淺論新中國成立后毛澤東關(guān)于中央與地方關(guān)系的探索實踐及其積極意義

譚意

[摘要]新中國成立后，毛澤東在中央與地方關(guān)系上進行了多次積極的探索，先后經(jīng)歷了制定規(guī)范，確立中央集權(quán)體制；發(fā)揮兩個積極性，第一次權(quán)力下放； 全面“糾左”，第一次權(quán)力上收；“虛君共和”，第二次權(quán)力的下放四個階段。這些探索實踐鞏固了中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，促進特定時期的恢復(fù)生產(chǎn)；提出了處理我國中央與地方關(guān)系問題的基本原則；初步形成了我國地方與中央分權(quán)的經(jīng)濟管理格局。

[關(guān)鍵詞]毛澤東；中央與地方；國家治理

中央與地方關(guān)系是國家結(jié)構(gòu)形式的基本組成部分，協(xié)調(diào)處理好中央與地方關(guān)系是國家穩(wěn)定與統(tǒng)一，發(fā)展與興盛的重要前提。

毛澤東作為黨的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)核心，在新民主主義革命與探索社會主義建設(shè)的過程中對中央與地方關(guān)系作了深刻而系統(tǒng)的思考，他關(guān)于中央與地方關(guān)系的思考和論述，閃爍著智慧的光芒，充滿著科學(xué)的內(nèi)涵。

黨的十八大做出全面深化改革的戰(zhàn)略部署以來，以習(xí)近平為代表的新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體，為了更好地調(diào)動中央和地方兩個積極性，在保證中央權(quán)威、發(fā)揮中央政府宏觀調(diào)控功能的前提下，大力推行簡政放權(quán)，行政放權(quán)力度前所未有。審批權(quán)限的收與放，是中央政府向地方政府的一次權(quán)力調(diào)整行為，是央地關(guān)系調(diào)整的風(fēng)向標之一。簡政放權(quán)，將使地方政府具有更大的自主權(quán)，也將更大地激發(fā)經(jīng)濟社會發(fā)展的活力。而這僅僅只是新一輪向地方分權(quán)趨勢的開始。本文在對大量歷史資料進行歸納和梳理的基礎(chǔ)上，嘗試對新中國成立后，毛澤東關(guān)于中央與地方關(guān)系探索實踐及積極影響進行分析，力求提煉出其核心要素，為全面、系統(tǒng)、準確地把握其對新時期中央與地方關(guān)系的影響，尋找現(xiàn)實意義。

一、毛澤東關(guān)于中央與地方關(guān)系的實踐

一是制定規(guī)范，確立中央集權(quán)體制（1949-1956）

新中國的建立，揭開了我國中央與地方關(guān)系發(fā)展史上的嶄新一頁。作為領(lǐng)導(dǎo)和推動這一歷史巨變的關(guān)鍵人物毛澤東，為了帶領(lǐng)全國人民集中力量迅速恢復(fù)經(jīng)濟，發(fā)展生產(chǎn)，“建設(shè)起一個嶄新的強盛的名副其實的人民共和國”，在統(tǒng)一中央領(lǐng)導(dǎo)、確定新中國中央與地方關(guān)系基本規(guī)范、維護中央集權(quán)方面進行了探索和實踐。

1、通過《共同綱領(lǐng)》確定中央與地方關(guān)系的基本規(guī)范。

由毛澤東親自領(lǐng)導(dǎo)起草和多次討論修改的《共同綱領(lǐng)》是新中國的臨時憲法，它不但對新中國的政權(quán)性質(zhì)和政權(quán)體制進行了規(guī)劃，而且對中央與地方的關(guān)系作了基礎(chǔ)的規(guī)定，即在我國實行中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，逐級管理的政治體制，中央與地方也就是中央與上級人民政府在立法、財政、人員任免、行政等方面與下級人民政府是領(lǐng)導(dǎo)、命令指示與服務(wù)、執(zhí)行的關(guān)系。

在民族政策方面，提出過“民族自決”的口號的除了列寧和孫中山外，就連中國共產(chǎn)黨在國民黨反動統(tǒng)治時，也曾經(jīng)贊同過這個口號，面對實行“民族自決”還是“民族自治”的決擇時，毛澤東對于到底是搞聯(lián)邦制，還是搞統(tǒng)一共和國，實行少數(shù)民族地區(qū)自治，進行了反復(fù)的思考和廣泛的征求意見。最終，毛澤東和中共中央決定實行民族區(qū)域自治而不實行聯(lián)邦制，這一制度在《共同綱領(lǐng)》得以明確規(guī)定，成為我國處理民族問題基本原則。

中央人民政府的成立標志著有了全國統(tǒng)一的中央政府，《共同綱領(lǐng)》規(guī)定了中國社會制度和國家制度的基本原則和立法原則，這兩點為建立新型人民民主專政體制中央與地方關(guān)系統(tǒng)一了規(guī)范，奠定了基礎(chǔ)。

2、撤消大區(qū)制，加強中央政府權(quán)力支配。

正如前文所說，“大區(qū)制”只是特定歷史時期，我國政權(quán)體制從軍事管理到行政管理的過渡形式，向蘇聯(lián)學(xué)習(xí)，加強中央集權(quán)，尤其是財經(jīng)方面的集權(quán)是當(dāng)時中央與地方關(guān)系實踐的主要方向。1950年3月，為了解決全國財政經(jīng)濟困難的問題，全國開始統(tǒng)一財政收支、物資調(diào)度和現(xiàn)金管理等集中地方經(jīng)濟權(quán)力的工作。此后，地方的財政收支項目、程序、稅收依據(jù)、供給標準、行政人員編制等財政制度和財政政策均由中央統(tǒng)一制定，加之對地方銀行實行改革和重組，全國的行政、金融、財政權(quán)力全部歸集到中央政府手中。

1952年，新中國恢復(fù)國民經(jīng)濟的任務(wù)提前完成，毛澤東開始考慮全國范圍的大規(guī)模經(jīng)濟建設(shè)，向社會主義過渡的問題。而為了順利進行經(jīng)濟建設(shè)，必須大力推行計劃經(jīng)濟，加強中央的統(tǒng)一和集中領(lǐng)導(dǎo)。考慮到建國三年來，中央雖然在軍事、外交、公安、財經(jīng)等方面進行了統(tǒng)一和集中，但“大區(qū)制”使地方分權(quán)仍然有較多的情況，中央決定以后其他方面的工作也要進一步加強統(tǒng)一和集中。再加之地方權(quán)力過大，可能影響國家的安全和統(tǒng)一。1954年6月，大區(qū)制度終于退出歷史的舞臺，被最終取消，中央政府直接管理省、市、自治區(qū)事務(wù)，中央政府部門數(shù)量由42個增強到81個，處理增加的行政事務(wù)，中央各部門牢牢掌握了人、財、物和產(chǎn)、供、銷大權(quán)。“國家統(tǒng)一分配的物資由227種增加到532種，國家計委管理的工業(yè)產(chǎn)品總產(chǎn)值約點全國的60%，中央政府支配的財力達75%，中央直屬企業(yè)從1953年2800個增加到1957年的9300個。”[1]

3、《五四憲法》使高度中央集權(quán)得以確立和完善。

《五四憲法》是毛澤東在廣泛閱讀和研究各類憲法的基礎(chǔ)上主持起草的，充分體現(xiàn)了毛澤東關(guān)于維護國家統(tǒng)一和政權(quán)穩(wěn)定的思想?！段逅膽椃ā返恼Q生結(jié)束了以《共同綱領(lǐng)》作為我國臨時憲法的歷史，成為規(guī)范中國人民各項事業(yè)的總章程。它不但使中央政權(quán)機關(guān)的最高地位在憲法上得以確立，在權(quán)力結(jié)構(gòu)上形成中央集權(quán)的基本格局，也在職權(quán)的規(guī)定上、財政經(jīng)濟的管理上，體現(xiàn)出中央集權(quán)的實質(zhì)，確立了中央政權(quán)機關(guān)的主體地位。

通過研究《五四憲法》、《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》、《國務(wù)院組織法》等，我們可以看到當(dāng)時國家法律體系除明確規(guī)定屬于中央的立法、軍事、外交權(quán)和中央對地方的領(lǐng)導(dǎo)原則外，其他屬于中央與地方的各項職權(quán)其性質(zhì)大體相同，而中央與地方關(guān)系中職權(quán)劃分具有模糊性這一特點，從某種角度來說體現(xiàn)的是一種對地方的忽視，體現(xiàn)了高度中央集權(quán)的體制特征。

二是發(fā)揮兩個積極性，第一次權(quán)力下放（1957-1958）

中央高度集權(quán)之弊端在于壓制了地方的積極性，隨著矛盾的逐漸顯露，毛澤東開始重新思考中央與地方關(guān)系。1956年，在一系列的調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，毛澤東在中共中央政治局擴大會議上發(fā)表《論十大關(guān)系》及《在中共中央政治局擴大會議上的總結(jié)講話》，這兩篇講話就處理中央與地方關(guān)系提出了原則性要求，其核心內(nèi)容就是發(fā)揮中央與地方兩個積極性，向地方放權(quán)，探索集權(quán)與分權(quán)的平衡機制。毛澤東關(guān)于重新合理分配中央與地方權(quán)力的設(shè)想，為改革當(dāng)時高度中央集權(quán)的模式提供了指導(dǎo)，被黨的八大以決議的形式肯定下來，在其后八大通過的《關(guān)于發(fā)展國民經(jīng)濟的第二個五年計劃的建議》中，對調(diào)整中央與地方關(guān)系的指導(dǎo)思想、內(nèi)容及意義做出了規(guī)定，并確定了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理、因地制宜、因事制宜”的調(diào)整原則。

隨后，中央開始著手進行增強地方自主權(quán)的體制改革。隨著國務(wù)院關(guān)于工業(yè)、商業(yè)和財政體制改革的三個規(guī)定在全國人大的通過，地方開始在一定程度上掌握了財政經(jīng)濟權(quán)力。在毛澤東的積極推動下，1958年，中央開始向地方大規(guī)模放權(quán)。在國家企業(yè)下放方面，輕工部、紡織工業(yè)部、化工部均達90%以上，水利電力部、煤炭部、石油工業(yè)部等則超過60%以上。僅1957-1958一年，中央直屬企業(yè)的工業(yè)產(chǎn)值所占比重，就從39.7%下降到13.8% 。[2]在教育方面，教育部將60所高等院校和143所中等專業(yè)學(xué)校下放給地方管理。在國家的財政收入方面，第一個五年計劃期間，中央財政收入占國家財政收入比重保持在73.5%～83%之間。其中，1957年中央財政占73.5%，地方財政僅占26.5%。1958年中央財政所占比例上升為80.4%，地方財政降為19.6%。從1959年開始發(fā)生了逆轉(zhuǎn)，中央財政所占的財政收入比例急劇地下降到24.4%。地方財政則大幅上升為75.6%。在財政支出方面，1953-1957年，中央財政支出占國家財政支出的比例為70.4%～76.5%，到1958年，所占比例下降到44.3%。這說明，至少在財權(quán)方面，我國此時的中央與地方關(guān)系已經(jīng)突破了原有的高度集權(quán)體制。

三是全面“糾左”，第一次權(quán)力上收（1959-1965）

由于受黨內(nèi)“左”傾思想的影響，經(jīng)濟領(lǐng)域的“大躍進”輻射到政治領(lǐng)域，原來有步驟的逐步放權(quán)被“權(quán)力下放大躍進”所取代，而大規(guī)模放權(quán)速度過于迅猛，配套措施不能跟上，導(dǎo)致了經(jīng)濟秩序的混亂。以毛澤東為核心的黨中央開始重新考慮中央集權(quán)的問題。1959年以后，中央又陸續(xù)將部分下放到地方的權(quán)力，包括企業(yè)管理權(quán)、計劃管理權(quán)、基本項目審批權(quán)、勞動管理權(quán)等往上回收，而對于最重要的財政管理權(quán)，中央采取小步驟上收財權(quán)的方式漸趨集中。到1961年，中央在收權(quán)取得階段性成果的基礎(chǔ)上，重申“大權(quán)獨攬、小權(quán)分散”的原則。在1962年召開的“七千人大會”、“西樓會議”和5月的中央工作會議中，中央經(jīng)濟工作始終貫穿“加強集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)”的主調(diào)。這一階段的收權(quán)到1965年基本完成。此時，中央直屬企業(yè)達到10533個，產(chǎn)值占工業(yè)總產(chǎn)值的46.9%；中央支配財力占60%，[3]超過了1958年“中央財力……只占50%左右”[4]的比值。

由于此次收權(quán)只是一種簡單的回收，中央某些機構(gòu)原來被削減的職能重新得以強化，編制亦得以擴充，其客觀結(jié)果是重新回歸了原有計劃經(jīng)濟的高度中央集權(quán)，實質(zhì)上是對蘇聯(lián)模式的一種回歸，毛澤東對此是有不同看法的。1964年1月他在談到工業(yè)問題時說：“目前這種按行政方法管理經(jīng)濟的方法不好，要改。比如說，企業(yè)里用了那么多人，干什么！人是要吃飯的，要消耗的，不像孫猴子吃鐵砂，拉鐵屎。用那么多人，就是不按經(jīng)濟法則辦事”。[5]他批評政府的經(jīng)濟工作，“過去放得太多，什么也下放，現(xiàn)在中央又管得太死?！盵6]并提出計劃工作方法，必須進行改變，如果不變，便取消現(xiàn)在的計委。于是中央開始向地方第二次下放權(quán)力。

四是“虛君共和”，第二次權(quán)力的下放（1966-1976）

1966年3月，在中央政治局會上，毛澤東提出了他著名的“虛君共和”論斷，他說：“中央還是虛君共和好。中央只管虛，只管政策方針，不管實，或少管點實。中央部門收上來的廠收多了，凡是收的都叫他們出中央，到地方上去，連人帶馬都出去”[7]從這里我們可以看出，經(jīng)過前幾次的實踐積累，毛澤東對中央與地方集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系，作出了更明確的界定，那就是把經(jīng)營管理的實權(quán)由中央下放給地方政府和地方的工業(yè)管理部門，打破原有的條條為主的管理方式為塊塊為主，以改變過于集中、統(tǒng)得過死的局面。

然而，隨著“文化大革命”的爆發(fā)，政治生態(tài)的扭曲導(dǎo)致了中央與地方關(guān)系的扭曲。在“四人幫”的鼓動和利用下，擴大地方積極性、向地方放權(quán)的思想變成了只要地方不要中央的錯誤觀點，而以反對中央“條條專政”的借口下，地方的計劃管理權(quán)限得以無限擴大，放權(quán)的有序性完全被打亂，國家經(jīng)濟運行再次違背毛澤東的初衷，出現(xiàn)混亂的局面。

二、對毛澤東中央與地方關(guān)系探索實踐的評價

毛澤東關(guān)于中央與地方關(guān)系思想是在新型人民民主專政體制下的全新探索，作為探路者與先行者，毛澤東關(guān)于中央與地方關(guān)系思想對當(dāng)代中國產(chǎn)生了重大而深遠的影響，其積極作用主要體現(xiàn)在以下幾方面：

1、鞏固了中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，促進特定時期的恢復(fù)生產(chǎn)

新中國成立之初，在政權(quán)建設(shè)方面，徹底平息內(nèi)亂，消除舊中國的分裂與動亂，擁有一個和平安定的生活環(huán)境是廣大人民群眾的共同期盼；在經(jīng)濟建設(shè)方面，長期的戰(zhàn)亂使國家千瘡百孔，而中國貧窮落后的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會，自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟使地區(qū)之間的經(jīng)濟相對分裂和封閉，要恢復(fù)國民經(jīng)濟生產(chǎn)，客觀要求一個強有力的中央政權(quán)對全國資源進行統(tǒng)一調(diào)配，因此，當(dāng)時我黨選擇蘇聯(lián)模式，雖然是主觀上的一種模仿和學(xué)習(xí)，但也是尊重客觀事情的必然選擇。

在一個一黨執(zhí)政的國家里，維護政權(quán)統(tǒng)一是領(lǐng)導(dǎo)者的首要任務(wù)。毛澤東中央與地方關(guān)系思想的根本點是堅持國家利益至上、中央權(quán)利優(yōu)先，這種側(cè)重中央集權(quán)的思想，對中國單一制國家形式以及超大型國家的穩(wěn)定和發(fā)展發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，通過高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制，集中了全國必要的財力和物力，對于穩(wěn)定金融和物價，對于集中全國力量支援前線，贏得抗美援朝的勝利，對于“一五”期間大規(guī)模的經(jīng)濟建設(shè)，都起到了決定性的積極作用。經(jīng)過高度集權(quán)的體制建設(shè)，中國形成了統(tǒng)一的多民族國家，地方已經(jīng)無法對國家政治體制構(gòu)成重大危脅，難以形成政權(quán)層面的危機，為其后的一心一意謀發(fā)展，聚精會神搞建設(shè)提供了最重要的制度基礎(chǔ)和物質(zhì)保障。

2、提出了處理我國中央與地方關(guān)系問題的基本準則

毛澤東將中央與地方的關(guān)系看成一對相互對立而又相互轉(zhuǎn)化的矛盾，這是他在央地關(guān)系理論上的首創(chuàng)性，他將兩者的關(guān)系定位于一對矛盾，是對中央與地方關(guān)系從本質(zhì)上的正確認識，據(jù)此，他提出解決這一矛盾的方法，就是在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，發(fā)揮中央和地方兩個積極性。這一思想是毛澤東央地關(guān)系思考的精華之處，也一直成為其后處理我國中央與地方關(guān)系問題基本準則。

從辯證唯物主義的角度來說，在我國單一制的政治體制中，中央與地方關(guān)系本質(zhì)上是一對可以調(diào)和的利益矛盾。這種利益關(guān)系既有矛盾的一面，也有統(tǒng)一的一面，是長遠利益和短期利益，全局利益和局部利益的關(guān)系。正是基于這樣的認識，毛澤東還根據(jù)當(dāng)時的經(jīng)驗和實際情況，就如何“調(diào)動兩個積極性”，提出了幾條具體的措施。首先是通過提倡“同地方商量辦事”的作風(fēng)，提倡地方抵制來自中央部委的各種官僚主義和命令主義的方法，來擴大地方的自主性。其次，在國家外交、國防、軍事等問題由中央統(tǒng)管的前提下，對當(dāng)時的經(jīng)濟問題進行劃分，中央主要在于把握大局，引領(lǐng)方向，協(xié)調(diào)各方，確保國家的發(fā)展道路與發(fā)展戰(zhàn)略的正確性，而農(nóng)業(yè)和商業(yè)等需要根據(jù)各自特色進行發(fā)展的工作則均應(yīng)下放給地方管。第三，推行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理、大權(quán)統(tǒng)管、小權(quán)下放的民主集中制，既要保證中央的統(tǒng)一性又要保證地方的活力性。第四，要求中央“跟地方的同志一道”搞出一個方案來，嘗試建立一種相對靈活的權(quán)力配置架構(gòu)，在中央和地方的權(quán)力之間達成一種有利于全國整體利益的平衡。

“發(fā)揮中央與地方兩個積極性”這一思想，凝聚著哲學(xué)智慧與實踐價值，可以說是毛澤東關(guān)于中央與地方關(guān)系思想中最核心的內(nèi)涵，也是毛澤東對我國中央與地方關(guān)系思想最具特色的理論貢獻，它既是基本原則，也是具體方法，既具前瞻性，也具操作性，不僅指導(dǎo)了計劃經(jīng)濟下中央與地方關(guān)系的調(diào)整，為國民經(jīng)濟體系的建立發(fā)揮了積極作用，也為市場經(jīng)濟體制下的中央與地方關(guān)系的改革確立了思路，為其后幾代中央領(lǐng)導(dǎo)人繼承和發(fā)展，成為建設(shè)社會主義和諧社會思想的重要組成部分。由于這一指導(dǎo)原則在其他的具體實踐中體現(xiàn)出有利于加強中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮大國優(yōu)勢，有利于協(xié)調(diào)中央與地方關(guān)系，開發(fā)地方潛力，因地制宜地充分利用地方的各種條件的積極作用，1982年，這一思想被寫入憲法，成為憲法原則，也成為我國解決新時期中央與地方關(guān)系問題的基本原則和根本方法。

3、初步形成了我國地方與中央分權(quán)的經(jīng)濟管理格局

毛澤東的分權(quán)改革是針對高度集中的計劃經(jīng)濟體制的一次改革嘗試，不但是一次思想上的解放，更是一個具有相當(dāng)政治魄力和膽識擔(dān)當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)者做出的先行實踐，在當(dāng)時的歷史條件下是非?？少F和基本正確的。雖然毛澤東所推行的幾次收權(quán)與放權(quán)，沒有從根本上解決我國中央與地方關(guān)系中存在的問題，甚至由于政治因素的原因，還帶來了經(jīng)濟建設(shè)中的一些不利后果，造成了一些混亂。但是，分權(quán)改革給地方在勞動管理、基建審批、企業(yè)發(fā)展、財政稅務(wù)等事物中所占權(quán)重的比例帶來了很大的變化，在經(jīng)濟管理體制上猛烈地沖擊了第一個五年計劃時期建構(gòu)起來的中央高度集權(quán)的管理體制，初步形成了地方與中央分權(quán)的管理格局。

在改革推向縱深發(fā)展的大背景下，中央集權(quán)與地方分權(quán)必將歷經(jīng)不斷的調(diào)整和適應(yīng)，怎樣在調(diào)整中構(gòu)建合理的中央與地方關(guān)系，實現(xiàn)二者雙贏的目標？在我們面臨深化改革艱巨任務(wù)的時候，借鑒毛澤東關(guān)于中央與地方關(guān)系思想精華，從其所進行的探索實踐中提煉時代價值，對構(gòu)建新時期中央與地方關(guān)系新格局進行深入思考，有著重要的指導(dǎo)作用。

[參考文獻]

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[4]任志江：“大躍進時期中央與地方關(guān)系變遷——經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略角度的研究”，載《中國經(jīng)濟史研究》2006年第1期，第149頁。

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