新型城鎮(zhèn)化背景下的兵團(tuán)社區(qū)治理

令 勇

新型城鎮(zhèn)化背景下的兵團(tuán)社區(qū)治理

令 勇

在推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展和實(shí)行師市合一、團(tuán)鎮(zhèn)合一、連社合一的背景下，兵團(tuán)社區(qū)治理與內(nèi)地既有相同之處，也有其特殊性，需要進(jìn)行深入系統(tǒng)研究。

一、兵團(tuán)社區(qū)與社區(qū)治理

社區(qū)是一定地域范圍及生活于其中的人群，他們有著親密的關(guān)系，相互信任、服從權(quán)威。滕尼斯認(rèn)為社區(qū)是基于自然意志以及血緣、地緣和心態(tài)而形成的一種社會(huì)有機(jī)體，包括家庭、鄰里、村落和城鎮(zhèn)。費(fèi)孝通表達(dá)的社區(qū)是一個(gè)“村莊共同體”，他認(rèn)為村莊在社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化等方面都屬于功能完整的單位，是包括人口、地域和社會(huì)關(guān)系的社會(huì)實(shí)體。兵團(tuán)社區(qū)可以概括為在兵團(tuán)轄區(qū)范圍內(nèi)，以職工為主體的特殊生活共同體，具有局域特征突出、人口同質(zhì)化程度高、行政色彩重、特色文化顯著、承擔(dān)職能特別等特點(diǎn)。

社區(qū)治理是指以社區(qū)地域?yàn)榛A(chǔ)，政府與社區(qū)組織、社區(qū)居民共同管理社區(qū)公共事務(wù)的活動(dòng)，它表現(xiàn)為社區(qū)范圍內(nèi)的不同主體依托各自資源而進(jìn)行的相互作用模式。有以下幾個(gè)特征：一是非意識(shí)形態(tài)性。強(qiáng)調(diào)節(jié)約治理的成本，提高治理的效能。二是非控制色彩。建立在政治和社會(huì)認(rèn)同基礎(chǔ)上，更多依靠社區(qū)居民自覺(jué)服從和參與。三是權(quán)力運(yùn)行的多向性。建立在公共利益和社會(huì)認(rèn)同上的合作治理，其權(quán)力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。兵團(tuán)社區(qū)治理呈現(xiàn)出政府主導(dǎo)和合作治理疊加的特點(diǎn)，主要表現(xiàn)在：一是各級(jí)黨組織重視。兵、師、團(tuán)三級(jí)都有分管部門，行政部門相互配合，職工群眾也積極廣泛參與，制度措施保障，形成兵團(tuán)社區(qū)治理的特有格局。二是精簡(jiǎn)高效。按照精簡(jiǎn)統(tǒng)一的原則，將人財(cái)物資源向社區(qū)整合轉(zhuǎn)移，在服務(wù)中實(shí)現(xiàn)治理的強(qiáng)化和全覆蓋。三是創(chuàng)新社區(qū)治理組織機(jī)構(gòu)。建立健全社區(qū)黨組織，成立社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)服務(wù)站、社區(qū)文化站，創(chuàng)建社區(qū)民兵組織。

二、新型城鎮(zhèn)化背景下兵團(tuán)社區(qū)治理工作的現(xiàn)狀

2014年5月，習(xí)近平總書(shū)記視察新疆時(shí)作出一系列重要指示，明確要求兵團(tuán)要做穩(wěn)邊固疆的穩(wěn)定器、民族團(tuán)結(jié)的大熔爐、先進(jìn)文化和先進(jìn)生產(chǎn)力的示范區(qū)，同時(shí)要求兵團(tuán)繼續(xù)發(fā)揮好特殊體制的優(yōu)勢(shì)，在城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中發(fā)揮更大作用。兵團(tuán)現(xiàn)有7個(gè)城市、5個(gè)行政建制鎮(zhèn)、132個(gè)非建制鎮(zhèn)的支撐，形成了以城市、墾區(qū)中心城鎮(zhèn)、一般團(tuán)場(chǎng)城鎮(zhèn)、中心連隊(duì)居住區(qū)為架構(gòu)，與新疆城鎮(zhèn)體系相適應(yīng)、具有兵團(tuán)特色的城鎮(zhèn)化體系。兵團(tuán)社會(huì)存在方式由以連隊(duì)為主向城鎮(zhèn)為主轉(zhuǎn)變、生產(chǎn)方式由以農(nóng)為主向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新型工業(yè)化轉(zhuǎn)變、生活從單純的連隊(duì)職工向亦工亦農(nóng)、亦商亦兵轉(zhuǎn)變，原有的社會(huì)治理體系難以應(yīng)對(duì)?！叭说某擎?zhèn)化”不是集中要素的簡(jiǎn)單轉(zhuǎn)移，而是“生活方式城鎮(zhèn)化”“生產(chǎn)方式城鎮(zhèn)化”和“治理方式的現(xiàn)代化”的有機(jī)統(tǒng)一。為此，兵團(tuán)社區(qū)能否建成維穩(wěn)戍邊的新堡壘、現(xiàn)代生活的新平臺(tái)、職工群眾的新家園，成為社會(huì)治理創(chuàng)新的突破點(diǎn)。

自20世紀(jì)80年代中期以來(lái)，兵團(tuán)社區(qū)起步晚、起點(diǎn)高、發(fā)展快，經(jīng)歷了從點(diǎn)到面全面鋪開(kāi)的過(guò)程。按照管理體制不同，兵團(tuán)社區(qū)可以分為城鎮(zhèn)和農(nóng)村社區(qū)、團(tuán)場(chǎng)社區(qū)、駐市（地方）社區(qū)和偏遠(yuǎn)企業(yè)自辦社區(qū)四大類。兵團(tuán)已設(shè)市建鎮(zhèn)并在行政區(qū)劃范圍內(nèi)的城鎮(zhèn)和農(nóng)村社區(qū)基本按國(guó)家規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)社區(qū)；團(tuán)場(chǎng)社區(qū)管理模式有兩種，一是社區(qū)指導(dǎo)辦下設(shè)立社區(qū)居委會(huì)，另一是社區(qū)指導(dǎo)辦下設(shè)社區(qū)服務(wù)中心、中心下設(shè)立社區(qū)；駐市（地方）社區(qū)分為兩種類型，相對(duì)獨(dú)立的成立社區(qū)居委會(huì)，融合型的成立社會(huì)事務(wù)管理中心；偏遠(yuǎn)企業(yè)自辦社區(qū)在企業(yè)民政科（或社區(qū)事務(wù)管理中心）下成立社區(qū)居委會(huì)。目前團(tuán)場(chǎng)對(duì)社區(qū)管理形式基本采用設(shè)立社區(qū)建設(shè)指導(dǎo)委員會(huì)辦公室來(lái)管理，開(kāi)展一社多連設(shè)立工作，將原連隊(duì)社會(huì)服務(wù)職能納入社區(qū)管理，建立了社區(qū)黨組織、居委會(huì)、工作站、文化站、民兵組織五位一體的治理結(jié)構(gòu)。

兵團(tuán)社區(qū)治理也存在一些亟需解決的問(wèn)題。一是社區(qū)設(shè)置科學(xué)規(guī)劃不足。造成社區(qū)規(guī)模較大、服務(wù)難以全覆蓋，或規(guī)模較小、產(chǎn)生不必要的浪費(fèi)。二是社區(qū)職能“物業(yè)化”“機(jī)關(guān)化”。社區(qū)開(kāi)展的服務(wù)大多是與物業(yè)相關(guān)的便民服務(wù)，社區(qū)工作基本都是與上級(jí)黨組織、機(jī)關(guān)部門的職能一一對(duì)應(yīng)。三是社區(qū)自我發(fā)展能力急需提升。社區(qū)公益性、服務(wù)性社會(huì)組織發(fā)展緩慢，缺乏引導(dǎo)居民多層面參與社區(qū)公共事務(wù)管理的機(jī)制。四是社區(qū)人員待遇問(wèn)題懸而未決。社區(qū)工作人員隊(duì)伍不穩(wěn)定，權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)的工作機(jī)制未落實(shí)，社區(qū)經(jīng)費(fèi)預(yù)算制度未建立。五是“兵”的特點(diǎn)沒(méi)有發(fā)揮。兵團(tuán)黨政軍企合一特殊體制賦予團(tuán)場(chǎng)社區(qū)維穩(wěn)處突的職能，團(tuán)場(chǎng)社區(qū)居民同時(shí)具有“兵”的職責(zé)，但目前此項(xiàng)工作在各社區(qū)治理中明顯缺失。

三、兵團(tuán)社區(qū)治理的發(fā)展走向

社區(qū)治理的好壞是新疆社會(huì)穩(wěn)定的重要因素，也是推進(jìn)兵團(tuán)城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵所在。加強(qiáng)和創(chuàng)新兵團(tuán)社區(qū)治理，要充分發(fā)揮兵團(tuán)體制優(yōu)勢(shì)，廣泛動(dòng)員組織社區(qū)居民依法理性有序參與，努力形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、部門負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、制度保障的格局。

（一）重視發(fā)揮社區(qū)在屯城戍邊中的治理功能。一是維穩(wěn)戍邊的政治功能。進(jìn)一步完善社區(qū)黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、居民委員會(huì)具體負(fù)責(zé)、駐社區(qū)單位積極配合、社會(huì)組織和居民群眾廣泛參與的工作格局，充分發(fā)揮兵團(tuán)社區(qū)安邊固疆的作用。二是民主管理的自治功能。深入開(kāi)展以居民會(huì)議、議事協(xié)商、民主聽(tīng)證為主要形式的民主決策實(shí)踐，以自我管理、自我教育、自我服務(wù)為主要目的的民主管理實(shí)踐，以黨務(wù)公開(kāi)、居務(wù)公開(kāi)、民主評(píng)議為主要內(nèi)容的民主監(jiān)督實(shí)踐。三是改善民生的服務(wù)功能。促進(jìn)公共服務(wù)、便民利民服務(wù)、志愿服務(wù)向社區(qū)覆蓋，不斷滿足不同民族、不同職業(yè)、不同年齡、不同文化層次、不同興趣愛(ài)好的社區(qū)居民多樣化需求，促進(jìn)民族的團(tuán)結(jié)融合。四是社會(huì)治理的穩(wěn)定功能。落實(shí)社會(huì)治安綜合治理責(zé)任制，建立健全社區(qū)利益協(xié)調(diào)、訴求表達(dá)、矛盾調(diào)處、權(quán)益保障機(jī)制，充分發(fā)揮社區(qū)居民委員會(huì)在調(diào)解民間糾紛、化解社會(huì)矛盾中的積極作用。五是提升素質(zhì)的文化功能。加強(qiáng)社區(qū)文化建設(shè)，搭建社區(qū)教育平臺(tái)，組織開(kāi)展多種形式的社區(qū)文體活動(dòng)，倡導(dǎo)社區(qū)志愿服務(wù)，推進(jìn)學(xué)習(xí)型社區(qū)建設(shè)。

（二）加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)工作，使其發(fā)揮重要作用。一是改進(jìn)對(duì)社區(qū)的考核辦法。結(jié)合黨政職能轉(zhuǎn)變和團(tuán)場(chǎng)綜合改革，建立社區(qū)公共服務(wù)準(zhǔn)入制度和指導(dǎo)性目錄，考核內(nèi)容重點(diǎn)從完成服務(wù)指標(biāo)、服務(wù)實(shí)際效果、居民滿意程度等方面進(jìn)行。二是加快社區(qū)信息化建設(shè)。以師為單位，建立健全信息化共建共享平臺(tái)，加強(qiáng)社區(qū)信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)快捷高效周到服務(wù)。三是加強(qiáng)社區(qū)志愿者隊(duì)伍建設(shè)。全面整合工作力量、專業(yè)人才、服務(wù)團(tuán)隊(duì)、設(shè)施設(shè)備等各類志愿服務(wù)資源，建立健全志愿者服務(wù)預(yù)約預(yù)告、服務(wù)承諾、評(píng)價(jià)考核、活動(dòng)保障等機(jī)制，不斷提高志愿服務(wù)主體的承接能力。

（三）完善社區(qū)服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義。一是強(qiáng)調(diào)以人為本的基本原則。把不斷滿足社區(qū)成員的物質(zhì)文化需求作為社區(qū)服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，把解決社區(qū)居民尤其是困難人群的基本物質(zhì)文化需求作為社區(qū)服務(wù)的首要任務(wù)，把社區(qū)群眾的受益率、參與率和滿意率作為衡量社區(qū)服務(wù)水平的重要指標(biāo)。二是強(qiáng)調(diào)“四個(gè)面向”的服務(wù)內(nèi)容。面向各類困難群體的社區(qū)救助服務(wù)，面向老年人、優(yōu)撫對(duì)象的社區(qū)福利服務(wù)，面向社區(qū)居民的便民利民服務(wù)，面向駐區(qū)單位的社會(huì)化服務(wù)。三是強(qiáng)調(diào)無(wú)償?shù)蛢敽陀袃敺?wù)相結(jié)合的服務(wù)性質(zhì)。有的地方社區(qū)服務(wù)中心和老年公寓引入了市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制，把福利、微利和經(jīng)營(yíng)性服務(wù)有機(jī)結(jié)合。建立“愛(ài)心超市”和社區(qū)互助社，以經(jīng)常性社區(qū)捐助點(diǎn)為依托，就近就便解決居民的生活困難。四是強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)、社會(huì)廣泛的運(yùn)行機(jī)制。政府主導(dǎo)作用體現(xiàn)為增加社區(qū)服務(wù)投入，興辦基礎(chǔ)性、示范性的社區(qū)福利服務(wù)設(shè)施和服務(wù)項(xiàng)目，資助社會(huì)力量興辦社區(qū)福利事業(yè)。五是強(qiáng)調(diào)社會(huì)化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展方向。創(chuàng)造新區(qū)開(kāi)發(fā)帶動(dòng)一批、舊城改造擴(kuò)建一批、社區(qū)與單位聯(lián)建一批、重點(diǎn)項(xiàng)目列入規(guī)劃興建一批等社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)方法，形成了國(guó)家、集體、企業(yè)、個(gè)人參加的社會(huì)化投入機(jī)制。六是強(qiáng)調(diào)構(gòu)建一體化的操作格局。依托本地網(wǎng)站開(kāi)辟本地的社區(qū)網(wǎng)，整合分散在各部委局辦網(wǎng)站上、與居民息息相關(guān)的政策法規(guī)等信息，為社區(qū)居民提供較全面的信息服務(wù)。

（作者系新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)民政局局長(zhǎng)）