規(guī)范基層安全生產行政執(zhí)法的建議

孫兆賢

超越職權、適用法律不當、違反程序及違法執(zhí)法情況在基層安全生產監(jiān)督檢查和執(zhí)法監(jiān)察中時有發(fā)生，反映了基層安全生產行政執(zhí)法亟待改進和規(guī)范。

近年來，一些基層安全監(jiān)管部門的安全生產監(jiān)督檢查人員因“失職瀆職”而被司法機關立案追責、安全生產行政處罰而被司法機關裁決撤銷的情況時有發(fā)生。這些問題既反映了行政執(zhí)法與司法執(zhí)法溝通銜接不夠，也反映出基層部門及其安全檢查人員的業(yè)務素質不高和執(zhí)法不規(guī)范。

主要問題

基層安全監(jiān)管部門安全生產監(jiān)督檢查人員執(zhí)法過程中反映出的主要問題有：

一是超越職權實施行政執(zhí)法?；鶎影踩O(jiān)管部門實施監(jiān)督檢查和執(zhí)法監(jiān)察過程中，有的對發(fā)生安全事故的醫(yī)院、學校、公共設施管理單位，甚至拆建自建房的村民合伙組織或村民實施處罰；有的將礦山企業(yè)采礦許可證過期仍進行生產的行為作為存在重大事故隱患實施處罰；有的地方煤礦安全監(jiān)察部門未經政府授權，依照《國務院關于預防煤礦生產安全事故的特別規(guī)定》對存在違法行為和重大事故隱患的煤礦企業(yè)實施處罰；甚至有的對運輸車輛超員、超載、超速等違法違章行為實施處罰。

二是對非法、違法和違規(guī)行為辨別不清。將非法經營的加油站按正常經營的生產經營單位實施處罰；將煙花爆竹企業(yè)改造提升或礦山企業(yè)改擴建期間組織生產定性為非法生產；將企業(yè)主要負責人未取得安全資格證書進行生產定性為非法生產；將非法、違法建設的工程項目列入政府重點建設項目來推進；對邊建設邊使用或邊技改邊生產的礦山企業(yè)視而不見，甚至還下達生產任務。

三是不能正確適用法律法規(guī)依據。對有法律法規(guī)明確規(guī)定的違法行為及其處罰措施，卻依照部門規(guī)章規(guī)定實施處罰。如對非法經營成品油、煙花爆竹等危險物品行為，本應依照新《安全生產法》第九十七條規(guī)定實施處罰，卻以員工未按規(guī)定配備勞動防護用品為違法行為，依照《勞動防護用品監(jiān)督管理規(guī)定》處以5 000元罰款；對發(fā)生道路交通事故的運輸經營單位，應以安全教育培訓不到位、安全管理人員未取得資格證書違反《安全生產法》的規(guī)定處罰，卻依據《生產安全事故報告和調查處理條例》有關規(guī)定處罰。

四是存在違法執(zhí)法現象。首先是發(fā)現安全生產違法行為，就直接實施經濟處罰，違反了《安全生產法》等法律法規(guī)首先責令改正或責令限期改正的程序；其次是實施執(zhí)法過程中，在生產經營單位提出經濟困難的情況下，在法律法規(guī)所規(guī)定的處罰幅度之外，任意降低處罰數額實施處罰；再次是對發(fā)生一般生產安全事故的單位，未經事故調查處理程序，或事故調查報告未經人民政府批復同意就實施了行政處罰。

五是行政執(zhí)法程序不閉合。對安全監(jiān)督檢查、執(zhí)法監(jiān)察或檢查督查中發(fā)現的問題和重大事故隱患，停留在知道和告知環(huán)節(jié)，未依法及時責令治理整改；對發(fā)現屬于其他有關部門處理的違法案件未及時依法移送；對應經部門領導班子集體研究的重大處罰事項，未經集體研究就作出處罰決定；對應申請司法機關強制執(zhí)行的案件，未依法及時向人民法院提出強制執(zhí)行申請。

六是存在縱容違法現象。有的地方實施安全生產行政執(zhí)法仍以罰款為目的，并對安全生產執(zhí)法監(jiān)察機構及其執(zhí)法人員下達罰款任務指標。特別是對嚴重非法、違法行為，不是依法責令其停止非法、違法行為或予以取締關閉，而是對其實施罰款后任其繼續(xù)從事非法、違法活動；甚至有的地方對長期存在的非法、違法行為，安全生產執(zhí)法機構及其執(zhí)法人員只是定期收繳罰款，沒有依法糾正非法、違法行為，形成了以罰代管、罰而不管的惡劣現象。

七是基層行政執(zhí)法難。對存在嚴重非法、違法行為和重大事故隱患的生產經營單位實施行政處罰時，常受到有關強勢部門及其人員干預；向有關人民法院申請強制執(zhí)行時，常遭遇不能立案或不予受理現象；需相關部門聯合執(zhí)法、綜合治理時，由于協調不動，導致各自為戰(zhàn)，甚至推諉扯皮，致使不少非法、違法行為得不到及時糾正。如一些地方非法經營的加油站，少則幾十個，多則幾百個。而多數省轄市、縣（市、區(qū)）執(zhí)法車輛難以保障，包括想方設法爭取來的執(zhí)法車輛，也因安全監(jiān)管部門未列入執(zhí)法執(zhí)勤用車配備序列而被沒收，嚴重制約基層安全生產行政執(zhí)法工作的正常開展。

八是涉嫌失職瀆職犯罪增多。如對非法加油站的監(jiān)督檢查和執(zhí)法監(jiān)察方面，在并未造成人員重大傷亡、財產重大損失、嚴重政治影響和惡劣社會影響等嚴重后果情況下，有的基層司法機關對適用法律不當或違法實施處罰的安全生產監(jiān)督檢查人員立案追究刑事責任。在有關煙花爆竹燃放、鍋爐爆炸、火災、交通運輸等事故事件處理中，對并不具有法定監(jiān)管職責的安全生產監(jiān)督檢查人員也以涉嫌玩忽職守罪追究刑事責任。

原因分析

綜合分析上述問題，其主要原因如下：

一是《安全生產法》《生產安全事故報告和調查處理條例》等法律法規(guī)未將生產經營活動、生產經營單位和生產安全事故等基本概念，用法律條款作出明確的可操作性解釋，致使安全生產及其監(jiān)管職責邊界不明確。

二是現行法律法規(guī)關于非法、違法和違規(guī)的法律規(guī)定較混亂，有的執(zhí)法人員將未取得任何證照，或未取得工商營業(yè)執(zhí)照而從事相關活動的行為認定為非法；有的將證照不全或未取得某一項許可證照，或主要負責人未取得資格證書而從事相關活動的行為認定為非法。

三是安全監(jiān)管部門及其執(zhí)法監(jiān)察機構組建時間較短，新進人員多，安全生產執(zhí)法業(yè)務培訓跟不上，加上有些執(zhí)法人員對法律法規(guī)學習領悟不夠，依法行政意識不強，致使違法執(zhí)法、以罰代管和執(zhí)法程序不閉合等問題仍然存在。

四是省轄市、縣（市、區(qū)）安全監(jiān)管部門所屬執(zhí)法監(jiān)察機構中，不少仍屬于自收自支性質的事業(yè)單位，甚至有的安全監(jiān)管局仍屬事業(yè)單位，或其自收自支編制的人員比例較大，工資收入主要依賴罰款解決，致使有些部門及其執(zhí)法機構不得不將罰款作為執(zhí)法的重要任務，造成有的執(zhí)法人員為能經常罰到款而對違法行為視而不見，客觀上為以罰代管、罰而不管創(chuàng)造了條件。

五是由于法律法規(guī)間不銜接和不統一，行政執(zhí)法部門間不協調，行政執(zhí)法和司法執(zhí)法協調溝通機制未真正建立起來等因素，加上有些機關和執(zhí)法人員不作為或不負責任，導致基層安全監(jiān)管執(zhí)法難。

六是基層司法機關辦理失職瀆職案件中，存在有上級機關對其下達內部任務或人員指標的情況，導致基層司法機關為完成上級下達的考核任務或指標，對一些本屬于啟動行政執(zhí)法監(jiān)督程序實施糾正和追究的適用法律不當、采取措施失當、違法實施處罰等行為，按照構成失職瀆職犯罪立案追究刑事責任。

對策措施

盡快明確并統一法律法規(guī)的基本概念

一是制定《<安全生產法>實施條例》等配套法規(guī)時，首先應將生產經營活動、生產經營單位、生產安全事故的概念，以法律法規(guī)條款作出可操作性的解釋。二是在修訂與安全生產相關的法律法規(guī)時，應將交通（包括道路交通、鐵路交通、水上交通）、火災、電力、特種設備等事故等級劃分與《生產安全事故報告和調查處理條例》關于生產安全事故等級的劃分保持一致，并將不屬于生產安全事故的交通、火災、特種設備等事故與生產安全事故統計、考核和調查處理區(qū)別開；司法機關辦理瀆職侵權案件關于重大傷亡、重大損失的標準，也需與相關法律法規(guī)規(guī)定統一起來。三是統一法律法規(guī)對非法、違法、違規(guī)行為的認定，對無視法律法規(guī)規(guī)定、未取得任何證照擅自從事相關活動的違法行為定性為非法行為；對證照不全或違反法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的行為認定為違法行為；對沒有違反法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定而不落實政策、命令和規(guī)程的行為認定為違規(guī)行為。

盡快完善安全生產主要法律法規(guī)制度

建議即將出臺的《<安全生產法>實施條例》對《安全生產法》下列條款作出進一步具體解釋：即第二十二條中的“（五）檢查本單位的安全生產狀況，及時排查生產安全事故隱患，提出改進安全生產管理的建議”是指“監(jiān)督檢查本單位的安全生產工作，組織、參與并指導、監(jiān)督本單位各業(yè)務部門、車間（分廠、分公司、區(qū)隊、坑廠）排查治理生產安全事故隱患，組織治理重大事故隱患”；第四十三條中的“生產經營單位的安全生產管理人員應當根據本單位的生產經營特點，對安全生產狀況進行經常性檢查”是指“生產經營單位應當根據本單位的生產經營特點，對安全生產狀況進行經常性檢查；生產經營單位的各業(yè)務部門、車間（分廠、分公司、區(qū)隊、坑廠）的各類管理人員、工程技術人員和崗位作業(yè)人員應當按照定期檢查、專項檢查和班組巡查等的規(guī)定，及時進行安全檢查”。這樣規(guī)定，進一步厘清了企業(yè)安全生產“誰主管、誰負責”原則。還有，第四十三條中的“生產經營單位的安全生產管理人員在檢查中發(fā)現重大事故隱患，依照前款規(guī)定向本單位有關負責人報告，有關負責人不及時處理的，安全生產管理人員可以向主管的負有安全生產監(jiān)督管理職責的部門報告，接到報告的部門應當依法及時處理”是指“生產經營單位的安全生產管理人員對存在或者發(fā)現的重大事故隱患，按照有關規(guī)定向本單位有關負責人報告，有關負責人不及時處理的，安全生產管理人員可以向主管的負有安全生產監(jiān)督管理職責的部門報告，接到報告的部門應當依法及時督促生產經營單位作出處理”。此外，對第六十六條應增加一款解釋，即是指“負有安全生產監(jiān)督管理職責的部門向有關部門移送安全生產違法案件，或者向司法機關申請強制執(zhí)行，有關部門和司法機關應當及時受理或者立案，并按照有關規(guī)定在限期內辦結和反饋”。這樣補充解釋，可實現解決重大事故隱患各環(huán)節(jié)的無障礙對接。另外建議，將《危險化學品安全管理條例》第三十七條中的“危險化學品經營企業(yè)不得向未經許可從事危險化學品生產、經營活動的企業(yè)采購危險化學品”修改為“危險化學品經營企業(yè)不得向未經許可從事危險化學品生產、經營活動的企業(yè)采購、供應危險化學品”，并在法律責任上明確處理處罰規(guī)定，實現從危險化學品供應源頭遏制非法經營行為。

加強安全生產監(jiān)督檢查人員業(yè)務培訓

嚴格安全生產監(jiān)督檢查人員執(zhí)法資格培訓考核，對經過培訓而考核不合格的不予頒證；實行執(zhí)法業(yè)務輪訓制度，加大基層安全生產執(zhí)法人員執(zhí)法業(yè)務輪訓力度。在執(zhí)法業(yè)務培訓和考核中，應注重并強化案例教學和業(yè)務指導。通過培訓考核，確保執(zhí)法人員掌握相關工作準則：一是從執(zhí)法依據及其效力上，要做到有法律規(guī)定的依照法律規(guī)定執(zhí)法；無法律而有法規(guī)規(guī)定的依照法規(guī)規(guī)定執(zhí)法；規(guī)章包括行政執(zhí)法自由裁量標準只作為參照依據，無法律法規(guī)規(guī)定的依照規(guī)章規(guī)定執(zhí)法。二是從準確適用法律依據上，要確保認定的違法事實符合法律法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的情形，適用所規(guī)定的處罰類型。三是須在法律法規(guī)規(guī)定幅度范圍內，在不違反法律法規(guī)的前提下，參照規(guī)章或行政執(zhí)法自由裁量標準作出決定。四是加強執(zhí)法業(yè)務考核，實施錯案責任追究，對違法執(zhí)法、罰而不糾等情況嚴格問責。

解決安全生產監(jiān)督管理機構設置問題

從中央和國家有關部委，至少應從省級編制管理機構和安全監(jiān)管部門的層面上，拿出關于基層安全監(jiān)管機構設置的方案和指導意見，并加強督導檢查，督促市、縣（市、區(qū)）黨委政府將安全監(jiān)管機構設置為政府工作部門或直屬行政機構，將基層安全監(jiān)管部門所屬執(zhí)法監(jiān)察機構設置為參照公務員管理的事業(yè)單位或公益一類事業(yè)單位，切實解決安全監(jiān)管部門及其執(zhí)法監(jiān)察機構經費不能保障、執(zhí)法人員工資福利依賴罰款的問題，從根本上避免和糾正以罰代管、罰而不管甚至縱容違法等問題。

盡快建立有效促進問題解決的工作機制

首先是完善問責機制，對行政執(zhí)法部門間由于不依法及時移送、及時受理、及時辦理導致嚴重后果的，依法依紀嚴格追究責任。其次是建立健全行政執(zhí)法與司法執(zhí)法協調溝通機制，確保實施行政執(zhí)法過程中，對構成犯罪的違法行為，行政執(zhí)法部門應依法及時移送司法機關；對行政執(zhí)法機關申請的強制執(zhí)行案件，司法機關應依法及時予以受理或立案查辦。再次是從中央部委層面上，盡快將基層安全監(jiān)管部門及其執(zhí)法監(jiān)察機構納入執(zhí)法執(zhí)勤用車配備序列，以保障基層安全監(jiān)察執(zhí)法工作條件。

依法辦理安全生產領域的失職瀆職案件

不論政府監(jiān)管部門還是司法機關，都應取消上級對下級下達辦案指標的做法。建議在辦理失職瀆職案件時，要以能否做到依法辦案為主要考評內容；慎用刑罰，對尚未造成人員重大傷亡、財產重大損失、嚴重政治影響或社會影響的安全生產行政執(zhí)法失職、瀆職問題，著重由行政機關通過行政執(zhí)法監(jiān)督程序予以糾正，并對有關責任人員實施行政執(zhí)法責任追究和黨紀政紀責任追究，保障行政執(zhí)法人員人權。而對已造成重大傷亡、財產重大損失、嚴重政治影響或社會影響，構成失職瀆職犯罪的有關責任人員，必須依法追究其刑事責任，決不姑息遷就。

編輯 邊 安