善用“三權(quán)分離” 實(shí)行最嚴(yán)格的耕地政策

沙劍青

5月26日，中共中央總書記、國(guó)家主席、中央軍委主席習(xí)近平對(duì)耕地保護(hù)工作作出重要指示。他強(qiáng)調(diào)，耕地是我國(guó)最為寶貴的資源，我國(guó)人多地少的基本國(guó)情，決定了我們必須把關(guān)系十幾億人吃飯大事的耕地保護(hù)好，絕不能有閃失。要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，依法依規(guī)做好耕地占補(bǔ)平衡，規(guī)范有序推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，像保護(hù)大熊貓一樣保護(hù)耕地。保護(hù)耕地建立合理的土地制度尤為重要。

土地制度是國(guó)家的基礎(chǔ)性制度。在實(shí)踐基礎(chǔ)上形成的中國(guó)特色土地制度，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了歷史性貢獻(xiàn)。而從完善土地制度的角度來(lái)看，隨著實(shí)踐發(fā)展和改革深入，現(xiàn)行農(nóng)村土地制度與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)的問(wèn)題日益顯現(xiàn)，必須通過(guò)深化改革來(lái)破解。從塑造經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力來(lái)看，改革完善農(nóng)村土地制度，有利于健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化機(jī)制，有利于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，有利于推進(jìn)中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)其實(shí)是一種通俗和省略的說(shuō)法，全稱應(yīng)該稱為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。也就是說(shuō)，在土地承包權(quán)不變的基礎(chǔ)上，農(nóng)戶把自己承包村集體的部分或全部土地，以一定的條件流轉(zhuǎn)給第三方經(jīng)營(yíng)。

對(duì)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，黨的十七屆三中全會(huì)和今年中央1號(hào)文件專門出臺(tái)了政策：加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。按照依法、自愿、有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體。

賦予農(nóng)民更加充分有保障的

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)

與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制一樣，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)也是農(nóng)民自己的創(chuàng)造。農(nóng)村改革30年來(lái)，通過(guò)兩輪土地承包，農(nóng)戶承包到了土地，耕地實(shí)行了家庭承包經(jīng)營(yíng)。但隨著形勢(shì)的發(fā)展，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制出現(xiàn)了一些新情況。從“分”的方面來(lái)講，農(nóng)民在市場(chǎng)的主體地位很脆弱，與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求不相適應(yīng)；從“統(tǒng)”的方面來(lái)看，集體經(jīng)濟(jì)大多變成“空殼”，原有的農(nóng)村服務(wù)體系已經(jīng)不適應(yīng)，新的服務(wù)體系還沒(méi)有健全，千家萬(wàn)戶的小生產(chǎn)難以適應(yīng)千變?nèi)f化的大市場(chǎng)。在一些人多地少的地方，人地矛盾日漸突出，而愿意經(jīng)營(yíng)土地的農(nóng)戶和工商企業(yè)急需土地，擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模。于是，一些地方的農(nóng)民自發(fā)地通過(guò)互換、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓等方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。

實(shí)踐證明，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)既緩和了人地矛盾，使部分農(nóng)民從土地上轉(zhuǎn)移出來(lái)，還促進(jìn)了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，是提高農(nóng)業(yè)比較效益的一個(gè)好辦法。中央尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神，熱情支持土地流轉(zhuǎn)這一新生事物，并提出：按照完善管理、加強(qiáng)服務(wù)的要求，規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。

黨的十七屆三中全會(huì)的決定提出：賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。今年中央1號(hào)文件也規(guī)定：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。也就是說(shuō)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后，相當(dāng)于“三權(quán)分離”：經(jīng)營(yíng)權(quán)歸受讓方，承包權(quán)還是歸承包農(nóng)戶，所有權(quán)也還是屬于集體。流轉(zhuǎn)后的土地，仍然只能用于發(fā)展農(nóng)業(yè)，不能用作房地產(chǎn)開發(fā)等其他用途；農(nóng)民依法享有土地流轉(zhuǎn)權(quán)益，如租金、股份分紅等。這也體現(xiàn)了中央切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的宗旨。

“三權(quán)分離”和農(nóng)業(yè)規(guī)模

經(jīng)營(yíng)多元化并舉

2014年11月20日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》，針對(duì)現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中出現(xiàn)的問(wèn)題，用“三權(quán)分離”、兩個(gè)“適度”、一份“負(fù)面清單”立下“新規(guī)”，這是繼農(nóng)村土地集體經(jīng)營(yíng)制度之后，我國(guó)農(nóng)村土地集體經(jīng)營(yíng)制度的又一次重大突破。針對(duì)種種隱憂，意見明確提出，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。這樣一來(lái)，具有土地承包權(quán)的農(nóng)民不但可以安心地離開土地進(jìn)城務(wù)工，還可以享受到土地流轉(zhuǎn)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益。“既放活了土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，又保障了承包農(nóng)戶的權(quán)利?！鞭r(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦說(shuō)。

有專家認(rèn)為，“三權(quán)分離”已是很大進(jìn)步，但要讓農(nóng)民真正吃下“定心丸”，還需要加快推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，把土地承包關(guān)系用法律的形式固定下來(lái)?！叭龣?quán)分離”是實(shí)踐中的產(chǎn)物，這種形態(tài)是一段時(shí)間內(nèi)的過(guò)渡。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，還是要解決城市化過(guò)程中農(nóng)民變市民的問(wèn)題。“目前，農(nóng)民工在城市里就業(yè)、居住和社保都不穩(wěn)定，老家的土地是他們安定的退路，‘三權(quán)分離既給農(nóng)民留下后路，也放活了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，激活新時(shí)期農(nóng)村的活力。在這種情況下，‘三權(quán)分離具有積極意義?！?/p>

此外，農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，可以有多種形式。除了土地流轉(zhuǎn)之外，還可以通過(guò)發(fā)展農(nóng)戶間的聯(lián)合與合作以及農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)來(lái)提高組織化和規(guī)?；?。各地要有針對(duì)性地加大政策引導(dǎo)和扶持力度，不斷探索適宜的規(guī)模經(jīng)營(yíng)方式，激發(fā)廣大農(nóng)民和新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是糧食生產(chǎn)的積極性。

明確適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的“度”

雖然未來(lái)農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向是規(guī)?；a(chǎn)，但是一些地方被異化為“超大規(guī)模養(yǎng)殖”“巨無(wú)霸型種植園”，動(dòng)輒一望無(wú)際的農(nóng)場(chǎng)往往由于資金不到位、技術(shù)跟不上，或市場(chǎng)容量有限而被撂荒。一位基層干部坦承：幾年前“適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”的政策落到基層，唱成了“鼓勵(lì)多流轉(zhuǎn)、大流轉(zhuǎn)”的調(diào)子。一個(gè)區(qū)，甚至一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)如果沒(méi)有一個(gè)流轉(zhuǎn)大戶，那么農(nóng)業(yè)的成績(jī)單是不好看的。在這樣的背景下，一定程度上催生了上一輪部分農(nóng)村的“圈地運(yùn)動(dòng)”。

“‘適度規(guī)模一直缺少一把尺子，部分地區(qū)上一階段打了政策擦邊球，出現(xiàn)盲目流轉(zhuǎn)、貪大求快的問(wèn)題。”中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任韓俊說(shuō)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，既要積極鼓勵(lì)，也不能拔苗助長(zhǎng)，要與城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模、農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和生產(chǎn)手段改進(jìn)程度、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平提高相適應(yīng)。

《意見》首次明確適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的“度”：“現(xiàn)階段，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模相當(dāng)于當(dāng)?shù)貞艟邪孛娣e10至15倍、務(wù)農(nóng)收入相當(dāng)于當(dāng)?shù)囟a(chǎn)業(yè)務(wù)工收入的，應(yīng)當(dāng)給予重點(diǎn)扶持。我國(guó)農(nóng)業(yè)是以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)和主體，以家庭為單位的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體是我國(guó)糧食安全的主要依靠力量，今后的農(nóng)業(yè)扶持政策不能偏離了這個(gè)基本農(nóng)情，因此“戶均承包面積的10倍到15倍”，實(shí)際上是現(xiàn)有生產(chǎn)條件下的家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)規(guī)模，堅(jiān)持了這個(gè)導(dǎo)向，盲目追求超大規(guī)模種植就可避免。

所以，必須給大企業(yè)下鄉(xiāng)設(shè)置一道“高門檻”。一是建立嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度，對(duì)工商企業(yè)長(zhǎng)時(shí)間、大面積租賃承包耕地要有明確的上限控制，按面積實(shí)行分級(jí)備案；二是建立風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制，查驗(yàn)土地利用、合同履行等情況；三是建立風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，防止損害農(nóng)民土地權(quán)益，防范承包農(nóng)戶因流入方違約或經(jīng)營(yíng)不善而遭受損失。

4大“負(fù)面清單”縛住濫用權(quán)力占地之手

中國(guó)耕地退化面積已超耕地總面積40%，違規(guī)占地搞非農(nóng)建設(shè)……近年來(lái)，一些違規(guī)、違法行為屢屢吞噬耕地面積，引發(fā)人們對(duì)于糧食安全危機(jī)的擔(dān)憂。有些地方搞企業(yè)開發(fā)，為了從農(nóng)民手里拿到土地，村干部欺瞞村民稱是租賃土地，實(shí)際上是以租代征，他們?cè)跊](méi)有征得農(nóng)民同意的情況下，把土地流轉(zhuǎn)了，甚至偷梁換柱改變用途，損害農(nóng)民合法權(quán)益。這種政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性、強(qiáng)迫性雖然少數(shù)也有現(xiàn)實(shí)無(wú)奈，但是由于程序不正義，人為斬?cái)嗔宿r(nóng)民與其土地的聯(lián)系，影響了返鄉(xiāng)農(nóng)民的退路，成為新時(shí)期干群矛盾“新燃點(diǎn)”。

針對(duì)種種問(wèn)題，《意見》一連用了4個(gè)“嚴(yán)禁”：嚴(yán)禁借土地流轉(zhuǎn)之名違規(guī)搞非農(nóng)建設(shè)；嚴(yán)禁在流轉(zhuǎn)農(nóng)地上建設(shè)或變相建設(shè)旅游度假村、高爾夫球場(chǎng)、別墅、私人會(huì)所等；嚴(yán)禁占用基本農(nóng)田挖塘栽樹及其他毀壞種植條件的行為；嚴(yán)禁破壞、污染、圈占閑置耕地和損毀農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施。

專家表示，明確土地流轉(zhuǎn)的這些“負(fù)面清單”，劃出了土地流轉(zhuǎn)的禁區(qū)和高壓線，對(duì)于基層政府具有一定的約束力。不過(guò)一些地方官員表示，下一步具體怎么監(jiān)管和問(wèn)責(zé)地方政府仍然有待進(jìn)一步完善。要防止“有禁不止”，就要完善土地管理中的執(zhí)法主體和執(zhí)法依據(jù)，而從目前的現(xiàn)狀來(lái)看，這兩者都還有待制度健全。

實(shí)行最嚴(yán)格的耕地制度

對(duì)于一個(gè)擁有13億人口的大國(guó)來(lái)說(shuō)，糧食安全始終是治國(guó)理政的頭等大事，糧食安全在國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局中的戰(zhàn)略地位任何時(shí)候都不能動(dòng)搖。中央農(nóng)辦、國(guó)土部、農(nóng)業(yè)部今年5月26日聯(lián)合召開加強(qiáng)耕地保護(hù)、改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡、規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作視頻會(huì)議強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)耕地保護(hù)和規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是事關(guān)長(zhǎng)遠(yuǎn)的大事、要事、難事，必須扎緊耕地保護(hù)的“籬笆”，堅(jiān)守耕地紅線。

加強(qiáng)耕地保護(hù)和規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，事關(guān)全局。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文表示，要認(rèn)真貫徹落實(shí)中央領(lǐng)導(dǎo)同志的重要批示精神，進(jìn)一步統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)耕地保護(hù)，改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，為保障國(guó)家糧食安全，推進(jìn)“四化”同步發(fā)展、落實(shí)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局提供基礎(chǔ)保障。

強(qiáng)化耕地保護(hù)，既要堅(jiān)守耕地?cái)?shù)量紅線，又要提升耕地質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)“藏糧于地”。農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦表示，耕地是最寶貴的資源，我國(guó)先天不足的農(nóng)業(yè)資源稟賦，超多人口吃飯形成的糧食供給壓力，使得保護(hù)耕地的任務(wù)更為緊要。解決好13億人口的吃飯問(wèn)題、端牢中國(guó)人的飯碗，是天大的事。實(shí)現(xiàn)“谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”，必須打牢耕地保護(hù)與質(zhì)量建設(shè)這個(gè)根基。

依法依規(guī)、不折不扣落實(shí)好最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，需要從健全制度、完善機(jī)制、強(qiáng)化監(jiān)管等方面綜合施策。國(guó)土資源部部長(zhǎng)姜大明表示，要加強(qiáng)規(guī)劃管控和用途管制，堅(jiān)決守住耕地保護(hù)紅線。推進(jìn)節(jié)約集約用地，努力減少新增建設(shè)用地占用耕地。嚴(yán)格落實(shí)占補(bǔ)平衡，確保補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量質(zhì)量“雙到位”。推進(jìn)土地整治，著力強(qiáng)化耕地建設(shè)性保護(hù)。完善約束激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)社會(huì)各方嚴(yán)格保護(hù)耕地的積極性。

規(guī)范土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，是推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革的基本方向，在工作中不能發(fā)生偏差或走彎路。要把中央政策落到實(shí)處，不追求流轉(zhuǎn)比例，不下達(dá)流轉(zhuǎn)指標(biāo)，堅(jiān)決不搞大躍進(jìn)，不搞強(qiáng)迫命令，不搞行政瞎指揮，嚴(yán)格防止工商資本到農(nóng)村介入土地流轉(zhuǎn)后搞非農(nóng)建設(shè)，影響耕地保護(hù)和糧食生產(chǎn)。

總體而言，土地流轉(zhuǎn)要講究“八句話”，就是：“三權(quán)分置，確權(quán)登記，有序流轉(zhuǎn)，適度規(guī)模，家庭基礎(chǔ)，農(nóng)民自愿，農(nóng)地農(nóng)用，鼓勵(lì)種糧?！币獔?jiān)決守住土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線，堅(jiān)持依法自愿有償和農(nóng)地農(nóng)用原則，充分尊重農(nóng)民的主體地位，積極發(fā)揮市場(chǎng)作用，真正讓農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)的積極參與者和受益者。