非一定是有效的初級治理單元”；而網(wǎng)格化管理通過重新劃分網(wǎng)格，實現(xiàn)了“中國城市社區(qū)內(nèi)部治理單元的多層次和多元化”以及“城市社區(qū)治理單元的重構(gòu)和創(chuàng)生”⑩。

2．資源配置：下沉黨政資源與激發(fā)社會、市場資源

“街居制”的特點之一是“上面千根線、下面一根針”和“人、錢不隨事走”。區(qū)、街道兩級政府組織往往是將各種事務(wù)逐級分解并最終落實到社區(qū)；但與之相應(yīng)的權(quán)、人、錢等各種資源卻并未隨之一起下放。因此，僅通過網(wǎng)格劃分重構(gòu)我國基層社會治理單元是不夠的；網(wǎng)格化管理目標(biāo)的實現(xiàn)還有賴于治理資源能夠下沉到網(wǎng)格之中。在Q區(qū)的網(wǎng)格化管理中，重新配置資源的做法主要有：下沉黨政資源和激發(fā)社會、市場資源。

二是激活社會、市場資源。在這一方面，Q區(qū)的做法主要有以下兩點。首先是在網(wǎng)格中引入專業(yè)性社會服務(wù)組織與項目。如BGZ、MQ、LT三個街道聯(lián)系并引入了EP、AD等在全市乃至全國都有一定知名度的機構(gòu)進駐轄區(qū)，開展養(yǎng)老、助殘等專業(yè)性社會服務(wù)。XL街道定期舉辦高校公益性社會組織項目對接會，吸引區(qū)內(nèi)高校公益服務(wù)項目在其網(wǎng)格內(nèi)落地，目前已經(jīng)形成包括課外輔導(dǎo)、環(huán)境保護、關(guān)愛婦女兒童等在內(nèi)的網(wǎng)格公益志愿服務(wù)項目體系。其次是為民間草根組織發(fā)展創(chuàng)造條件，提升居民自我服務(wù)的意識和能力。如XG街道將分散在網(wǎng)格中的草根文藝組織進行整合成立了“星緣薈”，帶動轄區(qū)文體愛好者加入健身娛樂隊伍。該街道的TZ網(wǎng)格還成立了“和事佬”協(xié)會，組織人緣口碑好、有威望的居民參與網(wǎng)格內(nèi)矛盾調(diào)處。在激活市場資源方面，Q區(qū)的做法主要包括尋求企業(yè)服務(wù)社會的公益性資源和直接引入市場化的服務(wù)力量。前者如QX街道與轄區(qū)企業(yè)對接，引進了KL公司的“陽光”慈善會、“陽光”韓國媽媽團到街道開展助困助學(xué)等慈善服務(wù)活動。后者如WJB家政服務(wù)公司根據(jù)YH街道網(wǎng)格分布設(shè)置服務(wù)點，提供有償和針對困難人群的低償或無償便民利民服務(wù)。

3．管理任務(wù)：剛性與彈性并濟的目標(biāo)責(zé)任制

表1 Q區(qū)深入推進網(wǎng)格化社會服務(wù)管理模式考評細(xì)

4．考核評定：推進網(wǎng)格化管理的關(guān)鍵手段

目標(biāo)責(zé)任體系是網(wǎng)格化社會管理實踐的核心所在，但其實施效果的保障還需要有一套以獎懲為基礎(chǔ)的考評制度。我們在調(diào)查中甚至感到：作為全區(qū)網(wǎng)格化管理工作的主管部門，Q區(qū)委社會建設(shè)工作委員會主要的日常工作就是考評各級網(wǎng)格。Q區(qū)考核評定網(wǎng)格化管理的基本做法是：

第一，考評內(nèi)容、頻率與考評對象。根據(jù)《Q區(qū)深入推進網(wǎng)格化社會服務(wù)管理模式考評細(xì)則》，Q區(qū)網(wǎng)格化管理考評內(nèi)容由兩大類組成：工作考評和群眾評價。前者又包括基礎(chǔ)工作、規(guī)范運行和工作成效?？己祟l率很高，工作考評中的基礎(chǔ)工作每季度一次；工作成效和規(guī)范運行幾乎達(dá)到了每月一次。單次考評并不是普查式的。工作考評每次隨機抽查各街道的兩個一級網(wǎng)格、每個一級網(wǎng)格下的兩個二級網(wǎng)格、每個二級網(wǎng)格下的兩個三級網(wǎng)格。上一次考核抽中的一級網(wǎng)格下一次不再抽取。

第二，考評指標(biāo)的操作化。即為考評細(xì)則中的各項內(nèi)容制定考察方法和可操作的評價標(biāo)準(zhǔn)。其中有的內(nèi)容是進行量化，有的則是將任務(wù)目標(biāo)進行細(xì)化。比如考評“群眾訴求處置率”時的做法為隨機抽查15個1、2、3級網(wǎng)格的群眾訴求處置意見，看是否在3個工作日內(nèi)及時處置與回應(yīng)。

當(dāng)前我國城市基層社會治理體制的實踐特征

網(wǎng)格化管理在一定程度上克服了社區(qū)制面臨的一些問題，但不能就此將它視作社區(qū)制“查遺補缺”式的簡單“修補”。一旦形成自身獨特的運行邏輯，網(wǎng)格化管理便會對當(dāng)前我國城市基層社會治理體制的實踐特征產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

1．政府主導(dǎo)下基層治理的“科層化”傾向與“壓力型體制”的慣性

需要指出的是，Q區(qū)網(wǎng)格化管理實踐中也體現(xiàn)了一些與“科層制”相悖的特點。如靈活和彈性地劃分網(wǎng)格，這體現(xiàn)了治理組織邊界的不確定性以及組織結(jié)構(gòu)設(shè)置的可變通性；再如整合社會、市場資源參與基層服務(wù)與治理，這使得政府主導(dǎo)的治理體系更加具有開放性，使得組織內(nèi)外的資源流動和要素交換成為可能。此外，網(wǎng)格化管理中的“壓力”也并非絕對剛性的。這不僅體現(xiàn)在獎懲力度上——就權(quán)重而言，社會治理指標(biāo)的重要性遠(yuǎn)不如經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)；也體現(xiàn)在各級治理組織對“壓力”的認(rèn)識上——在調(diào)查中不少網(wǎng)格責(zé)任人告訴我們：網(wǎng)格化管理排名只要不是最后，不一定要靠前。

2．黨政組織在基層治理中的“吸納效應(yīng)”與“鏈接效應(yīng)”

政府雖然仍然主導(dǎo)城市基層社會治理體制，但不再壟斷所有資源和控制所有社會成員。因此，基層政府開始努力通過各種組織形式和相應(yīng)的機制手段，盡可能將社會和市場資源納入治理體系，同時積極主動地吸納和滿足社會利益訴求，以降低基層治理的成本。我們將此稱為政府在基層社會治理中的“吸納效應(yīng)”。就Q區(qū)網(wǎng)格化管理而言，將專業(yè)的社會化與市場化服務(wù)組織與項目引入社會治理的網(wǎng)格平臺、在人員配備上將專職工作人員與志愿服務(wù)人員相結(jié)合以及覆蓋整個網(wǎng)格系統(tǒng)的利益訴求信息收集與反饋機制，都體現(xiàn)了這一效應(yīng)。除了將體制外的治理資源與利益訴求吸納到體制內(nèi)，政府還積極為市場和社會組織的發(fā)展創(chuàng)造條件、提供資源，以增強市場的服務(wù)能力和社會的自我治理能力。我們將此稱為政府在基層社會治理中的“鏈接效應(yīng)”，即發(fā)揮資源鏈接和信息平臺的作用。在Q區(qū)網(wǎng)格化管理中，將網(wǎng)格化與民間草根組織的培育以及家政服務(wù)企業(yè)的布點推廣結(jié)合起來，就體現(xiàn)了這一效應(yīng)。

目前學(xué)界對我國城市基層治理中黨組織的關(guān)注程度遠(yuǎn)不及對農(nóng)村基層黨組織以及兩委關(guān)系的討論。事實上，作為社會治理領(lǐng)導(dǎo)核心的黨組織通過“社區(qū)黨建”，不僅積極調(diào)整著自身組織建設(shè)的策略，也在城市基層治理中發(fā)揮了重要作用。如Q區(qū)的網(wǎng)格化管理將網(wǎng)格建設(shè)與社區(qū)黨建結(jié)合起來，凝聚基層黨員、吸收社會和市場組織的成員加入各級網(wǎng)格黨組織；通過與各類組織合作開展黨建活動，提升基層黨組織服務(wù)社會的能力；廣泛發(fā)動社區(qū)黨員收集民情民意，化解社會矛盾糾紛，這都體現(xiàn)了黨組織在基層治理中的“吸納效應(yīng)”。而通過所謂“兩新黨建”“行業(yè)黨建”“樓宇黨建”等新型黨建方式，基層黨組織不僅擴大了組織覆蓋面，而且集聚整合了組織與體制內(nèi)外的各種資源，成為社會利益訴求表達(dá)和獲得滿足的重要管道，這體現(xiàn)了黨組織在基層治理中的“鏈接效應(yīng)”。

3．國家在基層治理中的“非同質(zhì)性”與“內(nèi)部分化”特征

4．社會和市場有限參與基層治理及其對國家的依賴

5．國家與基層社會聯(lián)結(jié)的“非均衡性”與“不穩(wěn)定性”

基層社會是國家(政府)與社會相連接的空間，基層社會治理體制則能夠溝通兩者并在它們之間發(fā)揮緩沖和過渡的作用。城市基層治理體制的非均衡特征，使得國家與基層社會的聯(lián)結(jié)是不穩(wěn)定的，并由此導(dǎo)致秩序整合難以形成。而在“非均衡”和“不穩(wěn)定”聯(lián)結(jié)以及“確保秩序穩(wěn)定”壓力的共同作用下，基層政府更加傾向于在社會治理中采取管控的手段，通過“堵”和“壓”而不是“疏”和“導(dǎo)”的方式，來防止利益訴求表達(dá)可能對秩序造成的沖擊。這不僅使基層政府的權(quán)威性與合法性面臨挑戰(zhàn)，還使其陷入不斷增加投入以維持秩序，但維持秩序的壓力卻日益增大的怪圈。

6．基層社會結(jié)構(gòu)與秩序的網(wǎng)格分割特征

盡管上述學(xué)者的闡釋不盡相同，但他們關(guān)于中國基層社會結(jié)構(gòu)與秩序具有“分割”特征的理解基本上都源于其對社會利益?zhèn)鬏斉c滿足的過程，以及在此基礎(chǔ)上國家與基層社會聯(lián)結(jié)形態(tài)的判斷。從這一角度來說，當(dāng)前我國的網(wǎng)格化管理延續(xù)了對基層社會結(jié)構(gòu)與秩序的“分割”效應(yīng)。這可以從以下三個方面來說明。第一，通過網(wǎng)格化管理，社會利益訴求被以基于行政區(qū)劃設(shè)立的網(wǎng)格分割為一個個邊界明顯的封閉領(lǐng)域。無論是集聚還是滿足社會利益訴求，都嚴(yán)格遵循“屬地管理”原則。第二，網(wǎng)格化管理要求社會利益訴求的表達(dá)和上傳必須嚴(yán)格遵照自下而上、“逐級”進行的原則，任何越級行為都被視為是秩序不穩(wěn)定的表現(xiàn)，這也是各級網(wǎng)格責(zé)任人要竭力避免的。第三，網(wǎng)格化管理要求基層利益訴求和利益糾紛盡可能在低級別層次得到滿足與解決。在考評機制的約束下，各級網(wǎng)格需要將問題解決在自己的責(zé)任范圍之內(nèi)，盡量不向上級反映，因為過多向上反映問題會被視為是工作不力的表現(xiàn)。

基層社會的分割特征有助于我們理解當(dāng)代中國社會劇烈變遷過程中社會秩序保持相對穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)性基礎(chǔ)。城市基層治理體制所具有的網(wǎng)格分割效應(yīng)在客觀上導(dǎo)致了基層社會利益訴求和利益沖突被限制在一定的范圍，即網(wǎng)格之內(nèi)，并通過加強基層(準(zhǔn))政府組織的回應(yīng)性和提升其滿足利益訴求的能力來給予靈活有效處理。由于網(wǎng)格系統(tǒng)與基層政府組織構(gòu)架基本重疊，因此盡管社會利益訴求與沖突可以從低級別網(wǎng)格向高級別網(wǎng)格傳遞，但基本被控制在行政體制之內(nèi)。這樣一來，沖突因素就不會擴散到網(wǎng)格之外，也難以跨越行政邊界，融合并形成更大的利益聚合體或者導(dǎo)致更大規(guī)模的、哪怕是潛在的利益沖突。此外，網(wǎng)格化管理將利益滿足和利益沖突解決在盡量低的網(wǎng)格層次，使得網(wǎng)格成為了國家與基層社會之間的“過渡”和“緩沖地帶”，從而有效避免了兩者的直接接觸或?qū)α?，也降低了利益沖突對行政體系和社會秩序造成沖擊的風(fēng)險。

結(jié) 論

作為城市基層治理體制的實踐形式，網(wǎng)格化管理出現(xiàn)的原因是多方面的：基層社會對政府的回應(yīng)性與服務(wù)能力提出了更高要求；利益持續(xù)分化背景下社會秩序穩(wěn)定的壓力不斷增大；社區(qū)制管理半徑過于稀疏、效率較低；多元主體參與社會治理的現(xiàn)實需要等。本研究說明，網(wǎng)格化管理對于當(dāng)前我國城市基層治理體制的優(yōu)化運行以及秩序整合起到了一定的積極作用。首先，它開辟了黨政資源下沉到基層社會的渠道，增強了黨政系統(tǒng)對社會利益訴求的回應(yīng)與滿足。其次，它創(chuàng)新了基層黨政組織的運作方式，通過“吸納效應(yīng)”和“鏈接效應(yīng)”鏈接了多元主體并促進了市場和社會資源參與社會治理。第三，它通過網(wǎng)格分割了社會利益訴求表達(dá)，從而有利于基層秩序保持穩(wěn)定。然而，本研究也發(fā)現(xiàn)政府主導(dǎo)下的城市基層治理體制具有“科層化”傾向和“壓力型體制”的特征，這使得基層政府無限承擔(dān)了社會治理職能以及維護社會秩序的責(zé)任，同時還限制了市場和社會組織參與基層社會治理的空間。另外，國家的“內(nèi)部分化”也降低了基層政府的行政管理效率以及基層治理體制的整體績效。

本文說明了當(dāng)前我國國家與基層社會聯(lián)結(jié)的“非均衡性”與“不穩(wěn)定性”。這意味著城市基層治理體制內(nèi)部存在結(jié)構(gòu)性的緊張與沖突因素，并對社會秩序構(gòu)成威脅。盡管目前整個體制在某種平衡狀態(tài)下運行，基層社會并未出現(xiàn)明顯的、較大規(guī)模的不穩(wěn)定；但隨著社會變革的進一步深入，這種平衡隨時可能被打破，導(dǎo)致其內(nèi)在的結(jié)構(gòu)性緊張因素被激發(fā)。本文的研究只是一個開始。我國城市基層社會治理體制內(nèi)在的結(jié)構(gòu)性緊張與沖突因素的表現(xiàn)形式是什么，來源何在？其被激發(fā)并危及秩序整合的條件是什么？如何完善相應(yīng)體制機制以避免社會秩序可能受到的沖擊？這些問題都有待更為深入的探討。[本文受到江蘇省教育廳高校哲學(xué)社會科學(xué)基金項目“國家與社會關(guān)系視野下的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)研究”(項目號：2010SJB840008)資助]

①竺乾威：《公共服務(wù)的流程再造：“從無縫隙政府”到“網(wǎng)格化管理”》，《公共行政評論》2012年第2期。

②文軍：《從單一被動到多元聯(lián)動——中國城市網(wǎng)格化社會管理模式的構(gòu)建與完善》，《學(xué)習(xí)與探索》2012年第2期。

③何海兵：《城市社區(qū)體制改革的歷程與困境分析——以上海為例》，《華東理工大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2012年第3期。

④張權(quán)、尹昭慧：《“解構(gòu)”網(wǎng)格化管理》，《河北學(xué)刊》2013年第5期。

⑤何海兵：《我國城市基層社會管理體制的變遷：從單位制、街居制到社區(qū)制》，《管理世界》2003年第6期。

⑥一些地方尤其是大城市在網(wǎng)格化管理中借助網(wǎng)格(Grid)地圖、地理信息系統(tǒng)(GIS)等技術(shù)和手段對城市部件進行數(shù)字編碼，提升了社會治理的信息化水平并推進了城市電子政務(wù)的發(fā)展。參見池忠仁、王浣塵《網(wǎng)格化管理和信息距離理論——城市電子政務(wù)流程管理》，上海交通大學(xué)出版社2008年版。因此，不少研究者將信息化和電子政務(wù)視為網(wǎng)格化管理的重要內(nèi)容。事實上，由于數(shù)字平臺建設(shè)所需費用昂貴，我國大多數(shù)地方尤其是中小城市的網(wǎng)格化管理對數(shù)字信息技術(shù)的應(yīng)用并不是很多。另外，有學(xué)者注意到，網(wǎng)格化管理在初起階段(2000年前后)是以數(shù)字城市發(fā)展為目標(biāo)、強調(diào)數(shù)字技術(shù)服務(wù)平臺的建立；到2005年后，網(wǎng)格化管理的功能和定位都發(fā)生了變化，體現(xiàn)為：“網(wǎng)格”開始作為社會管理的一個重要層級、網(wǎng)格化管理開始與社會管理體制改革相結(jié)合且應(yīng)用范圍不斷擴大。參見田毅鵬《城市社會管理網(wǎng)格化模式的定位及其未來》，《學(xué)習(xí)與探索》2012年第2期。本文旨在觀察網(wǎng)格化管理作為城市基層社會治理體制的運行邏輯、實踐特征及其對基層政治社會結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的影響。因此，本文不關(guān)注網(wǎng)格化管理如何應(yīng)用數(shù)字信息技術(shù)，而著重從制度和結(jié)構(gòu)角度進行研究。

⑧指小美容美發(fā)店、小浴室、小餐飲店、小休閑娛樂場所、小網(wǎng)吧。

⑩張大維、陳偉東、孔娜娜：《中國城市社區(qū)治理單元的重構(gòu)與創(chuàng)生——以武漢市“院落自治”和“門棟自治”為例》，《城市問題》2006年第4期。

〔責(zé)任編輯：丁惠平〕

劉安，1979年生，社會學(xué)博士，南京師范大學(xué)社會發(fā)展學(xué)院副教授。