新預(yù)算法開(kāi)啟財(cái)稅改革

王柏能

新預(yù)算法審議通過(guò)時(shí)，新一輪財(cái)稅改革的頂層設(shè)計(jì)——《深化財(cái)稅體制改革總體方案》出爐并啟動(dòng)實(shí)施。學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)新預(yù)算法，必須把視角放到深化財(cái)稅體制改革這個(gè)大背景中，新預(yù)算法的靈魂和精髓就在于體現(xiàn)了改革的精神和要求，新預(yù)算法立法宗旨很明確，是要建立健全全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度，“全面規(guī)范、公開(kāi)透明”這八個(gè)字成為新預(yù)算法核心內(nèi)容和立法的一條主線。

新預(yù)算法力求“全面規(guī)范、公開(kāi)透明”

□全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度，這是預(yù)算制度改革的目標(biāo)，也是新預(yù)算法的一個(gè)核心內(nèi)容，請(qǐng)問(wèn)在新預(yù)算法中是如何體現(xiàn)“全面”二字的？

■“全面”實(shí)際上就是新預(yù)算法規(guī)定的政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算，形成全口徑的政府預(yù)算體系。

今后政府預(yù)算就是由一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算這四本預(yù)算組成。政府性債務(wù)收支也納入全口徑預(yù)算管理，一般債務(wù)編入一般公共預(yù)算，專項(xiàng)債務(wù)編入政府性基金預(yù)算。

新預(yù)算法明確了這四本預(yù)算的編制原則，保持各自完整獨(dú)立，同時(shí)三本專門預(yù)算與一般公共預(yù)算相銜接，如一般公共預(yù)算與政府性基金預(yù)算要統(tǒng)籌安排，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算要提高用于民生比例，一般公共預(yù)算資金要充實(shí)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。

□那么“規(guī)范”二字又是如何體現(xiàn)的呢？

■新預(yù)算法開(kāi)宗明義：“為了規(guī)范政府收支行為”。整部預(yù)算法可以說(shuō)是一部“控權(quán)法”，而不同于以前的“管理法”，這是立法思路的一個(gè)大的調(diào)整，也是新預(yù)算法一個(gè)重要特點(diǎn)。

尤其是新預(yù)算法對(duì)當(dāng)前突出的一些重大問(wèn)題作出了規(guī)范。如規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，明確以推進(jìn)地區(qū)間公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo)，以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，嚴(yán)格專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的設(shè)立，建立健全定期評(píng)估和退出機(jī)制，對(duì)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算編制及下達(dá)時(shí)間等都作了明確規(guī)定。對(duì)政府性債務(wù)，新預(yù)算法本著從緊從嚴(yán)要求加以規(guī)范，限制了舉債主體，限制了舉債規(guī)模，限定了舉債方式，限制了用途，建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制和責(zé)任追究制度。

增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性也是新預(yù)算法一個(gè)亮點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出必須以批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出，預(yù)算執(zhí)行中各級(jí)政府一般不制定新的增加財(cái)政收入或者支出的政策措施，明確不得向收入征收部門和單位下達(dá)收入指標(biāo)，對(duì)預(yù)算調(diào)整行為、超收或短收行為等進(jìn)行了規(guī)范。

□“公開(kāi)透明”的預(yù)算制度這方面新預(yù)算法作了哪些規(guī)定？

■財(cái)政收入“取之于民、用之于民”，怎么讓群眾能看懂、社會(huì)能監(jiān)督？提高透明度是最有效的途徑。

新預(yù)算法對(duì)細(xì)化預(yù)算編制要求具體明確，規(guī)定預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)按照功能分類和經(jīng)濟(jì)分類編制，報(bào)送人大審查批準(zhǔn)的預(yù)算草案、一般公共預(yù)算支出，按其功能分類應(yīng)當(dāng)編制到項(xiàng)，按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類，基本支出應(yīng)當(dāng)編列到款。其他三本預(yù)算按其功能分類應(yīng)當(dāng)編列到項(xiàng)。一般性轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)按國(guó)務(wù)院規(guī)定的基本標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方法編制，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)分地區(qū)、分項(xiàng)目編制。這些規(guī)定的落實(shí)，將極大地改變過(guò)去預(yù)算“外行看不懂，內(nèi)行說(shuō)不清”的狀況，提高了預(yù)算的可審性和可檢查性。

同時(shí)，新預(yù)算法在預(yù)算的公開(kāi)方面，強(qiáng)調(diào)除國(guó)家保密法規(guī)定屬于國(guó)家秘密事項(xiàng)外，全部預(yù)算內(nèi)容全面公開(kāi)，強(qiáng)調(diào)包括轉(zhuǎn)移支付、舉借債務(wù)、機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)等重要事項(xiàng)的公開(kāi)，明確了公開(kāi)的內(nèi)容、主體、時(shí)間。公開(kāi)是最有效的監(jiān)督。

基層創(chuàng)新實(shí)踐推動(dòng)人大預(yù)算監(jiān)督走向縱深

□新預(yù)算法對(duì)人大預(yù)算審查監(jiān)督有些什么新的規(guī)定和要求？

■新預(yù)算法對(duì)加強(qiáng)和改進(jìn)人大預(yù)算審查監(jiān)督工作提出了新的更高的要求。一是細(xì)化報(bào)送人大審批的預(yù)算草案，這一點(diǎn)前面已經(jīng)說(shuō)了，主要是提高預(yù)算的透明度。二是完善人大預(yù)算初步審查制度，規(guī)定了初步審查的內(nèi)容、機(jī)構(gòu)、時(shí)間等。特別是明確了初審意見(jiàn)的反饋機(jī)制，初審意見(jiàn)和反饋處理情況報(bào)告應(yīng)當(dāng)印發(fā)代表。三是明確人大對(duì)預(yù)算草案重點(diǎn)審查8個(gè)方面的內(nèi)容，對(duì)決算草案重點(diǎn)審查12個(gè)方面的內(nèi)容。四是加強(qiáng)對(duì)預(yù)算調(diào)整的審查監(jiān)督，拓展了需要報(bào)人大審批的預(yù)算調(diào)整的情形，預(yù)算總支出的增減、調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、調(diào)減重點(diǎn)支出以及增加舉借債務(wù)，須報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)審批。五是對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，新預(yù)算法列舉了一些需要向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告或者備案的情形。明確財(cái)政決算要經(jīng)審計(jì)后，提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)。六是發(fā)揮人大代表和社會(huì)公眾在預(yù)算審查監(jiān)督中的作用，規(guī)定設(shè)區(qū)的市以上各級(jí)人大專門委員會(huì)初審、工作機(jī)構(gòu)研究提出意見(jiàn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)本級(jí)人大代表參加，縣（市、區(qū)）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人大審查預(yù)算草案前，應(yīng)組織人大代表聽(tīng)取選民和社會(huì)各界意見(jiàn)。

□近年來(lái)，我省各地人大在預(yù)算審查監(jiān)督方面有許多創(chuàng)新做法，對(duì)此你怎么看？

■這些年來(lái)，我省各地人大積極探索，生動(dòng)實(shí)踐，推動(dòng)人大預(yù)算審查監(jiān)督工作向縱深發(fā)展。譬如，各地都把部門預(yù)算和政府投資項(xiàng)目作為重要抓手，采取重點(diǎn)審查、公開(kāi)聽(tīng)證、專家評(píng)審、分項(xiàng)表決等不同形式，不斷深化預(yù)算審查監(jiān)督。寧波市將開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政預(yù)算納入人大審查監(jiān)督范圍，明確制度，規(guī)范程序，解決了開(kāi)發(fā)區(qū)預(yù)算長(zhǎng)期游離人大視野之外問(wèn)題，填補(bǔ)了這一監(jiān)督盲區(qū)。溫嶺市的參與式預(yù)算，通過(guò)廣泛發(fā)動(dòng)、廣泛參與、廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，充分發(fā)揮人大代表和社會(huì)公眾在預(yù)算審查監(jiān)督中的作用。鄞州區(qū)人大嘗試開(kāi)展績(jī)效預(yù)算審查監(jiān)督，云和縣人大對(duì)財(cái)政存量資金、國(guó)有固定資產(chǎn)開(kāi)展特定問(wèn)題調(diào)查，嘉興市人大加大審計(jì)整改監(jiān)督工作力度。當(dāng)然，我省其他地方還有好多各具特色的經(jīng)驗(yàn)做法，都值得好好總結(jié)，這里就不一一列舉了。

按照現(xiàn)代預(yù)算制度理論，現(xiàn)代預(yù)算制度構(gòu)建有兩大支柱：一是政府內(nèi)部集中統(tǒng)一的財(cái)政控制;二是立法機(jī)構(gòu)的預(yù)算監(jiān)督。相比較而言，過(guò)去十年我國(guó)預(yù)算改革取得的成績(jī)主要體現(xiàn)于政府內(nèi)部建立預(yù)算控制，那么，在下一個(gè)十年的預(yù)算改革中，應(yīng)當(dāng)高度重視加強(qiáng)人大預(yù)算監(jiān)督。所以需要各地不斷開(kāi)拓創(chuàng)新，切實(shí)落實(shí)好法律賦予的各項(xiàng)職責(zé)，人大預(yù)算監(jiān)督任重道遠(yuǎn)。

三大問(wèn)題亟待重視

□最后，請(qǐng)問(wèn)今后新預(yù)算法貫徹實(shí)施中或者人大預(yù)算審查監(jiān)督中你認(rèn)為最大的難題是什么？

■我認(rèn)為有三個(gè)問(wèn)題要引起重視：一是財(cái)政的可持續(xù)問(wèn)題。現(xiàn)在越來(lái)越多的人感到，財(cái)政的轉(zhuǎn)折點(diǎn)已經(jīng)來(lái)臨。隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度逐步減緩，財(cái)政收入的增速也將逐步減緩。同時(shí)，由于支出結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性的變化，民生支出、社會(huì)支出、福利支出等占比很高、剛性很強(qiáng)，支出壓力會(huì)越來(lái)越大。而與此同時(shí)，政府性債務(wù)也已累積到一個(gè)較高水平，化解債務(wù)的壓力也非常大。所以，財(cái)政的可持續(xù)問(wèn)題要始終引起足夠重視。二是中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題新預(yù)算法已經(jīng)提出來(lái)了，編制工作也在啟動(dòng)。實(shí)際上這項(xiàng)工作很重要，在一個(gè)跨年度的時(shí)間框架內(nèi)，使國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃編制、政策制定和預(yù)算決策三者有效整合、有機(jī)銜接，這是實(shí)現(xiàn)財(cái)政中長(zhǎng)期可持續(xù)的一個(gè)重要保障。三是預(yù)算績(jī)效管理問(wèn)題。隨著財(cái)政資金的日趨緊張，財(cái)政資金的配置效率、預(yù)算的績(jī)效問(wèn)題也將顯得越來(lái)越重要。新預(yù)算法強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理。但從目前看，制約預(yù)算績(jī)效管理有效開(kāi)展的因素還較多，特別是政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的邊界不清，政府間的事權(quán)與責(zé)任邊界不清。首先是這事該不該做，然后才是做的效果問(wèn)題，這個(gè)大前提不成立，績(jī)效評(píng)判就無(wú)從談起。所以，預(yù)算績(jī)效管理，深層是政府績(jī)效以及政府治理結(jié)構(gòu)的問(wèn)題。