安徽省人口布局現(xiàn)狀與規(guī)劃目標(biāo)：沖突與協(xié)調(diào)
——基于主體功能區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的視角

徐詩舉 許宗鳳

（銅陵學(xué)院，安徽 銅陵 244000）

經(jīng)濟(jì)理論

安徽省人口布局現(xiàn)狀與規(guī)劃目標(biāo)：沖突與協(xié)調(diào)
——基于主體功能區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的視角

徐詩舉 許宗鳳

（銅陵學(xué)院，安徽 銅陵 244000）

主體功能區(qū)規(guī)劃就是要解決人口布局與生態(tài)環(huán)境的不協(xié)調(diào)、經(jīng)濟(jì)集聚與人口布局情況不相稱的矛盾。現(xiàn)實(shí)中，安徽省人口布局現(xiàn)狀及其自然增長趨勢與人口布局規(guī)劃目標(biāo)存在嚴(yán)重沖突，主要表現(xiàn)為皖北片區(qū)人口快速增長和沿江片區(qū)人口增長緩慢。因此，必須遵循主體功能區(qū)規(guī)劃要求，增加沿江重點(diǎn)開發(fā)區(qū)集聚人口的容量和吸納外來人口的動(dòng)力，提升皖北限制開發(fā)區(qū)人口轉(zhuǎn)移的推力和農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)的能力，引導(dǎo)皖北落后地區(qū)人口向沿江發(fā)達(dá)地區(qū)有序遷移。

安徽??；人口布局；規(guī)劃目標(biāo)；主體功能區(qū)規(guī)劃

主體功能區(qū)規(guī)劃是戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性的國土空間開發(fā)規(guī)劃，是銜接和協(xié)調(diào)各類涉及空間開發(fā)規(guī)劃的基本依據(jù)。2014年8月《安徽省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2011—2030）》對全省人口空間布局做了明確的規(guī)劃。然而，目前安徽省的人口布局現(xiàn)狀及其自然增長趨勢與人口布局規(guī)劃目標(biāo)存在很大沖突，只有依據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃的要求，基于全省不同區(qū)域的現(xiàn)有資源環(huán)境承載力、開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Φ榷喾N因素，來統(tǒng)籌考慮整個(gè)國土空間的未來人口分布、經(jīng)濟(jì)布局和城鎮(zhèn)化格局，才能實(shí)現(xiàn)既定的人口布局規(guī)劃目標(biāo)，促進(jìn)人口資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、安徽省人口布局現(xiàn)狀

《安徽省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2011—2030）》將全省分為皖北、皖中、沿江、皖西和皖南五大片區(qū)。其中，皖北片區(qū)包括阜陽、亳州、宿州、蚌埠、淮北5個(gè)市；皖中片區(qū)包括合肥市、六安市（不包括霍山縣、金寨縣）、淮南市、桐城市；沿江片區(qū)包括蕪湖市、馬鞍山市、江南、江北產(chǎn)業(yè)集中區(qū)、銅陵市、池州市（不包括石臺縣、青陽縣）、滁州市、宣城市（不包括旌德縣、績溪縣）、安慶市（不包括岳西縣、潛山縣、太湖縣、桐城市）；皖西片區(qū)包括六安的金寨縣、霍山縣，安慶的岳西縣、潛山縣、太湖縣；皖南片區(qū)包括黃山市、旌德縣、績溪縣、石臺縣、青陽縣。安徽省人口布局現(xiàn)狀的人口數(shù)據(jù)，主要根據(jù)安徽省統(tǒng)計(jì)局《2014年全省縣級常住人口調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》提供的常住人口數(shù)進(jìn)行整理和計(jì)算得出。

（一）安徽省各片區(qū)常住人口數(shù)統(tǒng)計(jì)

安徽省各片區(qū)常住人口數(shù)統(tǒng)計(jì)情況如表1所示：

表1 安徽全省各片區(qū)人口布局現(xiàn)狀

數(shù)據(jù)來源：安徽省統(tǒng)計(jì)局《2014年全省縣級常住人口調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》

皖北片區(qū)是安徽省人口最多的區(qū)域，包括阜陽、亳州、宿州、蚌埠、淮北5個(gè)市，是全國主體功能區(qū)規(guī)劃中屬于國家級限制開發(fā)區(qū)的黃淮海農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，2014年常住人口2372.2萬人；皖中片區(qū)是國家級重點(diǎn)開發(fā)區(qū)江淮地區(qū)的北部，合肥都市圈的核心部位，包括合肥市、六安市（不包括霍山縣、金寨縣）、淮南市、桐城市，2014年常住人口1562.6萬人；沿江片區(qū)是國家級重點(diǎn)開發(fā)區(qū)江海地區(qū)的南部，是皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)的核心區(qū)域，包括蕪湖市、馬鞍山市、江南、江北產(chǎn)業(yè)集中區(qū)、銅陵市、池州市（不包括石臺縣、青陽縣）、滁州市、宣城市（不包括旌德縣、績溪縣）、安慶市（不包括岳西縣、潛山縣、太湖縣、桐城市），2014年常住人口1713.5萬人；皖西片區(qū)屬于國家大別山水土保持生態(tài)功能區(qū)的重要組成部分，包括六安的金寨縣、霍山縣，安慶的岳西縣、潛山縣、太湖縣，2014年區(qū)域常住人口218.9萬人；皖南片區(qū)屬于省級重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，包括黃山市、旌德縣、績溪縣、石臺縣、青陽縣，2014年常住人口198.8萬人。

根據(jù)表1的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，安徽全省2014年常住人口6066萬人，皖北、皖中、沿江、皖西和皖南五大片區(qū)常住人口數(shù)所占全省的比重分別為39.11%、25.76%、28.25%、3.61%、3.27%。皖北片區(qū)、皖中片區(qū)和沿江片區(qū)地處皖北平原、江淮丘陵和長江中下游平原，水陸交通條件好，耕地資源豐富，歷史上就是魚米之鄉(xiāng)，這三片區(qū)集中了全省93%以上的人口。皖西片區(qū)和皖南片區(qū)主要地處大別山和皖南山區(qū)，交通閉塞，生態(tài)脆弱，耕地資源貧乏，這兩個(gè)片區(qū)只居住不到全省7%的人口。皖北片區(qū)為2372.2萬人，占全省總?cè)丝诮某?，位居五大片區(qū)之首。同時(shí)，皖北片區(qū)農(nóng)村人口所占比重大，城鎮(zhèn)化水平低，人均收入水平低，存在大量亟待轉(zhuǎn)化的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。

二、安徽省人口布局規(guī)劃目標(biāo)

根據(jù)《安徽省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2011—2030）》，規(guī)劃2020年安徽全省常住人口為6701萬人，規(guī)劃2030年全省常住人口7301萬人。2020年以及2030年安徽全省各片區(qū)規(guī)劃人口及其占全省的比重的具體情況，如表2所示：

表2 2020年及2030年各片區(qū)規(guī)劃人口及占全省總?cè)丝诘谋戎?/p>

從環(huán)境資源承載力來講，皖西和皖南片區(qū)環(huán)境容量無超載，沿江片區(qū)環(huán)境超載較輕，皖中片區(qū)環(huán)境容量輕度超載和中度超載，而皖中片區(qū)環(huán)境容量超載相對嚴(yán)重；就經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來講，皖中、沿江片區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，城鎮(zhèn)化水平較高，集聚人口的能力較強(qiáng)，而皖北、皖西片區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較低，城鎮(zhèn)化水平較低，農(nóng)村人口數(shù)量眾多，其中皖北片區(qū)是安徽省農(nóng)村剩余勞動(dòng)力最為集中的地區(qū)。對照表1和表2的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，安徽全省2014年常住人口6066萬人，而2020年和2030年的規(guī)劃人口分別為6701萬人和7301萬人。2014年皖北、皖中、沿江、皖西和皖南五大片區(qū)常住人口數(shù)所占全省的比重分別為39.11%、25.76%、28.25%、3.61%、3.27%，而2020年五大片區(qū)規(guī)劃人口數(shù)所占全省的比重分別為36.92%、23.95%、32.15%、3.61%、3.37%，2030年五大片區(qū)規(guī)劃人口數(shù)所占全省的比重分別為 34.74%、25.61%、32.53%、3.33%、3.79%。顯然，《安徽省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2011—2030）》統(tǒng)籌考慮了各片區(qū)的環(huán)境資源承載力、經(jīng)濟(jì)開發(fā)潛力和未來的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平，對全省人口的中長期空間布局作了合理的規(guī)劃。

三、安徽省人口布局現(xiàn)狀與規(guī)劃目標(biāo)的沖突

根據(jù)表1、表2作圖1，反映各片區(qū)規(guī)劃人口占全省人口比重變化情況。

圖1 各片區(qū)規(guī)劃人口占全省人口比重變化情況（%）

從圖1各片區(qū)規(guī)劃人口占全省人口比重變化情況來看，皖中、皖西和皖南片區(qū)所占比重相對平穩(wěn)，皖北和沿江片區(qū)所占比重波動(dòng)較大，主要表現(xiàn)為皖北片區(qū)規(guī)劃人口占全省總?cè)丝诘谋戎貞?yīng)該持續(xù)下降，沿江片區(qū)的規(guī)劃人口占全省總?cè)丝诘谋戎貞?yīng)該持續(xù)上升。然而就人口布局現(xiàn)狀而言，皖北片區(qū)片區(qū)人口自然增長率卻明顯高于沿江片區(qū)。根據(jù)2010年第六次全國人口普查的數(shù)據(jù)（見表3），全省平均常住人口自然增長率為6.75‰，其中亳州市（12.26‰）位居第一、阜陽市（10.82‰）位居第二、宿州市（10.24‰）位居第三、蚌埠市（8.92‰）位居第四、淮北市（7.23‰）位居第五；而沿江片區(qū)各市的常住人口自然增長率明顯低于全省平均水平，其中銅陵市（1.44‰）為倒數(shù)第一、蕪湖市（1.60‰）為全省倒數(shù)第二、宣城市（2.01）為全省倒數(shù)第三、馬鞍山市（2.16‰）為全省倒數(shù)第四。顯然，安徽省各片區(qū)人口自然增長與人口規(guī)劃存在沖突，按照目前的人口布局及其自然增長率，不可能實(shí)現(xiàn)人口規(guī)劃目標(biāo)。

四、促進(jìn)安徽省人口布局與主體功能區(qū)規(guī)劃的協(xié)調(diào)

對于區(qū)域間發(fā)展不平衡問題，傳統(tǒng)的辦法是對落后區(qū)域進(jìn)行大規(guī)模經(jīng)濟(jì)開發(fā)，但這會導(dǎo)致一些環(huán)境資源承載力較弱地區(qū)生態(tài)環(huán)境的進(jìn)一步惡化。在主體功能區(qū)建設(shè)背景下，則要綜合考慮區(qū)域間資源環(huán)境承載能力、開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Φ榷喾N因素，可以引導(dǎo)落后地區(qū)人口向發(fā)達(dá)地區(qū)有序遷移，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，主體功能區(qū)規(guī)劃更加重視生態(tài)因素，既注重“物”的空間流動(dòng)，也注重“人”的空間流動(dòng)。根據(jù)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》和《安徽省主體功能區(qū)規(guī)劃》，皖北片區(qū)屬于國家級限制開發(fā)區(qū)的黃淮海農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，是安徽省人口數(shù)量最多和農(nóng)村剩余勞動(dòng)力較為集中的地區(qū)，也是安徽省人均收入較低的地區(qū)；沿江片區(qū)屬于國家級重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的江淮地區(qū)，是皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)的核心區(qū)域，也是安徽省人均收入較高的地區(qū)，勞動(dòng)力需求潛力較大，但是這一區(qū)域目前人口集聚水平不高。皖北片區(qū)的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力沒能有效轉(zhuǎn)移，沿江片區(qū)的人口集聚能力不強(qiáng)，導(dǎo)致人口布局與主體功能區(qū)規(guī)劃相沖突，造成區(qū)域間人均收入差距懸殊、人地關(guān)系矛盾加劇和勞動(dòng)力資源浪費(fèi)。當(dāng)前，對于重點(diǎn)開發(fā)區(qū)來講，一方面為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，需要雇傭大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力；另一方面，為了減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，又不愿意吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力為城鎮(zhèn)居民。因此，政府要積極引導(dǎo)人口從皖北限制開發(fā)區(qū)向沿江重點(diǎn)開發(fā)區(qū)有序流動(dòng)，促進(jìn)安徽省人口布局與主體功能區(qū)規(guī)劃相協(xié)調(diào)。具體提出如下建議：

表3 安徽全省各地常住人口自然增長情況

首先，要轉(zhuǎn)變區(qū)域發(fā)展觀念。區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)的實(shí)質(zhì)是人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境之間的空間失衡，而不是簡單的各地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)總量的差距。引導(dǎo)人口從限制開發(fā)區(qū)向重點(diǎn)開發(fā)區(qū)有序流動(dòng)，并非是以犧牲皖北落后地區(qū)的利益換取沿江區(qū)域的發(fā)展。因?yàn)榘l(fā)展的終極目標(biāo)是追求“人的繁榮”，而不是“物的繁榮”。皖北片區(qū)存在大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，是造成皖北地區(qū)人均收入過低的重要因素。從國際經(jīng)驗(yàn)看，經(jīng)濟(jì)總量集聚的地區(qū)，同樣應(yīng)該是就業(yè)機(jī)會多、人口相應(yīng)集中的地區(qū)。例如，在日本三大都市圈經(jīng)濟(jì)高速增長時(shí)期，就伴隨著人口向三大都市圈集中，1884－2000年間，日本總?cè)丝谠鲩L了3.4倍，而三大都市圈人口則增長約6倍，三大都市圈提供了全國70%的GDP，也集中了全國65%的人口，地區(qū)之間人口分布與經(jīng)濟(jì)布局是均衡的，區(qū)域之間的發(fā)展也比較協(xié)調(diào)①。

其次，在全省范圍內(nèi)推行跨區(qū)域的城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”和耕地“占補(bǔ)平衡”原則。顯然，皖北限制開發(fā)區(qū)人口的流出，可以增加皖北農(nóng)村地區(qū)耕地復(fù)墾面積，由此可以新增城市建設(shè)用地指標(biāo)，這些新增建設(shè)用地指標(biāo)可以在全省范圍內(nèi)有償調(diào)劑②。同時(shí)規(guī)定，沿江片區(qū)的重點(diǎn)開發(fā)區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)的增加規(guī)模要與其吸納人口的規(guī)模掛鉤。

第三，改革土地出讓金分配和使用制度。在當(dāng)前土地財(cái)政盛行的背景下，建設(shè)用地指標(biāo)的增加會產(chǎn)生土地出讓金等大量地方性財(cái)政收入。為此，建議沿江片區(qū)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)應(yīng)當(dāng)拿出一定比例土地出讓金專項(xiàng)用于增加基礎(chǔ)教育、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保障、保障性住房等基本公共服務(wù)投入，以提高沿江重點(diǎn)開發(fā)區(qū)集聚外來人口能力。

第四，建立以人口為基本因素的均等化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。諸如基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、住房、社會治安等基本公共服務(wù)都與人口數(shù)量直接相關(guān)，“農(nóng)民工市民化”必然增加當(dāng)?shù)氐幕竟卜?wù)支出，據(jù)測算政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的“農(nóng)民工市民化”的人均成本為10萬元左右③。因此，安徽省要?jiǎng)?chuàng)新省以下政府間轉(zhuǎn)移支付制度，建立以人口為基本因素的均等化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，亦即吸納人口越多的地區(qū)，可獲得的財(cái)政資金也越多，用以調(diào)動(dòng)沿江片區(qū)吸納更多人口的積極性。

最后，制定促進(jìn)“教育移民”的財(cái)政政策。目前，農(nóng)民工文化水平普遍不高和缺乏必要職業(yè)技能培訓(xùn)，導(dǎo)致大量農(nóng)民工只能就業(yè)于一些苦、累、臟、臨時(shí)性、報(bào)酬低的非正規(guī)就業(yè)部門，一定程度上制約皖北片區(qū)農(nóng)民的遷移。當(dāng)前政府應(yīng)加大對皖北片區(qū)農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育投資，以促進(jìn)“教育移民”，讓大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)入沿江城市正規(guī)就業(yè)部門，逐步消除“二元”勞動(dòng)力就業(yè)市場。④具體措施為：（1）在皖北片區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)教育人數(shù)逐年減少的背景下，政府要調(diào)整皖北片區(qū)教育結(jié)構(gòu)，加大對職業(yè)教育投入，加強(qiáng)與沿江片區(qū)的合作與聯(lián)系，大力推行訂單式培養(yǎng)，將皖北片區(qū)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力經(jīng)過職業(yè)技能培訓(xùn)后，輸送到沿江片區(qū)城鎮(zhèn)化地區(qū)就業(yè)落戶；⑤（2）在皖北片區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)教育規(guī)模逐年縮小的情況下，要更加注重皖北農(nóng)村基礎(chǔ)教育內(nèi)涵與質(zhì)量的提升，逐步縮小區(qū)域之間基礎(chǔ)教育水平，并增加省屬高校在皖北農(nóng)村地區(qū)的招生計(jì)劃，這樣有利于這些學(xué)生畢業(yè)后可以直接留在沿江片區(qū)城鎮(zhèn)化地區(qū)就業(yè)落戶。⑥

注：

①參見中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會網(wǎng)站：我國區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)的實(shí)質(zhì)http：／／www.sdpc.gov.cn／fzgggz／fzgh／yjdt／200605／t20060526＿70516.html

②④⑤⑥可參見筆者接受《江淮時(shí)報(bào)》記者采訪的講話：財(cái)政“開渠”：真金白銀助“轉(zhuǎn)化”，載《江淮時(shí)報(bào)》，2014年12月19日07版

③根據(jù)全國人大財(cái)經(jīng)委員會副主任委員辜勝阻的研究結(jié)果：農(nóng)民工市民化人均成本10萬元，載《人民日報(bào) 》，2014年03月03日16版

Coordinating the Conflict between Population Distribution and Its Planning Objective of Anhui under the Perspective of the Main Functional

Xu Shi－ju，Xu Zong－feng
（Tongling University，Tongling Anhui 244000，China）

The main functional area planning is to solve the contradiction between population distribution，ecological environment and economic agglomeration.In reality，the Wanbei area population growth is fast and the Yangtze River area population growth is slow，the population distribution status is in serious conflict with its natural growth trends and layout planning objectives in Anhui province.Therefore，it is necessary to follow the main functional area planning，increase the population capacity to absorb the momentum of the foreign population along the key development zones agglomeration，enhance the ability of population transfer thrust and rural surplus labor transfer employment in Wanbei restricted development zone，guide migration from Wanbei backward areas to the Yangtze River developed areas.

Anhui province；population distribution；planning objective；main functional area planning

F207

A

1672-0547（2015）03-0009-04

2015－05－07

徐詩舉（1968－），男，安徽長豐人，銅陵學(xué)院教授，博士，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)與地方財(cái)政；許宗鳳（1964－），女，安徽無為人，銅陵學(xué)院教授，研究方向：財(cái)稅理論。

國家社科基金項(xiàng)目“促進(jìn)人口布局與主體功能區(qū)規(guī)劃相協(xié)調(diào)的財(cái)政政策研究”（12BJL070）；教育部人文社科規(guī)劃基金項(xiàng)目“主體功能區(qū)視閾下的城鄉(xiāng)土地置換問題研究——以皖江城市帶為例”（12YJA790157）；銅陵學(xué)院人才科研啟動(dòng)基金項(xiàng)目“主體功能區(qū)建設(shè)背景下政府間轉(zhuǎn)移支付制度創(chuàng)新研究”（2011tlxyrc03）；銅陵學(xué)院學(xué)術(shù)帶頭人及后備人選科研項(xiàng)目“促進(jìn)安徽農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的財(cái)政政策研究——基于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的視角”（2014tlxyxs13）。