慈溪市農(nóng)用地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及發(fā)展對(duì)策研究

徐閃閃，童周雁，鄒天伊，高玲燕，楊春菊

（浙江農(nóng)林大學(xué)，浙江杭州 311300）

伴隨我國(guó)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)物質(zhì)技術(shù)裝備水平不斷提高，農(nóng)戶承包農(nóng)用地的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)明顯加快，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)已成為必然趨勢(shì)。2013年中共十八屆三中全會(huì)發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)行、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)［1］。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，截至2013年底，全國(guó)承包耕地流轉(zhuǎn)面積2 266.67萬hm2，是2008年底的3.1倍，流轉(zhuǎn)比例占總承包地的26%［2］。到2013年底，浙江省農(nóng)用地流轉(zhuǎn)面積達(dá)57.67萬hm2，流轉(zhuǎn)率達(dá)45%［3］，浙江省的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)率約為全國(guó)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)率的1.7倍。為研究經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)省份在農(nóng)用地流轉(zhuǎn)過程中的特點(diǎn)、經(jīng)驗(yàn)與做法，筆者以慈溪市為例，在實(shí)地調(diào)查和問卷調(diào)查的基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及發(fā)展方向進(jìn)行了研究。

1 慈溪市農(nóng)用地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

慈溪地處東海之濱，杭州灣南岸，東離寧波60 km，北距上海148 km，西至杭州138 km，是長(zhǎng)三角地區(qū)大上海經(jīng)濟(jì)圈南翼重要的工商名城，也是國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的沿海經(jīng)濟(jì)開放區(qū)之一［4］。2013年全市實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值1 031.09億元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達(dá)到41 254元，農(nóng)村居民人均純收入達(dá)到22 702元，實(shí)現(xiàn)第一產(chǎn)業(yè)增加值49.30億元;工業(yè)實(shí)現(xiàn)增加值552.01億元，其中規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)實(shí)現(xiàn)增加值292.31億元;第三產(chǎn)業(yè)增加值達(dá)到388.23億元，全市實(shí)現(xiàn)社會(huì)消費(fèi)品零售總額444.86億元，總量居寧波各縣(市、區(qū))首位［5］。目前慈溪市農(nóng)用地流轉(zhuǎn)面積2.36萬hm2，占家庭承包面積的65.8%;規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積 2.67萬 hm2，占耕地總面積的61.5%［6］。

1.1 調(diào)查方法 慈溪市下轄14個(gè)鎮(zhèn)、5個(gè)街道，297個(gè)行政村、27個(gè)居委會(huì)、58個(gè)社區(qū)［4］。該研究選擇橋頭鎮(zhèn)豐潭村、觀海衛(wèi)鎮(zhèn)東山頭村、龍山鎮(zhèn)山下村等3個(gè)村莊作為重點(diǎn)調(diào)查對(duì)象，它們分別處于慈溪市的西部、中部和東部，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)工作開始時(shí)間早，在農(nóng)用地流轉(zhuǎn)方面具有一定的代表性。發(fā)放問卷240份，收回有效問卷240份，其中農(nóng)用地流出和流入農(nóng)戶各為120個(gè)。問卷調(diào)查過程中針對(duì)問卷內(nèi)容填寫進(jìn)行了輔導(dǎo)。

1.2 農(nóng)用地流轉(zhuǎn)主體的基本情況 在120份問卷中，農(nóng)用地流入戶戶主年齡都在45歲以上，其中45～55歲占總問卷人數(shù)的42%，55歲以上占58%;受教育程度都是在高中及以下水平;58%是本地人，42%是外地人。69%的農(nóng)戶采用分戶自主經(jīng)營(yíng)的經(jīng)營(yíng)方式，主要種植蔬菜、瓜果、花卉等，面積在1.33 hm2以內(nèi);其余21%的農(nóng)戶采用家庭農(nóng)場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)方式，10%農(nóng)戶加入了農(nóng)民專業(yè)合作社，種植面積較大。雇工來源以省外人員居多，主要為安徽、貴州、云南等地農(nóng)民，占雇工總數(shù)80%，人員流動(dòng)性較大，導(dǎo)致農(nóng)場(chǎng)雇工的雇傭期短，增加了交易成本;此外，雇工的平均受教育水平都在初中偏下，自身的勞動(dòng)技能水平相對(duì)技術(shù)人員低，從而導(dǎo)致農(nóng)場(chǎng)實(shí)際生產(chǎn)率水平低下。

1.3 農(nóng)用地流轉(zhuǎn)方式 農(nóng)用地流出的120個(gè)農(nóng)戶中，有51%的農(nóng)戶是自發(fā)流轉(zhuǎn)給親戚、同村其他人以及外地承包戶，即承租者直接與農(nóng)戶協(xié)商進(jìn)行農(nóng)用地流轉(zhuǎn);另外49%的農(nóng)戶通過鎮(zhèn)(街道)、村建立的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心將農(nóng)用地流轉(zhuǎn)給農(nóng)用地租用者(圖1)。農(nóng)用地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心通過接受農(nóng)用地流入者的委托收集流出農(nóng)戶的農(nóng)用地或者將農(nóng)用地流出者自愿流出的農(nóng)用地整理之后統(tǒng)一承包給農(nóng)用地流入者。

農(nóng)用地流出和流入者之間以口頭約定作為合同方式的農(nóng)戶占總調(diào)查人數(shù)的41%，書面協(xié)議的占59%。農(nóng)用地年租金6 000～9 000元/hm2的農(nóng)戶占總調(diào)查戶數(shù)的66%;年租金1 500～3 000元/hm2的農(nóng)戶占總調(diào)查戶數(shù)的15%;無償使用的占總調(diào)查戶數(shù)的19%。

1.4 農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)規(guī)模和效益 將農(nóng)用地流轉(zhuǎn)給他人種植的農(nóng)戶，流出規(guī)模因家庭人口數(shù)目不同而異，兩口之家的農(nóng)戶農(nóng)用地流出面積是0.10 hm2左右，三口之家的農(nóng)戶農(nóng)用地流出面積是0.13 hm2左右。農(nóng)用地流入的農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)規(guī)模各異，其中種植面積在6.67 hm2以下的占69%，6.67～66.67 hm2的占28%，66.67 hm2以上的僅占3%。

慈溪市農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)農(nóng)用地的方式主要有分戶自主經(jīng)營(yíng)、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社等，大面積種植戶一般都是采用家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)民專業(yè)合作社的形式經(jīng)營(yíng)土地。由于購買大型農(nóng)機(jī)，聘請(qǐng)專業(yè)人員進(jìn)行機(jī)械化生產(chǎn)，雇傭勞動(dòng)力每人每天100～150元等高投入成本，使得大面積種植的農(nóng)戶地均收益(約15 000元/hm2)低于小面積種植的農(nóng)戶。但是大面積種植農(nóng)戶的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)量大，種植面積多，產(chǎn)值高，地均產(chǎn)出比普通農(nóng)戶高出30%以上。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年家庭農(nóng)場(chǎng)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值 11.7 億元［7］。

2 慈溪市農(nóng)用地流轉(zhuǎn)存在問題

農(nóng)地從分散趨勢(shì)向集中趨勢(shì)轉(zhuǎn)變，逐步擴(kuò)大農(nóng)戶農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，能夠?yàn)楝F(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)的應(yīng)用和農(nóng)業(yè)社會(huì)化、專業(yè)化的發(fā)展擴(kuò)展空間，從而逐步實(shí)現(xiàn)機(jī)械化、科學(xué)化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和商品率，最終沿著這一路徑，增加農(nóng)業(yè)收入，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村小康和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的目標(biāo)。農(nóng)用地流轉(zhuǎn)為土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供必要性，因此必須大力推進(jìn)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)。

2.1 農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)規(guī)模偏小 目前慈溪市經(jīng)工商登記注冊(cè)的家庭農(nóng)場(chǎng)有1 000多家，2012年實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值11.7億元，其中，已注冊(cè)的規(guī)模66.67 hm2以上家庭農(nóng)場(chǎng)有15家，多注冊(cè)為個(gè)體工商戶或企業(yè)，如成達(dá)農(nóng)場(chǎng)、創(chuàng)新農(nóng)場(chǎng)、涌森農(nóng)場(chǎng)、綠葉農(nóng)場(chǎng)等［8-9］。但是如此大規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶只占農(nóng)用地流入者的3%，6.67 hm2以上經(jīng)營(yíng)規(guī)模的也只有31%，另外69%從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的群體普遍存在年齡大、受教育水平低的特點(diǎn)，所以相比較本地年輕人和大量外來勞動(dòng)力的能力，該部分群體對(duì)第二、三產(chǎn)業(yè)企業(yè)的吸引力十分微小，只能從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中工資比較低的工作或者繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)，務(wù)農(nóng)邊際收益一般是大于等于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)邊際收益的，也就是說他們的非農(nóng)經(jīng)營(yíng)收入低于務(wù)農(nóng)經(jīng)營(yíng)收入［10］。因此，他們不愿意將農(nóng)用地流轉(zhuǎn)出去，自身能力的限制也不能大量流入農(nóng)用地，進(jìn)而制約大規(guī)模經(jīng)營(yíng)，限制農(nóng)民專業(yè)化合作社、大型家庭農(nóng)場(chǎng)的數(shù)量與規(guī)模。

2.2 中介服務(wù)組織制度不盡完善 將農(nóng)用地自發(fā)流轉(zhuǎn)給親戚朋友或者同村其他人的農(nóng)戶，有80%獲得的農(nóng)用地租金較低甚至沒有獲得租金，并且都沒有簽訂農(nóng)用地流轉(zhuǎn)合同，這對(duì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)用地規(guī)范流轉(zhuǎn)、保障農(nóng)用地流轉(zhuǎn)雙方的利益有一定影響，流入戶通過此種途徑流轉(zhuǎn)的農(nóng)用地面積一般較小，只有0.13 hm2左右。有83%的土地流出者表示由于從事非農(nóng)業(yè)無心種植，便隨意將農(nóng)用地流轉(zhuǎn)給需要的親朋好友，他們認(rèn)為親朋好友之間無需通過書面合同進(jìn)行約束，直接流轉(zhuǎn)的做法也不會(huì)損害雙方的利益。通過直接流轉(zhuǎn)獲得農(nóng)用地使用權(quán)的流入者由于沒有租金的壓力且農(nóng)用地種植規(guī)模不大就保持傳統(tǒng)耕種方式，但是散戶粗放式的耕作方式將導(dǎo)致農(nóng)用地利用率低下。因此，中介服務(wù)組織在農(nóng)用地流轉(zhuǎn)過程中缺失或者未完全發(fā)揮引導(dǎo)、監(jiān)督、管理等作用影響農(nóng)用地利用效率與效益，進(jìn)而影響農(nóng)用地流轉(zhuǎn)雙方的收益。

3 慈溪市農(nóng)用地流轉(zhuǎn)問題解決策略

3.1 提高農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)規(guī)模 以農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、種養(yǎng)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社等產(chǎn)業(yè)化組織為抓手，推動(dòng)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)，擴(kuò)大農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)規(guī)模［11］。政府應(yīng)繼續(xù)積極引導(dǎo)小規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶進(jìn)行大規(guī)模生產(chǎn)，鼓勵(lì)農(nóng)戶將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，出臺(tái)穩(wěn)定規(guī)模經(jīng)營(yíng)、培育發(fā)展經(jīng)營(yíng)主體等有關(guān)扶持政策操作細(xì)則［12］，將分散經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶合作起來，通過股份合作制建立農(nóng)業(yè)合作組織，合作社成員每年在收入包底固定回報(bào)的同時(shí)，可以根據(jù)合作社當(dāng)年實(shí)際經(jīng)營(yíng)情況獲得二次分配的收益，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收、農(nóng)企增效。

對(duì)于不以農(nóng)業(yè)收入為主要生活來源的農(nóng)戶以及沒有生活壓力的年老農(nóng)戶，鼓勵(lì)并引導(dǎo)他們將農(nóng)用地流轉(zhuǎn)給種植大戶、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、家庭農(nóng)場(chǎng)等，是否繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)自行決定。并且在政府機(jī)構(gòu)和農(nóng)業(yè)服務(wù)組織的監(jiān)督管理之下，農(nóng)戶不僅能夠拿到農(nóng)用地流轉(zhuǎn)費(fèi)用，還能夠獲得在農(nóng)場(chǎng)工作的工資，并且不需要承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而提高農(nóng)用地產(chǎn)出效益，保護(hù)流入戶與流出戶的利益，保證雙方受益雙贏，提高村民收入。

3.2 健全完善農(nóng)用地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系 進(jìn)一步規(guī)范和完善農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，充分發(fā)揮農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的資源配置作用，規(guī)范農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)程序，保障農(nóng)用地生產(chǎn)要素合理有序流動(dòng)。政府和基層行政服務(wù)人員要正確認(rèn)識(shí)自己的角色，樹立人民公仆思想，全心全意為農(nóng)民服務(wù)［13］。完善專門的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，加強(qiáng)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)的員工專業(yè)培訓(xùn)，提升具有較高素質(zhì)的固定專職服務(wù)人員的服務(wù)意識(shí)，全心全意從事和辦理農(nóng)用地流轉(zhuǎn)和中介服務(wù)工作，從而拓展農(nóng)戶流轉(zhuǎn)農(nóng)用地范圍，提升農(nóng)用地流轉(zhuǎn)速度、進(jìn)度與深度，有效解決流轉(zhuǎn)信息不對(duì)稱、流轉(zhuǎn)面積小等一系列問題，提高農(nóng)用地流轉(zhuǎn)效率;規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的管理，規(guī)范農(nóng)村農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)行為，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織的工作人員通過規(guī)范農(nóng)用地流轉(zhuǎn)合同，引導(dǎo)、監(jiān)督、管理農(nóng)用地有序合理流轉(zhuǎn)等，維護(hù)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益［14］。

［1］新華社.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定［EB/OL］.http://wenku.baidu.com/view/4cc3f275be23482fb4da4c4f.html.

［2］全國(guó)3.4億畝承包耕地已流轉(zhuǎn)［N］.都市快報(bào)，2014-02-24(02).

［3］省發(fā)改委綜合體改處.2013年浙江改革形勢(shì)分析報(bào)告［EB/OL］.http://www.zjdpc.gov.cn/art/2014/7/24/art_719_664655.html.

［4］慈溪政府網(wǎng).慈溪簡(jiǎn)介［EB/OL］.http://www.cixi.gov.cn/art/2014/7/27/art_67538_1119436.html.

［5］慈溪政府網(wǎng).國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展［EB/OL］.http://www.cixi.gov.cn/art/2013/4/2/art_43323_988478.html.

［6］慈溪日?qǐng)?bào).慈溪市土地流轉(zhuǎn)“轉(zhuǎn)”出一片新天地［EB/OL］.http://www.cnluye.com/html/main/sxdtView/2711170.html.

［7］慈溪市農(nóng)林局.推進(jìn)土地規(guī)范流轉(zhuǎn)加快發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)［EB/OL］.http://nyj.ningbo.gov.cn/News_view.aspx?ContentId=31673.

［8］朱建炯.以流轉(zhuǎn)促發(fā)展以規(guī)模增效益我市土地流轉(zhuǎn)“轉(zhuǎn)”出一片新天地［N］.慈溪日?qǐng)?bào)，2013-11-08(11).

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［10］丁科技.浙江省慈溪市土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)問題研究［D］.上海:同濟(jì)大學(xué)，2010.

［11］浙江省農(nóng)業(yè)廳課題組.浙江省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及趨勢(shì)研究——基于991份調(diào)查問卷的分析［J］.浙江現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，2008(4):19-21.

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