托底線 救急難 促發(fā)展積極探索構(gòu)建新型社會救助體系

毛志剛 胡 琦

托底線 救急難 促發(fā)展積極探索構(gòu)建新型社會救助體系

毛志剛 胡 琦

2013年5月起，張家界市在永定區(qū)進(jìn)行社會救助改革試點，以民政部門為統(tǒng)籌建立聯(lián)合救助平臺，整合各類社會救助資源，構(gòu)建新型社會救助體系，為推動社會救助方式轉(zhuǎn)型、努力構(gòu)建民政新格局開展了一系列探索和實踐。

一、前期探索的成效及啟示

2013年5月，在市民政局協(xié)調(diào)下，永定區(qū)人民政府出臺了《關(guān)于加強(qiáng)弱勢群體幫扶救助工作的實施意見》（以下簡稱“《實施意見》”），明確了按照“政府主導(dǎo)、社會參與、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、分類指導(dǎo)、管理規(guī)范、法制保障”的原則，強(qiáng)化社會救助服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和信息化建設(shè)。通過兩年努力，在全區(qū)建立了以城鄉(xiāng)最低生活保障和農(nóng)村五保供養(yǎng)制度為基礎(chǔ)，以醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)、司法等專項救助為重點，其他救助和社會幫扶為補充，部門責(zé)任明確、社會廣泛參與，資金落實、管理規(guī)范，覆蓋城鄉(xiāng)，與全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)的社會救助體系。同時，明確了完善城鄉(xiāng)最低生活保障制度、完善農(nóng)村五保供養(yǎng)制度、建立城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度、完善臨時生活救助制度、完善貧困學(xué)生助學(xué)制度、完善城鄉(xiāng)住房保障制度、建立就業(yè)援助制度、完善扶貧幫困制度、完善法律援助制度、加強(qiáng)其他弱勢群體幫扶救助工作等十個工作重點，形成了以民政為主體、相關(guān)部門協(xié)同救助的工作模式。

2013年11月，永定區(qū)人民政府印發(fā)了《張家界市永定區(qū)弱勢群體資金救助實施辦法（試行）》（以下簡稱“《實施辦法》”），明確了資金救助的基本原則、救助對象、救助內(nèi)容、資金的籌集和管理、各部門工作職責(zé)、責(zé)任追究等內(nèi)容?！秾嵤┺k法》的出臺，標(biāo)志著該區(qū)對救助資源的整合基本成型，對弱勢群體的救助進(jìn)入實質(zhì)性階段。

2013年9月，該區(qū)基本完成了弱勢群體幫扶救助信息管理系統(tǒng)建設(shè)。截至目前，全區(qū)弱勢群體基本信息已全部錄入完畢，救助工作可以全部通過救助系統(tǒng)開展。2014年度，全區(qū)共統(tǒng)籌幫扶救助資金1050萬元，確保弱勢群體幫扶救助工作有人辦事，有錢辦事，能為弱勢群體辦成事。

綜觀該區(qū)的新型社會救助體系建設(shè)改革試點，主要體現(xiàn)了以下幾個創(chuàng)新點：

1.救助理念從“施惠型”向“權(quán)利保障型”轉(zhuǎn)變。社會救助制度作為社會保障制度的一個重要組成部分，是現(xiàn)在社會維護(hù)弱勢群體利益、促進(jìn)社會公平正義的重要制度設(shè)計，具有豐富的倫理道德意蘊。一方面，從國家和社會獲得救助，是憲法規(guī)定的公民的一項基本權(quán)利。國務(wù)院《社會救助暫行辦法》的頒布實施，則意味著公民獲得社會救助的權(quán)利在現(xiàn)實生活中得到了基本保障。另一方面，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的加快、社會分工不斷細(xì)化、收入分配形式的多元化，客觀上導(dǎo)致了社會貧富差異的擴(kuò)大。社會救助制度體系不健全，各部門條塊分割，對這些群體的分散救助杯水車薪，無法有效滿足求助者的實際訴求。此外，“漣漪效應(yīng)”和自媒體時代信息傳遞速率的“乘數(shù)效應(yīng)”，困難群體的現(xiàn)狀被迅速放大，從而形成“潮涌效應(yīng)”，嚴(yán)重?fù)p害了社會的公平正義。因此，建立快捷高效的新型社會救助體系，保障人們?nèi)罕娚鐣戎鷻?quán)利，是履行民政部門公共服務(wù)職能的重要體現(xiàn)，也是保障和落實民權(quán)的職責(zé)要求。

2.救助模式由粗放式向集約化轉(zhuǎn)變。以往的社會救助模式，主要體現(xiàn)在承擔(dān)社會救助職能的部門間缺乏協(xié)調(diào)、協(xié)作，存在多頭管理、條塊分割、救助力量分散、信息共享渠道不暢等現(xiàn)象，影響社會救助的整體效應(yīng)。一方面，救助主體多頭，導(dǎo)致政出多門，標(biāo)準(zhǔn)各異。另一方面，施救對象過于集中，容易造成新的不公平。部分準(zhǔn)救助對象采取虛報家庭經(jīng)濟(jì)狀況的策略，游走于多個部門之間，以取得更多的救助資金，從而產(chǎn)生“救助依賴”。

在本次改革試點中，區(qū)政府成立了弱勢群體幫扶救助領(lǐng)導(dǎo)小組，由區(qū)長任組長，相關(guān)副區(qū)長任副組長，承擔(dān)各專項社會救助職能的19個部門為成員單位，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在區(qū)民政局，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)小組日常工作。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處也成立了相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)小組和工作機(jī)構(gòu)。同時，完善了全區(qū)弱勢群體基本信息平臺，將城鄉(xiāng)低保戶、五保戶、孤兒、流浪乞討人群、殘疾人、貧困學(xué)生、住房困難戶、就業(yè)困難戶、庫區(qū)貧困移民、計生手術(shù)后遺癥對象、貧困母親、失獨家庭、貧困職工特別是貧困教師等弱勢群體納入該平臺進(jìn)行統(tǒng)一管理。建立了覆蓋全區(qū)的弱勢群體幫扶救助信息網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)了動態(tài)管理和信息共享，有效遏制了“救助依賴”現(xiàn)象，提高了救助效率，更大限度保障了公平正義。

3.救助體系由扁平化向立體化轉(zhuǎn)變。以往的救助體系以適度普惠性為主，著重突出了“托底線”的職能，而對“救急難”力有未逮。由于醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、司法援助等專項救助制度還不完善，貧困家庭醫(yī)療難、子女上學(xué)難、住房條件差、打官司難等問題仍然比較突出。此外，在救助實施中，生存性救助多、發(fā)展性救助少，輸血型救助多、造血型救助少，比如鼓勵支持低保對象就業(yè)的政策力度不足，無法使救助對象通過全面、綜合的救助，從根本上徹底擺脫貧困狀況。

在本次改革試點中，該區(qū)按照“政府統(tǒng)籌、集中使用、用途不變、各記其功”的原則，加大了幫扶救助資金和政策的整合力度，即按照“部門救助、聯(lián)合救助和特困救助”三個層次依次實施救助?！安块T救助”指對經(jīng)主管部門調(diào)查核實符合相關(guān)救助條件的弱勢群體對象，由主管部門根據(jù)職責(zé)權(quán)限，視其困難情況給予各自政策規(guī)定范圍內(nèi)的幫助救助；“聯(lián)合救助”指對經(jīng)主管部門初次救助后仍然十分困難，需要進(jìn)一步幫扶救助的弱勢群體對象，由民政部門牽頭，啟動部門聯(lián)合救助程序；“特困救助”指對因患重大急危病、重大自然災(zāi)害、重大交通意外事故等導(dǎo)致家庭貧困，且經(jīng)部門救助和聯(lián)合救助后仍極度困難的弱體群體對象，啟動實施特殊困難救助程序。部門救助和聯(lián)合救助確保了“托底線”，“特困救助”則強(qiáng)調(diào)了“救急難”。

二、探索中的困難及原因分析

改革從來都不是一首田園詩。在永定區(qū)探索構(gòu)建新型社會救助體系的的過程中，同樣也存在一些困難，主要體現(xiàn)在利益糾葛、資金籌措和道德風(fēng)險等方面。

1.舊制度的運行慣性導(dǎo)致部門利益糾葛增多。新的聯(lián)合救助制度在最大限度的整合了救助資源的同時，也遭到了少數(shù)職能部門的反對。由于機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能分工，這些部門在以往的救助過程中各自為政，掌握著對救助對象的審查和對救助資金的管理權(quán)限，而聯(lián)合救助制度將這些部門對救助對象的審查權(quán)和資金管理權(quán)限收歸弱勢群體幫扶救助領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室集中掌控，使得這些部門認(rèn)為被削弱了自主權(quán)，從而給救助工作的實施帶來了一定的阻力。在實際操作中，區(qū)一級行政體系在全國行政體系中處于基層，更多的阻力來自于區(qū)直部門的上級主管部門，自上而下的壓力成為改革的難點。

2.投入和回報的不對稱性導(dǎo)致資金籌措難度增大。社會救助制度不是生產(chǎn)財富的制度，而是轉(zhuǎn)移財富的制度，是一項通過國民收入再分配實現(xiàn)社會公平的制度，具有對社會救助的投入與從社會救助中獲得的回報具有不對稱性的特點。這種格局使社會救助的參與者更多看到社會救助在利益上“異己”的一面，缺乏對社會救助多投入和少獲取的動機(jī)。從實際效果來看，盡管在《實施意見》中提出要“廣泛募集社會資金，拓寬救助資金籌集渠道”，但個人或社會團(tuán)體注入救助資金的形勢并不容樂觀。

3.新型社會救助體系的高效性導(dǎo)致道德風(fēng)險增高。社會救助制度所產(chǎn)生的道德風(fēng)險主要體現(xiàn)在“救助依賴”?！熬戎蕾嚒敝饕憩F(xiàn)在救助對象對政府的依賴性增強(qiáng)，缺乏主動擺脫救助的動機(jī)。而新型社會救助體系的三級幫扶救助制度在使得救助工作更加高效的同時也助長了一部分求助者的“救助依賴”，即出現(xiàn)社會救助“養(yǎng)懶漢”的局面。并且，隨著社會救助體系的效率的不斷提高，“救助依賴”的群體便會越大，不利于社會救助與群眾生產(chǎn)自救的良性發(fā)展。

三、完善新型社會救助體系的設(shè)想及建議

為進(jìn)一步完善新型社會救助體系，使之成為集“托底線、救急難、促發(fā)展”等功能于一體的社會制度，我們在探索的基礎(chǔ)上提出以下幾點發(fā)展思路：

1.進(jìn)一步破除體制機(jī)制障礙。建立一個兼顧公平與效率的規(guī)則社會，需要各群體在利益權(quán)衡中互相讓步，既得利益群體甚至需要作出較大的犧牲。“兩利相權(quán)取其重，兩害相權(quán)取其輕”。在今后一個階段，政府應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮主導(dǎo)作用，逐步打破部門利益的條條框框，更加有效地整合救助資源，最大限度地激發(fā)救助體系活力，使有限的救助資金用在最需要的人的身上。

2.進(jìn)一步提高制度設(shè)計的科學(xué)性。完善、科學(xué)的制度體系是構(gòu)建新型社會救助體系的前提和基礎(chǔ)。按照永定區(qū)社會救助三級幫扶救助體系制度設(shè)計的初衷，“特困救助”是為了在原有“托底線”的基礎(chǔ)上突出“救急難”職能，但由于“特困救助”處于整個金字塔式三級救助體系的末端且審批程序復(fù)雜、審批時限冗長，導(dǎo)致救助效率低下，無法及時滿足準(zhǔn)救助者的需求。下一階段，應(yīng)積極探索“托底線”和“救急難”的雙軌救助機(jī)制?！安块T救助”和“聯(lián)合救助”程序主要適用于對一般性、普遍性困難的適度普惠型救助，而“特困救助”與之并列，適用于緊急性、特殊性困難的應(yīng)急型一站式救助，即“綠色通道”制度。

3.進(jìn)一步擴(kuò)大救助資金的籌資渠道。一方面要強(qiáng)化政府投入。按照公共財政要求調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，加大對社會救助工作的投入，所需資金列入同級財政預(yù)算，區(qū)財政加大對欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的財政轉(zhuǎn)移支付力度。另一方面要廣開社會救助渠道。堅持投資主體多元化、運行機(jī)制市場化、服務(wù)方式多樣化的基本方向，充分發(fā)揮政府主導(dǎo)和政策引導(dǎo)作用，鼓勵社會力量和個人捐贈、贊助和參與社會救助事業(yè)；對社會力量興辦救助事業(yè)的，在規(guī)劃、用地、稅收等方面給予政策優(yōu)惠。進(jìn)一步發(fā)揮慈善總會和公益性社會團(tuán)體的作用，廣泛發(fā)動人民群眾開展愛心募捐、扶貧濟(jì)困活動。

4.進(jìn)一步防范社會救助制度的道德風(fēng)險。防范社會救助制度的道德風(fēng)險就是要規(guī)避其負(fù)向和消極的后果，引導(dǎo)其向正向和積極的方向發(fā)展，實現(xiàn)社會救助制度的倫理生態(tài)。一是構(gòu)建社會救助制度責(zé)任主體的多元關(guān)系，實現(xiàn)社會救助在一定程度上的“社會化”和社會工作的職業(yè)化；二是強(qiáng)化社會救助的激勵機(jī)制和約束機(jī)制，把推進(jìn)積極就業(yè)作為開展社會救助的重要內(nèi)容和參考依據(jù)；三是完善社會救助制度的運行機(jī)制和管理體制，建立健全高效的社會救助信息管理和披露系統(tǒng)；四是堅持政府責(zé)任與個體責(zé)任的統(tǒng)一，實現(xiàn)社會救助制度中個體德性與制度正義的倫理生態(tài)，促進(jìn)個體的全面自由發(fā)展，使個體道德的發(fā)展與社會倫理道德的進(jìn)步相得益彰。